作者简介：赖杨山（1990-），男，汉族，江西赣州人，四川省社会科学院2014级硕士研究生，四川省社会科学院，研究方向：民商经济法。

摘要：“理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平。”这是十八届四中全会对城市管理综合执法体制提出的改革目标。然而，关于城管执法的负面新闻，仍然时不时的见诸于传媒上。城管执法作为城市管理的一种具体手段，对城市的良好发展作出了重大作用，另一方面城管的公共形象，几乎被等同于暴力执法、扰民、欺压弱势群体等。本文通过研究城管执法的报道，结合调研访谈，总结城管执法过程中呈现的问题，并分析成因，提出对策建议，以期对城管执法有所帮助。

关键词：城管执法；问题；成因；对策

随着城市化的快速发展，城市居民的各种需求不断增长，城市管理职能的重要性日益凸显，城市发展所引发的秩序变化给城市管理带来了挑战，面对需求和挑战，我国政府探索出了城市管理综合行政执法体制。城管执法，由于执法力量集中，增强了执法威力，市民投诉和媒体关注的很多老大难问题得到了及时解决，“七八个大盖帽，管不住一顶破草帽”的现象得到了很好的处理，市容市貌日新月异。可知，从工作成果上看，城管的存在是合理且必要的。但是，提到城管，人们脑海中想到的是：暴力、欺负弱势群体……网络上更是充斥着各种恶搞城管的段子或漫画。

一、城管执法中呈现的问题

（一）借法执法，没有直接的执法依据

城管执法，已经拓展到为市民服务的更多领域。然而，虽然城管执法的职能范围扩充了，但在实际的执法过程中，缺乏一部专业的法律来支持城管执法。城管执法一般根据《行政法》、《行政处罚法》、省级政府决定、地方政府规章及地方政府文件，一些城市出台了城市管理条例。由于城管执法缺乏一部强有力的直接法律依据，所以在执法过程中一般都是借法执法，哪方面出问题借哪方面的法。法律法规的不完备，使得城管执法的自由裁量性较大，市民又不了解城管的法律权限，在执法过程中容易产生冲突，不利于城管执法。

（二）执法程序不规范

依照我国行政诉讼法的规定，正当合法的行政执法程序应该是：发现违法行为——提取证据——处罚违法行为。现实中的程序则是这样：控制摊贩的经营工具——暂扣工具——处罚违法行为。城管执法人员在执法过程中不出示证件、暂扣物品不制作单据、不按规定程序履行告知义务以及执法不公正等违反《行政处罚法》所规定的程序屡见不鲜。不规范的执法程序，不仅严重损害了城管队伍的公众形象，而且也加剧了城管队伍与摊贩之间的矛盾。

（三）复杂的外部环境

城管执法环境主要发生在街头和社区空间，面对的是一个复杂的外部环境。从执法对象来说，主要是流动摊贩，由下岗职工、城市无生活保障人、进城农民等构成。没有稳定的收入，不能承受城市高额的消费水平，为了生存，不得不从事小本买卖，为了省下成本，会做一些缺斤短两、占道经营、乱抛垃圾的违法行为。当城管队伍来执法时，为了维护自身的生存利益，容易与城管发生冲突。城管留给人们的印象不好，一旦在执法过程中稍有不妥的执法策略或者沟通不顺利，可能引发群体围观，甚至群体事件，致使局面失控。处在这样一个开放性执法空间，面对这种喧闹吵杂的环境，城管队员必须小心谨慎。

（四）媒体的舆论效应

对城管执法冲突事件的了解，人们一般通过媒体获取信息。然而，为了吸引读者，媒体在报道时往往使用醒目的标题，如“城管打人”，对事件的报道不够全面，人们看到的基本上都是关于城管执法的负面新闻。受媒体报道的影响，人们主观上就会认为城管执法就是在扰民。媒体对城管执法负面新闻的报道，不仅没有缓和城管队伍与执法对象之间的冲突，而且也影响了城管队伍与其他百姓之间的关系。

二、成因分析

受多重原因影响，城管执法在回应社会需求上还存在不足，但不能因此完全抹杀城管执法的积极效果。城管执法之所以发生冲突，原因是多方面的：

（一）执法体制不健全

多头管理，无章可循是城管执法最现实的一个写照，在城管综合执法的体制下，城管执法必须面对这些状况：第一，城管需要解决行政执法领域中职能交叉、重复处罚、执法扰民等问题，城管执法涉及居民的方方面面，而原本属于其他行政机关职能范围的事项，集中由城管部门执行，城管直接与居民对接，发生冲突的可能性加大，执法矛盾向城管部门集中。第二，城管部门管的基本都是其他行政机关没有管好或者不愿管的事情，承担了某些行政机关的责任，使得城管部门经常处在风口浪尖。

（二）城管队伍的执法水平与法治意识不高

城管的职能要求它的执法者具有完备的法律知识法律意识、丰富的社会经验。但现实情况是，受编制、待遇、工作压力、执法环境等各种因素影响，城管队伍的建设存在众多的问题。以编制为例，为了应对执法力量的不足，城管部门都会聘用协管员，这些协管员文化水平不高，待遇低，流动性大，不便管理。混杂的城管执法队伍，简单的岗前培训，导致很多城管执法人员对自身的职责不明。法律意识不健全，对服务社会的工作理念不了解，产生粗暴，蛮横的工作态度，在社会各界引起不好的影响。

（三）执法对象法律意识的淡薄

城管执法对象，他们的文化素质普遍偏低，有些甚至是文盲。所以有时为了一点蝇头小利，在经营过程中会缺斤短两，乱扔垃圾的不良行为，不仅损害别人的合法利益，而且影响市容市貌。有些摊贩不听执法人员的规劝，暴力对抗，甚至组织别人对抗城管执法。法律意识的淡薄，对法律法规的不了解，使得摊贩不知道如何应对城管执法，最后演变成要么躲避城管执法要么暴力对抗执法。

三、对策建议

（一）改进执法方式，改善执法环境与条件

法治政府的建设，需要各行政机关提高服务意识，城管部门需要改变以往给人们留下的执法印象，不断改进执法方式，创新执法理念，努力建设一支专业知识过硬，按程序办事，文化水平高，综合素质强的城管队伍。同时，通过多种方式加强对社会的监管，尽可能采用先进的电子设备代替人力资源，减少街面执法的频率。提高城管队员的待遇，使执法人员有保障的生活来源和足够合理的工作条件。

（二）改善与媒体的关系，加强对媒体的监督

城管部门应该多与媒体接触、沟通，通过媒体，向人们宣传城市管理的观点与理念，让人们更好的了解城管部门的工作性质与职能，减少人们的误解，减轻严重的舆论压力问题。同时，作为媒体，也应该秉持着基本的职业道德，实事求是的报道新闻，不要为了吸引观众而有意突出报道一方，略过另一方，在加剧城管队伍与百姓之间的矛盾中起推泼助澜的作用。

（三）合理规划城市建设

没有固定的经营场所是摊贩面临的问题，进而导致城管执法难，究其原因，不合理的城市规划是其成因。因此，在未来的城市规划中，应该合理规划街道，为摊贩经营提供一个稳定的场所，既便民又利于管理。

（四）改善民生，提高人民的生活水平

各级政府应该关注民生，积极改善民生，充分运用财政、税收政策，为人们创收提高条件，使城管执法目标远离底层人群的基本生存线，从而降低执法难度。（作者单位：四川省社会科学院）

参考文献：

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