张蒙　王静

作者简介：张蒙，女，汉，河北省石家庄市，硕士，东北财经大学，研究方向：财政学。

摘要：近些年来，随着我国经济发展和经济转型的进程，公共物品和公共服务的缺口越来越大，但是财政收入增速下降。因此仅仅依靠传统政府采购来供给公共物品和公共服务是不现实的。在此新形势下，创新公共物品与公共服务的投入机制，推广PPP模式势在必行。本文对政府采购和PPP的定义进行了界定，分析了两者的关系，并论述了将PPP项目纳入政府采购管理工作的意义，最后讨论了PPP项目应该如何选择采购方式。

关键词：PPP；政府采购；竞争性谈判与磋商

一、政府采购与PPP的界定

所谓政府采购，直接援引《政府采购法》的界定，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。

关于PPP，我国目前尚无统一的PPP立法。广义而言，PPP是Public-Private-Partnership的字母缩写，即公私合作模式。它是指政府与私人组织之间为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系。

二、《政府采购法》和PPP能否相通

《政府采购法》第四十三条明确，政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。这和PPP的理念相同，强调双方之间的合作伙伴关系，强调利益共享及风险分担，而非强调强势政府或公共部门的利益。这表明，政府采购和PPP之间有融合及衔接的基础。①

三、将PPP项目纳入政府采购管理工作的意义

（一）使PPP项目有法可依，大幅提升规范性

我国政府采购法律体系相对健全，除政府采购领域的法律基石—《中华人民共和国政府采购法》之外，法律体系中还囊括了《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国行政监察法》《中华人民共和国价格法》等国家法规，以及各大部委和各地人民政府发布和出台的相关政策和地方法规，虽有待改进之处，但总体而言法律体系已基本建立、健全，能够有效保障政府采购行为有法可依、有迹可循。因此，将PPP项目纳入政府采购管理必然能使PPP项目实现有法可依，大幅提升其规范性。

（二）将PPP资金纳入预算，降低风险

目前，我国PPP模式运转资金量巨大，仅2014年底财政部公布的首批30个PPP示范项目总投资额就达1800亿元，而且政府出资部分没有正式纳入预算，各地、各领域PPP项目资金来源各异，呈现出五花八门的特点。将PPP资金纳入预算管理这一目标，将随着PPP项目纳入政府采购管理行为实现。我国政府采购使用的是财政预算内资金，PPP项目纳入政府采购管理之后，势必可使部分具有运行缺口的项目补贴资金从预算层面得到制度性保障。

（三）减少政府支出压力

按照政府采购预算管理的相关规定，在政府采购完成之后即一次性将财政资金全部支付，而将PPP资金纳入预算后，PPP项目部分资金来自民间和社会资本，政府不必承担全部资金压力；PPP项目的相关资金是分期支付，将直接减轻政府当期支付的压力；PPP部分项目是可收费的，相关费用收入也可在一定程度上减轻政府支出的压力。因此将PPP项目纳入政府采购管理行为实际上可以减轻政府支出的压力。

（四）PPP与国际接轨

在考虑国内形势的同时，我们将目光更应放眼于未来。中国加入WTO后，GPA（《政府采购协议》）谈判工作也在以紧锣密鼓的脚步进行，将政府采购放在国际大舞台上，我们势必应防范未来的国际竞争。将PPP项目纳入政府采购管理工作后，意味着PPP模式与政府采购的全面接轨，也就意味着在政府采购对外放开之后，PPP项目也将对外开放。②

四、主要采购方式的选择

PPP模式虽然与政府采购相通但其与传统的政府采购不同，传统的政府采购模式把基础设施的建造和运营分开，政府一般与多个企业签订合同，并由不同的企业来建造和运营，政府负责监督。公私合作模式则是政府将基础设施的建设和运营绑定在一起，政府与一个企业签订绑定合同，由这个企业既负责建设又负责运营。③于PPP项目而言，不同的采购方式所带来的交易成本也是不同的，因此选取合适的采购方式选择PPP合作方至关重要。目前在合作对象的选择上主要有：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商以及单一来源采购等。由于PPP项目的特点，实施时间长达十几、几十年，如果没有给政企双方足够的协商空间进行充分沟通和磋商是无法达成共识的，因此，竞争性谈判与磋商方式更适合PPP项目模式。

竞争性谈判是政府采购中运用得较为普遍的一种采购方式。首先，从采购的标的来看，竞争性谈判不用事先对采购对象的价格总额、详细规格、技术参数、具体要求等情况进行准确的估计，这恰恰就是PPP项目显著的特点——难以动态地对其价格和性能进行准确的评估。其次，从供应商的选择来看，竞争性谈判采购可以根据采购的需要，有选择地邀请目标对象进行谈判，这也提高了采购的针对性。再次，从实际操作来看，可以在双方谈判期间对采购文件的实质性问题提出修改意见，能够较好地解决采购效率与采购需求所引发出来的各种矛盾和问题，从而达到政府采购的和谐统一。

竞争性磋商是财政部首次依法创新的采购方式，核心内容是“先明确采购需求、后竞争报价”的两阶段采购模式，倡导“物有所值”的价值目标。引入两阶段采购模式，新增了强制资格预审、现场考察和答疑、采购结果及合同文本公示等规范性要求，创新采购结果确认谈判、项目实施机构可以自行选定评审专家等程序，要求必须在资格预审公告、采购公告、采购文件、项目合同中列明采购本国货物和服务、技术引进和转让等政策要求，保证PPP项目采购的成功率和减少后续争议，确保项目采购的质量和效果。

就单纯字面而言，谈判是指正式场合下的有关方面就共同关心的话题互相商议、交换意见，寻求解决的途径，目的是为了实现某种利益，信息、机会、公平性并不对等；磋商是指仔细商量、研究、互相商议、交换意见，双方协商沟通的机会更多，平等性更大些。从流程设计和具体规则上讲，两者既有联系又有区别：在“明确采购需求”阶段，二者关于采购程序、供应商来源方式、公告要求、响应文件要求、磋商或谈判小组组成等方面的要求基本一致；在“竞争报价”阶段，竞争性磋商采用了类似公开招标的“综合评分法”，区别于竞争性谈判的“最低价成交”。之所以这样设计，就是为了在需求完整、明确的基础上实现合理报价和公平交易，并避免最低价成交可能导致的恶性竞争，将政府采购制度功能聚焦到“物有所值”的价值目标上来，达到“质量、价格、效率”的统一。

综上所述，采用公开、公平、公正的竞争性谈判和竞争性磋商等非招标采购方式开展PPP项目更符合实际情况。（作者单位：东北财经大学）

注解：

①徐玉环.PPP与政府采购[J].招标采购管理.2014（11）.

②张雨.新形势下PPP项目政府采购方式探讨[J].中国政府采购.2015（5）.

③陈刚.浅议PPP项目的招标采购管理模式[J].中国招标.2015（6）.〖ZK）〗

参考文献：

[1]孙洁、苏京春.PPP项目纳入政府采购管理的重要意义[J].中国经济时报.2015（16）.

[2]徐玉环.PPP与政府采购[J].招标采购管理.2014（11）.

[3]陈刚.浅议PPP项目的招标采购管理模式[J].中国招标.2015（6）.

[4]张雨.新形势下PPP项目政府采购方式探讨[J].中国政府采购.2015（5）.

[5]王力、程鸿.中国PPP模式现状及问题研究[J].经济研究.2015（13）.