●安徽省财政厅监督检查局

加强和改进财政监督工作的思考与对策建议
——以安徽省为例

●安徽省财政厅监督检查局

财政监督是财政的一项基本职能，是财政部门的法定职责。为进一步发挥财政监督效能，更好为财税体制改革保驾护航，本文结合安徽省财政监督工作发展现状，分析面临的问题和困难，提出加强和改进财政监督的对策建议。

财政监督 问题分析 对策建议

一、安徽省财政监督发展现状

近年来，安徽省财政系统认真贯彻落实党中央、国务院关于深化财税体制改革、严肃财经纪律的决策部署，建立健全财政法规制度体系，树立财政大监督理念，加强内部控制建设，开展财政领域专业性、管理性监督，与人大监督和审计监督相互补充、相互促进，在维护社会公平正义、保障财政资金的规范使用、推动经济社会持续健康发展等方面，发挥了积极作用，取得了一定成效。

（一）财政大监督理念创新发展

安徽省财政系统倡导并确立“全员参与、全面覆盖、全程监控”财政大监督理念，初步建立起日常监督与专项监督紧密融合的监督机制，大力推进“财政与财务一体化、管理与监督一体化、监督与服务一体化、内部与外部一体化”的监督工作思路，形成了相互衔接、纵横联动、齐抓共管的财政“大监督”工作格局。

（二）财政监督法规制度体系基本形成

财政监督法制化、规范化进程加速发展，逐渐形成以《预算法》为核心，包括《会计法》、《注册会计师法》、《财政违法行为处罚处分条例》等一系列法律法规构成的财政监督法规制度体系。2013年11月，安徽省第十二届人大常委会第七次会议审议通过了《安徽省财政监督条例》，这是安徽省财政监督系统的第一部综合性法规。此外，安徽省财政系统还研究制定和修订了关于省级部门预算管理、“小金库”防治、内部监督、财政监督检查规程等一系列制度规定，严明了财经纪律，规范了工作程序，强化了内部管理。

（三）财政监督方式方法不断优化

组织上下联动，树立全省财政监督上下一盘棋的思想，制定专项监督检查计划，集中组织业务培训，撰写检查工作方案，统一检查口径，形成专项检查报告，积极组织省、市、县三级联动，开展全省专项财政监督检查。采取双向延伸，开展会计信息质量检查和会计师事务所专项检查时，对行政和企事业单位和会计师事务所进行相互交叉延伸检查。实行公示公告，省本级及全省16个市、91个县（区）已全部建立会计监督查前公示、查后公告制度。试点委托鉴证，2013年至2015年，安徽省财政厅通过政府采购，委托相关社会中介机构，对学校、医院等事业单位的年度预决算报表、财务会计报告等开展鉴证工作，取得了一定成效。

（四）财政内控建设取得初步成效

按照财政部部署要求，安徽省财政厅在省直部门中率先开展内部控制建设，成立了财政厅内部控制委员会，厅内各处室单位设立内控管理岗和联络员，初步建立起内控组织管理架构。研究制定《安徽省财政厅内部控制基本制度（试行）》和八个专项风险内部控制办法等文件，建立起内控制度体系。

二、当前财政监督领域面临的问题和困难

尽管“十二五”以来安徽省财政监督工作取得了一定的成绩，但仍存在一些有待解决的问题和困难。

（一）财政监督职能作用发挥不够充分

1、对财政监督重视不够。2014年，中共中央政治局审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，对推进预算管理、财政制度改革等都提出了具体要求。但是，某些地方的财政部门仍存在“老好人”思想，只重财政收支，轻财政监督。

2、财经法规意识不强。有的部门和预算单位只执行本部门的行政法律法规，而认为贯彻执行《预算法》、《会计法》、《安徽省财政监督条例》等财经法律法规是财政部门的事，财经法规意识淡薄，没有意识到自己本身同样也是财经法律法规的执行主体，易造成违反财经法律法规的一系列问题。

3、财政监督力量不强。安徽省财政监督力量发展不平衡，部分市县财政监督机构仍存在着机构不健全、力量薄弱等问题，少数市县财政专职监督机构和其他机构合署办公，监督人员身兼数职，有的财政专职监督机构仅有1人，达不到《安徽省财政监督条例》第十七条“财政部门开展监督检查，可以组成检查组，检查组成员不得少于二人”的要求。

（二）财经领域违法违规现象依然突出

当前，一些单位仍存在权力失控、行为失范和资金失管等问题，据统计，2011至2015年间，全省财政监督系统共检查3.28万户行政企事业单位，涉及各类违规资金近126亿元，查补税款近3亿元。

1、预算编制质量不够高。有的部门在编制收入预算时，没有进行充分的调查论证和科学预测，使得收入的预算数与实际执行数出入较大；有的项目没有经过严格的遴选、论证、审核和排序，申请资金时夸大项目资金需要量，造成项目资金在使用过程中存在浪费现象。

