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财政支出绩效评价报告的定位

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财政支出绩效评价报告是评价成果的重要展现形式，主要用于财政部门、预算主管部门、预算单位、人大及社会公众等多方主体了解、应用绩效评价结果。清晰定位绩效评价报告，将有助于开展绩效评价工作。本文在明确绩效评价目的的基础上，通过对不同类型报告的比较分析，厘清绩效评价报告的定位，界定各类绩效评价报告的侧重点，并对绩效评价报告在不同主体中的应用提出建议。

财政支出 绩效评价绩效评价报告

我国财政预算绩效管理工作始于20世纪80年代初期，与西方国家相比起步较晚，但近年来，财政支出的绩效问题受到越来越多的重视，党的十六届三中全会决议提出“建立预算绩效评价体系”，十七届二中、五中全会分别提出了“推进政府绩效管理和行政问责制度”、“完善政府绩效评估制度”。公共财政支出绩效评价作为预算绩效管理的重要手段，也在全国范围内逐渐开展并愈受重视，绩效评价结果应用机制也在逐渐完善。绩效评价报告作为绩效评价活动的结果，直接影响绩效结果应用的成效。因此准确定位绩效评价报告，将有利于指导绩效评价报告的撰写，提升绩效评价报告的应用效果。

一、绩效评价概述

绩效评价是指采用科学、规范的绩效评价方法，对照统一制定的评价标准，按照绩效的内在原则，对财政支出行为过程及其效果进行科学、客观、公正的衡量比较和综合评判，以提高政府管理效率、资金使用效益和公共服务水平。从绩效评价的内涵出发，开展绩效评价的目的主要表现在三大方面：其一，通过绩效评价，提供有效的支出绩效方面的重要信息，帮助决策者做出合理的资源配置决定，提高决策水平；其二，对项目或部门的运行及效率提供及时、有效的信息，帮助管理者改进支出管理及绩效；其三，通过绩效评价结果的公开、问责与应用，提升政府部门分配、使用公共资金的责任感。

绩效评价贯穿于财政支出预算安排和使用全过程，既包括对财政资金预算决策是否合理恰当、支出过程是否合理合规、投入产出是否有效率的评价，也包括对支出结果的有效性进行综合评价。从财政支出过程的阶段来分，绩效评价可分为绩效前评价、绩效跟踪与绩效后评价。其中绩效前评价是在项目立项前期和立项过程中，以绩效目标为依据，确定项目是否立项，预算是否予以支持的一种评价。绩效跟踪是在预算执行过程中，对项目管理各相关内容和目标要求的完成情况进行跟踪，围绕绩效目标运行情况实现程度、提出纠正绩效运行偏差、促进绩效目标实现的评价。绩效后评价是在预算完成后，对项目完成的投入、管理、绩效情况进行综合分析的评价。

二、绩效评价报告的定位

要清晰界定一份报告的定位，可以采取背景追溯、论证分析等不同方法。本文将通过当前针对财政资金不同报告的比较分析，明确绩效评价报告的定位。

财政支出绩效评价报告一般是指由第三方机构在中立、客观、公正原则下出具的关于财政资金绩效的书面报告。根据所处的财政支出阶段不同，绩效评价报告依据经过论证的绩效指标或绩效评价指标体系对被评价对象在事前、事中和事后的绩效情况进行分析，剖析存在的问题及原因并提出结论及建议。

除绩效评价报告外，当前财政资金相关的政府报告主要还包括审计报告和绩效报告。其中，审计报告是指注册会计师根据独立审计准则的要求，在实施了必要审计程序后出具的，用于对被审计单位年度会计报表发表审计意见的书面文件。审计报告的内容主要包括审计的单位、期间等审计范围，针对审计单位在审计期间资金活动的合法性、合规性提出独立的审计意见。审计报告主要作为相关单位在一定期间经济活动合法性、合规性的经济鉴证。而绩效报告是财政资金具体使用单位依据本单位绩效完成情况作出书面总结与说明的文件。绩效报告内容主要包括总结分析绩效目标完成情况，说明未完成绩效目标及其原因，提出下一步改进工作的意见与建议。绩效报告主要作为财政资金具体使用单位的自我评价结果向财政部门进行反馈，并指导本部门进一步改进工作。

结合以上三种报告的内涵、内容、作用等要素进行比较分析，从内涵上来看，绩效评价报告是以结果为导向的公共支出管理活动的成果，审计报告是经济监督活动的成果，而绩效报告是自我评价的总结结果。从报告侧重点来看，绩效评价报告是构建预算单位的财务与业务联系，从投入与产出情况来分析资金使用效率，回应的是资金分配与业务活动的合理性问题；审计报告则侧重于预算单位在资金使用过程中的合法性、合规性问题；绩效报告则是如实反映预算单位的绩效结果。从报告发挥的作用来看，绩效评价报告是为政府决策提供咨询；而审计报告则是对预算单位资金使用的合法性、合规性提出鉴证意见；绩效报告则是为预算单位下一步绩效管理工作提出自我总结意见与建议。

基于上述分析以及绩效评价的内涵与目的，本文尝试对绩效评价报告作一个相对清晰、合理的界定：绩效评价报告以评价为手段，以指标为工具，以改进公共支出管理为目标，对财政支出的经济性、效率性、效益性进行客观公正分析与判断，回应财政资金分配与使用的合理性问题，为政府预算和项目的决策与管理提供依据的一种书面的管理咨询报告。

