森林碳汇交易机制建设与集体林权制度改革的协调发展

2016-03-21张伟伟高锦杰

当代经济研究 2016年9期

关键词：林权集体交易

张伟伟，高锦杰，费　腾

（1.长春理工大学经济管理学院，长春130012；2.中国银行吉林省分行，长春130061）

森林碳汇交易机制建设与集体林权制度改革的协调发展

张伟伟1，高锦杰1，费腾2

（1.长春理工大学经济管理学院，长春130012；2.中国银行吉林省分行，长春130061）

森林碳汇交易机制建设是推进集体林权制度改革的重要动力，集体林权制度改革是森林碳汇交易机制建立的基础和前提。森林碳汇交易机制建设为深化林权制度改革提供了补偿与激励，林权制度改革进程决定了森林碳汇交易机制的建立与发展。我国应加强相关部门的合作，从林权和森林碳汇交易的各个环节入手，明确林权流转和交易相关规定，确定森林碳汇生产标准、计量标准、认证标准和交易规则。理顺管理思路及相关交易的操作流程，尽量简化操作程序及审批时间，并建立严格的交易监管体系。在林权流转和交易以及森林碳汇交易机制运行的同时，探索具有自身特色的交易模式，推动林权改革与森林碳汇交易机制的协调发展。

森林碳汇交易机制；集体林权制度改革；协调发展

集体林权制度改革与森林碳汇①交易机制建设的协调发展是中共十八届三中全会关于“改革生态环境、保护管理体制”目标的重要组成部分。对于推进低碳经济发展，深化林权制度改革，促进林业稳定发展，巩固和完善农村家庭承包经营制，促进山区的社会主义新农村建设，解决山区农村的“三农”问题等都具有十分重要的意义。森林碳汇交易机制建设与集体林权制度改革这两项有关森林治理的活动，在推进时间上的重叠为二者协调发展提供了必要性和现实基础。但是，现有研究多是单独对森林碳汇交易机制或是对林权制度改革问题进行探讨，针对我国森林碳汇交易机制建设与集体林权制度改革协调发展的系统研究甚少。因此，本文将在现有的研究基础上，对二者的协调发展问题进行系统的研究，并以此为深化林权制度改革及推进森林碳汇交易机制建设提供重要依据。

一、文献综述

近年来，对于我国新一轮集体林权制度改革的研究发展很快，目前这方面的研究主要集中于国内，并且主要从改革的路径、绩效及对策等三个方面进行探讨。从改革路径看，现有研究取得的基本共识是：先以赋权为主线激活林农积极性，再通过林权流转、金融支持等后续改革理顺林业生产关系，实现林业经济、生态和社会的协同发展。从改革绩效看，一方面，林改在各地区的实施效果并不相同，多数研究肯定了经济绩效。例如，朱冬亮等通过对福建省集体林权制度改革的研究认为，林改取得了实质性的经济绩效，林改前后的林木林地经济总价值提高了48.6%，林改政策的实施对林业产业的发展起到了带动作用；［1］房风文指出，林改不仅可以增加农户的经济收入，而且对林地面积、肥料及其他费用均有正向影响；［2］陈永富等的研究认为，林改促进了森林资源数量与质量的双增。［3］另一方面，林改对于生态和社会能产生怎样的影响，争议颇多：赵绘宇指出，生态效益和经济效益的协调问题是林改后最突出的矛盾。［4］何得桂认为，林改对山区农村社会结构、农村社会秩序、国家权力在农村地区的影响力产生了消极影响。［5］从改革对策看，李晨婕等建议以社区林业作为集体林区改革和发展的基础，在外部资本规模进入的条件下增强农民谈判地位和组织化程度，实现集体林权的和谐发展；［6］吴萍等建议加大政府公益林生态补偿力度，科学合理的界定公益林补偿范围、完善补偿方式及标准；［7］于丽红等强调应完善资源资本运作模式，包括建立林业保险机制和多元化风险担保体系、健全林权服务管理体系。［8］