2、财政支出管理不够严。部分项目资金存在虚假申报、重复申报、多头申报、擅自改变资金流向、挤占挪用资金、资金缓拨滞拨或超进度拨付等不当支付行为；有的单位擅自挪用、挤占项目资金，有的将三公经费在项目预算中列支；政府采购还存在串通投标、计划性不强、采购单次规模小且零散、采购成本高等问题。

3、会计信息质量不够真。部分单位会计核算失真，不能够真实记录和反映发生的经济业务；有的单位国有资产管理工作不善，致使国有资产流失、减值，账面资产与实物资产不符；有的企业利用关联方交易、资产重组、资产评估等手段造假，虚构经济业务，粉饰财务报表，导致会计信息失真。

（三）政府内部权力制约机制亟待完善

2014年10月，党的十八届四中全会审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确指出：“加强对政府内部权力的制约，是强化对行政权力制约的重点。”当前，部分单位尚未有效建立内部权力约束机制，易导致权力运行的一系列问题。

1、内控理念尚未树立。有的部门和单位还不能够把握内控的核心观念，未能运用内控思维对“一把手”权力进行有效约束，而仅仅停留在目标管理、建章立制阶段，没有在财政资金分配使用、政府投融资、政府招标采购、国有资产监督管理、工程建设等权力相对集中的领域和岗位上实行流程管理、流程制衡。

2、内控动力尚且不足。有的单位“一把手”领导对于内控建设不太重视，虽然了解建立内部控制体系的重要性和必要性，但是又会觉得其会束缚手脚，既想通过内控建设管控风险以避免承担领导责任，又不想让自己的自由裁量权受到约束。有的单位虽然也强调建立内控机制，但不是真正为了促进单位的发展着眼，存在等待、观望思想，最终流于形式。

3、问责机制尚未建立。内控制度关键在实施，不能“棍子高高举起，轻轻放下”，有的单位的内控建设缺乏与干部履职责任挂钩的机制，对有违反内控制度规定、出现风险事故的责任人没有严格追责，因而缺乏约束力。

4、数据时代提出新的挑战。当前，财政监督信息化建设既是数据时代的要求，也是自我完善发展的需要。一是信息数量种类庞大繁杂。随着数据库、网络、云计算等现代信息技术的广泛运用，被监督单位在信息数量、数据存储、管理手段等方面发生了巨大变化，这些对财政监督的范围、方法、手段等都提出了挑战，迫切需要加强财政监督手段的信息化。二是信息查询核对不太顺畅。财政部门与同级预算单位之间信息交换的渠道不顺畅，在财政监督检查中，财政部门需要与预算单位、国税、地税、人民银行、工商等单位进行数据比对、查询和共享，但目前仅停留在以填报报表、电子邮件、文件传送等为主的半自动化半手工化阶段，未能搭建常态化、信息化的共享平台。三是监督系统软件尚在探索。财政监督的范围十分广泛，涉及财政预算编制执行、国有资产监管、政府采购、公共工程建设、会计信息质量监管等领域。目前，有待于开发财政监督检查系统软件和适应各项业务的专项检查软件，以提升监督检查效率。

三、加强和改进财政监督的对策建议

为适应时代发展和新形势新要求，解决存在的问题，对财政监督工作对策建议如下：

（一）树立依法行政思维，营造氛围，形成合力

进一步贯彻落实依法治国、依法行政方略，学习宣传新《预算法》等财经法律法规，维护财经法纪权威和政令统一，树立全省财政监督工作一盘棋的思想，形成监督合力，提高行政执法水平。

1、进一步营造学法用法氛围。省政府要将新《预算法》、《会计法》、《安徽省财政监督条例》等财经法律法规列入省“七五”普法规划，进一步形成全社会学习宣传财经法律法规的热潮，运用财经法规解决实际问题，维护财经法律法规的权威。

2、进一步形成财政监督合力。要进一步树立财政监督的权威，明确财政监督法律地位，重视加强财政监督工作，关心支持财政监督工作。各部门和预算单位要进一步加强协助配合，加强力量统筹，形成合力。在重大专项资金监管、会计监督检查、财政金融监管等财政监督重点领域，进一步强化人大、财政、审计、监察、人民银行、工商等部门之间的协调配合，实现优势互补，实现信息共享。

3、进一步加强监督力量建设。要进一步重视加强财政监督机构建设，配备配齐专职监督检查人员，符合法定专职监督机构人数要求，为财政监督工作的开展提供基本组织保障。同时，结合具体检查工作，加大业务培训，严明财经纪律，提高业务水平。

（二）完善权力制约机制，加强内控，防范风险

财政部十分重视内控工作，2012年11月印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》，2014年底和2015年4月两次召开内控委例会，构建内控重大事项议事机制，制定出台财政部《内部控制基本制度（试行）》、八个专项内部控制办法等文件。要充分认识加强内部控制建设的客观性、必要性、紧迫性，大力推动各部门单位内控建设。