三、绩效评价报告的分类及侧重点

根据财政支出所处的阶段，绩效评价可分为绩效前评价、绩效跟踪、绩效后评价。依据绩效评价类型不同，绩效评价报告可分为绩效前评价报告、绩效跟踪报告、绩效后评价报告。三类报告的定位同为管理咨询报告，但因其评价阶段的不同，报告在咨询侧重方向上也有所差异。

绩效前评价的评价重点在于主要评估公共项目的风险与回报，对公共项目进行可行性、必要性分析。绩效前评价报告应主要从项目绩效目标合理性、预算编制准确性上回应项目可行性问题，重点提出项目是否可行、是否予以立项、财政资金投入规模等咨询意见，为加强预算编制科学性、提升预算分配合理性、改进预算管理水平提供有效参考意见。

绩效跟踪的评价重点是分析财政支出活动或项目的进展情况，包括资金到位情况，实施进度完成情况等内容。绩效跟踪报告应主要从绩效偏差情况、纠偏整改情况等方面提出绩效跟踪结果，重点提出项目预算是否需要调整、如何调整，项目是否调整、中止或终止等咨询意见，为项目预算与项目本身是否调整提供决策依据；同时以绩效跟踪报告结果应用对支出项目进度管理、质量管理形成良好的倒逼机制，促进项目实现有效跟踪与管理、不断提升财政支出项目管理水平。

绩效后评价的评价重点是对财政支出活动或项目完成结果进行评价，全面分析财政支出活动的成果，审查和评价成果的各种性能指标是否符合计划的要求，达到预定的目标。绩效后评价报告应主要从已完成项目的绩效分析，提出同类项目改进建议，包括项目管理、项目下年度投入等咨询建议，为财政部门合理安排下年度资金，预算部门改进本部门财政支出项目管理水平、提升财政支出项目绩效提供有效参考依据。

四、绩效评价报告的应用

绩效评价涉及财政部门、预算主管部门、预算部门、人大及社会公众等多个主体。不同主体对绩效评价的需求不同，对绩效评价报告的应用也有所不同。

财政部门作为政府财政资金管理部门，一般为绩效评价工作的委托部门，旨在通过绩效评价了解预算编制合理性、预算执行情况，为提高预算科学化、精细化服务。因此在对绩效评价报告的应用中，财政部门一方面可利用绩效前评价报告进行财政支出项目的重要性与必要性排序，优化财政支出分配，在预算分配环节提高财政支出效率；另一方面可利用绩效跟踪报告对财政资金使用进行过程监控，尤其可依据项目预算执行绩效情况进行项目预算调整、项目调整，及时纠偏，在预算执行环节优化财政支出项目管理水平，提高财政资金使用效率和效益；最后可利用绩效后评价报告了解各部门、各项目预算绩效情况，作为下一年度财政资金安排、分配的参考依据，从预算资金分配、安排与监控等方面提升预算管理水平。

预算主管部门介于财政部门与预算单位之间，是预算单位的直属上级部门，旨在通过绩效评价了解资金使用情况、资金使用结果，为优化资金使用和过程管理提供参考。预算主管部门对绩效评价报告的应用，主要体现通过绩效评价发现项目决策、项目投入等管理过程中的问题，针对绩效评价报告提出的合理建议，在相应管理环节上予以相应的制度、机制与技术手段上的改进与完善，不断提升管理水平，以优化本部门及下级部门的资源配置。

预算单位是财政资金预算的使用单位及被评价单位，旨在通过绩效评价了解资金使用情况，为更好地使用资金、加强业务管理提供参考建议。预算单位对绩效评价报告的应用，主要体现在对相应财政支出绩效评价报告中反馈的成绩、问题与建议方面，针对成绩经验部分，可依据单位其他项目情况加以借鉴、推广；针对薄弱部分，在以后同类项目中加以规范、改进与完善，以此不断提升项目管理水平，提升资金使用效益。

人大是公众利益的代表，对政府具有重要的监督作用。新《预算法》第四十九条规定：“各级人民代表大会有关专门委员会，要向本级人民代表大会主席团提出有关总预算草案及上一年度总预算执行情况的审查结果报告。报告结果应当包含提高预算绩效的意见和建议”。人大可通过绩效评价报告对预算管理全过程所有参与绩效评价的主体进行监督。

社会公众是政府信息公开与分享的受众群体，可以通过绩效评价报告了解财政资金使用获得的产出和效果，以监督政府部门积极回应公众对公共产品和公共服务的合理诉求。

绩效评价报告作用的充分发挥，不仅需要对绩效评价报告进行清晰定位，厘清不同类型绩效评价报告的侧重点，强调不同主体重视绩效评价报告的应用，还需进一步规范、提升绩效评价报告的质量。一方面，这就要求第三方组织作为评价机构秉承并坚持客观公正、价值中立的评价原则，出具有理有据、具有公信力的绩效评价报告；另一方面，也对政府绩效评价大数据的建设与完善提出了要求，只有全面整合财政绩效相关信息，构建预算绩效管理知识库，在实现绩效标准初步积累的基础上，开展财政数据分析和应用，实现绩效标准的不断优化与完善，才能构建更科学、合理的绩效评价指标体系，更准确、合理地开展绩效评价活动，实现绩效评价报告质量的不断提升，进而以绩效评价报告结果为财政部门、预算部门、人大、社会公众参考与应用，最终不断促进财政支出预算管理水平与项目管理水平的提升。■

（作者单位：上海闻政管理咨询有限公司）

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