虽然关于我国集体林权制度改革的研究已经取得了相当进展，但是，需要指出的是：目前，多数文献仅是专注于林改进程中的某一单一环节，过度依赖政府，强调政府在制度、资金及管理等方面的全方位支持。实际上，林改进程环环相扣，它以产权激励为先导，继而以价格激励、金融激励、补偿激励为助推。这一系列激励措施生效的关键在于林业经营收入超过其机会成本，头疼医头脚疼医脚的思路无法从根本上解决问题。当然，在林改初期由政府主导林改是必需的，但政府在林改中的作用也是有限的：一方面受政府财政资金的限制，另一方面受政府功能的局限。根据侯元兆的研究，法国增加林业补贴反而降低了私有林的生产效率。［9］因此，深化林权制度改革仅靠政府之力是不够的，仍需要其他的收入激励方式及辅助措施。森林碳汇交易机制建设将为深化林权制度改革提供一种源于市场的激励机制。以CDM、REDD+为代表的森林碳汇项目有助于降低减排成本、减缓气候变化，并将收入转移给农村贫困人口。蓝虹等强调林业碳汇是化解农村金融排斥、引导资金回流农村的创新模式，并实证分析了广西珠江流域再造林林业碳汇化解农村金融排斥的成效。［10］

综上，森林碳汇交易机制建设与林权制度改革之间有着紧密关联：一方面，森林碳汇交易机制建设为深化林权制度改革提供了补偿与激励。另一方面，林权制度改革进程决定了森林碳汇交易机制的建立与发展。因此，在中国开展森林碳汇交易试点并进行集体林权后续改革的进程中，需要将这两种森林管理活动进行有机的结合。但目前关注二者协调发展的研究甚少，因此，针对我国森林碳汇交易机制建设与集体林权制度改革协调发展的研究还有待深入展开。

二、集体林权改革与森林碳汇交易机制的发展现状与问题

1.集体林权制度改革的发展现状及面临的主要问题

为盘活林业资源，改变原有集体林权制度造成的林权归属不清、林地流转不规范等弊端，我国已经于2008年开启了新一轮集体林权制度改革，计划用5年左右时间来完成。目前，此轮集体林权改革已取得了一定成效，90%以上的集体林权已经分配到户。但是，在森林经营和发展过程中仍然呈现出一些矛盾。其中，比较突出的问题主要表现如下：

一是不规范的林权流转容易引起生态破坏。此次集体林权改革的目标之一是要建立林权流转平台，这样农民可以依法将拥有的林地使用权和林木所有权进行买卖和流转，同时，所有的村民都有机会参与投标。但是，在具体实施过程中，对山林倒卖和炒卖的现象却十分严重。例如，政府和林业部门的工作人员等很多非农身份的投机者“购买”了大片林权。这些外部人员很容易通过提高价码获得林权，再以高价转手卖出，从中赚取利差。炒卖和倒卖林权是一种投机的赚钱方式，但在这个过程中，更加注重的是经济利益，而对生态利益却严重忽视，造成林权的购买者无法对森林生态进行保护。

二是收益制度不完善使得林农忽视生态效益。此次集体林权制度改革已经将商品林和公益林进行了区分。商品林在经营过程中容易为了经济效益而忽视生态效益，公益林虽然明确了生态效益的重要性，但是由于其收益制度不完善，致使其生态效益得不到充分发挥。对于公益林的经营，林农仅有管护责任，在采伐管理和经营方面有着严格限制，如果通过公益林的资源产品获得收益是十分困难的。在当前的集体林权制度中，虽然有育林基金制度和森林生态效益补偿制度，但对林农收益权保护的可实际操作性规定几乎空白，制度上的补偿收益也很难被落实，甚至出现育林基金长期被挪用、挤占，无法返还给森林经营者的状况。管护公益林的高成本和低收益，与商品林的高收益形成了鲜明的对比，加之林业经营者深陷权利无保证、利益空间狭小和融资渠道不畅等困境，不但导致林农对管护公益林严重缺乏热情，而且也使森林的生态效益难以提升。总之，林业经营仍面临着公益林补偿机制缺失、收益制度不完善等问题，这使林业的生态效益难以充分发挥。

三是林农分散经营加大了林业经营风险。虽然90%以上的集体林权已经分配到户，但是改革后的林业生产多为一家一户的分散模式。这种小林户经营难以实现规模经济，甚至难以承担林业的生产成本，无法提供稳定的资金支持。并且，目前林业这种分散经营模式也加大了林业的生态风险。在林业的经营管理中，容易出现火灾、病虫、乱砍滥伐等自然灾害和人为危害。总体来说，我国森林防火的设施建设比较薄弱、病虫危害具有流行性和扩散性、有害生物的入侵渠道也在增多，而防范森林火灾需要大量的人力物力，森林病虫害防治等问题都需要统一的组织和指导，林农的分散经营难以独立抵御这些风险和危害，并会导致森林风险的增加。