1、积极推广内控理念。各级政府要将内控建设作为“一把手”工程大力推进，实现内控建设与组织建设、思想建设、廉政建设、法治建设有机融合、一体推进。各部门单位要从有利于权力制约和提高政府运行效率的角度出发，真正理解内控核心思想，在权力集中的部门和关键岗位上实行流程制衡。

2、组建内控组织架构。各部门单位要加强内控组织建设，成立内部控制委员会及其办事机构，制定内控委议事规则，由单位主要领导担任内控委主任，确立内控管理岗及联络员。要按照“分事行权、分岗设权、分级授权”的要求，结合单位实际情况，建立内控管理架构，使决策、执行、监督既相互协调又相互制约。

3、建立内控制度体系。根据内控的基本原则、目标要求、体系框架、组织机构及职责分工，建立基本制度体系；对业务重点领域和主要流程进行梳理，抓住重要环节，分析可能存在的重大和一般风险，提出防控措施，制定具体的针对各项业务的专项内控办法；各部门单位内部厘清岗位职责和风险点，制定具备实用性和可操作性的内控操作规程。

4、完善内控执行机制。将内控工作的重点放在制度落实上面，出台相关的内控问责办法，确保内控制度得到有效实施；搭建内控信息系统平台，将内控思维、内控制度、内控措施固化到信息系统中，实现内控程序化、信息化；及时报告处理，形成有序的风险应对机制，对风险事件迅速反应，第一时间报告，并采取措施，最大程度降低风险危害；加强内控检查，及时发现内控薄弱环节、查找原因、堵塞漏洞，定期披露内控检查结果。

（三）建立监管信息系统，全程监控，全面覆盖

推进政府各部门业务网络互联互通，实现基础网络和决策信息资源分层共享作为政府信息化建设目标，要推进数字财政建设，充分运用大数据理念和手段，建立一个集预算监督、比对验证、预警审核、资金拨付、项目执行、查询统计、数据分析等多项功能于一体的财政监管信息系统。

1、实现系统贯通。要进一步实现公共数据对接，省政府要在财政部门与各预算单位、人民银行、税务、工商等部门间建立一个互联互通、开放兼容、功能完备、共享共用的信息化监管工作平台，实现数据信息的连接贯通，共享相关监管信息，对财政资金实行动态监控，实现财政监督检查网络化、数据流程一体化、信息处理电子化。

2、构建基础数据库。依托信息监管平台，将各部门基础数据纳入系统数据库，构建覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的财政监督信息数据库，主要由部门预算数据库、验证数据库、预警规则库、政策法规库等组成。

3、建立预警机制。在财政监督系统中设置预警规则，进行比对筛查、验证数据、预警核准，如在项目申报中设置虚假申报、多部门申报、重复享受、财政补助额大于营业收入、财政贴息大于项目银行贷款利息、改变财政资金流向等规则，对于违规问题及时发出预警，提醒业务主管部门和财政业务管理机构进行重点关注和审查。

（四）关注财政监督重点，严肃纪律，提升效能

各级财政部门要按照法律法规要求，不断调整优化自身职能，开展好预算监督、严肃财经纪律监督、会计监督、内部监督等检查。

1、推进预算监督，保障财政资金规范使用。要以新《预算法》执行情况为切入点，加强预算编制、执行和绩效监督，大力推动建立预算支出标准体系、预算绩效管理制度、监督结果与财政预算挂钩机制。

2、严肃财经纪律，保障财税政策落到实处。保持严肃财经纪律专项治理的高压态势，突出对教育、社保、三农等方面的专项资金开展监督检查。

3、加强内部监督，完善财政部门内部管理。要重点关注财政专项资金的分配使用和管理、预算资金的拨付、预算管理制度的制定与执行、预算管理程序的合规性和资金使用效益性等内容，进一步加强对财政系统内部履行财政职能的监督检查。

4、深化会计监督，整顿规范市场经济秩序。以《会计法》、《注册会计师法》等法律法规为准绳，重点检查关系国计民生和财税改革的重点行业、重点领域，密切关注预算管理、资金使用、财税政策执行以及财经纪律落实情况，提升监督成效。

5、强化成果运用，服务财政经济管理。财政监督要能够发现问题、分析处理和解决问题，为财政经济管理决策当好参谋助手。要加强对重大财税政策改革、财经纪律治理、会计监督等重大问题进行调查研究,提出针对性意见建议，推动现有政策制度的修订完善。进一步建立健全违法违规行为的通报制度，完善纪检、监察、审计、税务等部门与财政部门联合办案制度和移送制度。■

张明.2015.我国财政监督转型与定型问题探讨[J]财政监督，16。