2.森林碳汇交易的现状及其机制建立的基本思路

由于森林在吸储温室气体方面的重要作用，森林已经成为公认的全球碳循环的重要组成部分，林业碳汇项目被纳入清洁发展机制（CDM）已经成为碳减排的主要替代渠道。从2011年11月起，国家发改委就已在北京市、天津市、上海市、重庆市、湖北省、广东省及深圳市正式启动了碳排放权交易试点。截止到2015年3月31日，7个碳排放权交易试点省市累计成交量约为2000万吨，累计成交金额近13亿元。目前，国家发改委已投资数千万，在发改委的国家信息中心建立了碳交易注册登记系统。全国碳市场建设的基础工作正在快速推进。国家发改委将在7个试点省市基础上，总结好的经验和做法，建立全国碳交易市场。碳市场的建立不仅能够帮助我国降低国际压力、提高国际地位、谋求碳商品定价权、应对绿色贸易战，而且能推动我国产业结构调整，实现经济增长方式转型。

制定森林碳汇交易机制是建立全国碳交易市场的重要环节。森林碳汇交易机制的出现既可以减少温室气体的排放来应对气候变化，又可以提高林农对森林资源的配置权，通过卖出森林碳汇提升绿色企业和退耕还林农户的积极性。林业碳汇市场交易体系构建是推进碳汇交易市场稳步发展的基础。森林碳汇因成本低、效益好、易施行，已经成为国内碳交易市场的突破口。在实际操作中，林业碳汇交易市场还有很多不成熟之处。一是碳汇的计量和监测问题，这是进行碳汇交易不可回避的问题。国际上目前的计量监测参数多来自欧洲和北美，用于进行分析的土壤分类系统默认参数与我国有较大差别，这些国际标准很难直接应用在我国的实际操作之中。二是卖方碳汇交易市场的进入仍有待进一步疏通。卖方要进入碳汇交易市场，不仅要严格按照国家林业局制定的"碳汇造林系列标准"实施项目，要有国家相关的政策规定，还要有科学合理的碳汇计量、监测技术体系，以及第三方审定、核查、规范的项目注册和碳信用签发程序。因此，亟需建立完善的森林碳汇交易机制。森林碳汇交易机制建立的基本思路如下：首先，需要对森林碳汇进行认证，即明确森林碳汇归属权。具有公共品特性的森林碳汇必须明确其归属权才具备交易基础，而其所有权与林权密不可分——林权不清将无法确认森林碳汇的所有权。其次，需要一个将碳汇商品化的标准，就是需要将碳汇项目以及碳汇交易中的“碳”成为可监控、可测量、也可以追溯的“碳”。再次，建立集中森林碳汇交易市场，形成森林碳排放权交易市场和森林碳汇信用项目交易市场。最后，森林碳汇交易机制的健全与发展。在森林碳汇交易市场建立的基础上，进一步建立森林碳汇风险保障机制、森林碳汇交易中介服务机制、森林碳汇交易监管机制等。

三、集体林权改革是森林碳汇交易机制建立的基础和前提

确定林权归属以明确森林碳汇收益归属是建立森林碳汇交易机制的基础和前提，因此，集体林权制度改革对于森林碳汇交易机制建设的重要性可见一斑。此外，森林碳汇的供给也将受到国家林业制度的约束和林业管理模式的影响。

1.集体林权制度改革为森林碳汇交易机制的建立提供了制度基础

森林碳汇是森林生态效益的一部分，具有明显的“外部性”。在产权不明晰时，全社会都可以无偿享用森林带来的生态服务。但是，在全球应对气候变化的大背景下，森林碳汇已经成为重要的生态资源，并可以进行交易。因此，明晰森林碳汇归属权的意义十分重大，已成为森林碳汇交易机制建立的前提。要明确森林碳汇归属权必然要涉及到林权。在集体林权制度下，森林碳汇的交易难以充分发挥市场的配置作用。以“明晰产权”为核心的集体林权制度改革将为森林碳汇交易机制的建立提供制度基础。

集体林权改革先于碳汇交易市场建设。明确林业产权归属有利于划定森林碳汇收益的归属，将林业碳汇收益权制度化，才能调动森林碳汇创造者的热情，促进碳汇交易市场的发展与完善。自营地的林业碳汇自然属于林权所有者，而通过转包、转租等方式转让林地使用权应明确森林碳汇的划分比例，让林业所有者和生产经营者都能够同时获取林业碳汇收入。因此，集体林权改革后的林业经营将与以往集体产权下的林业经营有着本质不同，规范林权流转，鼓励林权交易，深化集体林权改革将为规模经营及森林碳汇交易机制建立奠定基础。

2.集体林权制度改革有助于增加森林碳汇的供给

我国森林总面积约2.08亿公顷，森林覆盖率已经达到21.63%，其中人工林面积达到6933万公顷。同时，从全球来看，我国森林面积居世界第五位，森林蓄积量居世界第六位，人工林面积居世界首位。而单位面积蓄积量仅为世界平均水平的68%，人均森林面积仅为世界人均水平的1/4，人均森林蓄积量只有世界人均水平的1/7②。我国森林生态系统的单位面积和蓄积量远远低于世界水平，这会严重影响到森林生态功能的发挥以及森林碳汇的供给。增加森林碳汇的途径主要包括增加森林面积，促进森林生长和改进树种来提高森林蓄积量等方式。通过集体林权制度改革，将承包经营权和林木所有权落实到农户，这就解决了长期制约集体林业发展的所有权与初始经营权的制度瓶颈，为森林资源优化配置奠定了产权基础。因此，林户会充分考虑到森林碳汇交易机制下带来的经济效益，通过一系列措施提升森林碳汇的供给能力。

3.集体林权制度改革将促进碳汇林业发展

集体林权改革将改变传统的林业管理模式。在集体林权制度改革及林地流转制度的激励下，林业经营主体将从集体逐渐过渡到独立林户。在南方集体林区，林户已经成为了主要的林业经营主体。林业经营主体的改变也将改变林业的管理模式，由集体统一管理向林业个人管理模式过渡和发展。改革后的林业生产经营模式将实现收益权和经营权的统一，在林业管理上将实现林户独立管理为主、联合管理及委托管理为辅的管理模式，这一管理模式将提高林户管理效率，进而增加林业碳汇供给。除了碳汇价格、利率等因素之外，森林管理效率是决定碳汇供给的重要因素。森林管理效率将决定碳汇供给的成本，影响碳汇供给决策，进而影响碳汇交易体系的发展。显然，集体林权改革将通过改变森林管理模式，提高森林管理效率，激励森林碳汇供给，进而促进碳汇林业的发展。

四、森林碳汇交易机制是推进集体林权改革的重要动力

集体林权改革初始产权的公平、效率与稳定只是实现农民利益与森林持续经营双赢目标的必要条件，而非充分条件。因此，在完成承包到户任务后，更为重要和长期的任务是"放活经营权、落实处置权、保障收益权"。具体来说，就是继续通过制度变革与创新，在落实农民林地承包经营物权的同时，促进农民采取有利于森林资源优化配置的经营方式，解决可能出现的因林地破碎化带来的经营低效与环境服务功能下降等问题。其中，森林碳汇交易机制的引入将为集体林权制度改革的深入提供重要动力。

1.森林碳汇交易机制有助于建立规范的林权流转机制

建立健全林地承包经营权流转制度是集体林权制度改革的重要内容。由于我国各地经济发展不均衡，以及林权市场化水平存在显著差异，所以，林权流转方式存在着多种多样的形式。目前，主要的集体林权流转形式包括：转让承包、联合经营、租赁、抵押、竞标拍卖、互换、转制等，其中承包和租赁是最常见的形式。森林碳汇交易机制的出现将会增进林农等林业经营者的林权意识，增加林权运营的市场化程度，强化集体林产权的市场约束，并促进抵押等其他林权流转形式的发展。此外，森林碳汇交易的实施将对土地流转价格产生一定的影响，森林碳汇交易平台的推出也将有利于林权流转机制的规范。

2.森林碳汇交易机制有助于林业经营收益制度的完善

当前我国集体林权改革的主要目标是建立林业发展的辅助机制。森林碳汇交易机制发展将助推集体林权改革，为其完善生态补偿机制与投融资机制。森林碳汇交易规定了碳排放限额的企业通过购买森林碳汇的方式来履行或抵消自己的碳排放。森林碳汇的交易所得将成为林农扩大生产经营的重要资金来源。这种排放者向减排者付费的机制既解决了环境的外部性问题，同时又为林业经营者提供了生态补偿。由于林业生态功能在经济上得到了全社会的承认，根据《马拉喀什协定》和《波恩政治协议》的规定，发达国家可以通过在发展中国家实施林业碳汇项目抵消其部分温室气体排放量，这标志着林业的生态服务已经进入了可以通过贸易的方式来获取收益的时代。由此可见，森林碳汇交易机制对于林业经营收益制度的完善有着重要意义。

3.森林碳汇交易机制有助于推动林业经营的规模化

经过集体林权制度改革，集体林权的局面已经得到了改变，但又形成了小林户的分散经营模式。分散经营模式使林业的经营成本过高，难以推广新技术，更会带来基础设施和公共服务投入严重滞后。例如，我国林区道路的平均密度为4.8m/hm2，不足发达国家的五分之一。森林碳汇交易机制的建立，一方面可以补充林业经营所需资金的不足，进行道路、电力和供水等基础设施和公共服务的建设，为开展大规模的森林经济提供保障。另一方面，森林碳汇交易平台的出现以及森林碳汇风险保障与融资机制等都会促进林业经营的相互合作，推动林业经营走向规模化。

4.森林碳汇交易机制有助于推动林业经营中介服务机构的建立

虽然我国林权流转市场化的中介服务体系已经初步建立，但还缺少完备的管理制度和具体的规范操作程序，相应的林地流转管理制度、森林资源资产评估服务机构和林业经营的经济仲裁机构在全国多数地方还没有建立。这些林业经营中介服务机构的缺失都会制约林权流转市场的发展。但是，在森林碳汇交易过程中，会涉及到诸多有关林业经营的问题。例如，为了完善森林碳汇交易机制，林业经营的融资模式会得到不断创新，金融机构会接受林权抵押和森林碳汇收益权抵押来获取资金支持。那么，在森林碳汇交易机制建立和完善的过程中，必将会要求催生诸多林业经营的中介服务机构。

五、集体林权制度改革和森林碳汇交易机制协调发展的对策建议

1.建立生态环境补偿的长效机制

生态环境补偿主要是通过政府补偿和市场补偿两种途径来实现。政府补偿主要包括财政转移支付和专项基金两种补偿形式；市场补偿主要体现为生态税费制度和市场交易模式。长期以来，我国环境生态补偿主要通过中央财政转移支付来实现，而市场化补偿形式长期缺位。对于我国日益恶化的生态环境、日益增多的自然灾害来说，主要依靠中央财政转移支付来进行生态环境补偿难以实现改善生态环境的目标，并难以实现生态环境补偿机制的长效性和可持续性。

通过森林碳汇交易的市场化机制，逐步建立政府引导、市场推进、社会参与的生态环境补偿和生态环境建设的投融资机制，形成以政府转移支付和市场补偿相互交错的转移支付机制。同时，结合退耕还林乃至生态移民等方式，将生态保护、富民政策与增加碳汇、改善全球气候行动等有机的结合在一起，激发民众对环境保护的积极性，提高资源配置的效率。

创新林业金融模式，扩充林业经营者的融资渠道，也是形成生态环境补偿长效机制的重要举措。允许银行等金融机构接受林权抵押和森林碳汇收益权抵押，获取资金支持，同时引入保险机制保障林农收入。待林权金融模式发展成熟后，推动林业抵押资产证券化发展助推林业经济的发展。此外，采取联营合同模式的林业经营者可通过联保机制获取资金。因此，建立生态环境补偿的长效机制是集体林权制度改革和森林碳汇交易机制协调发展的核心内容。

2.建立林权与森林碳汇共享的国家交易平台

信息对于集体林权制度改革和森林碳汇交易机制的协调发展是重要的，特别对于森林碳汇交易来说，更能有效地减少交易双方寻求信息的成本。这就需要根据森林碳汇交易市场的边界，建立一个森林碳汇供需信息库，将收集到的信息提供给交易双方。因此，在各省林业局或者自然保护区等相关部门，设立林权与碳汇交易信息办公室，专门从事林权与碳汇项目的测量、信息搜集和管理等工作。在森林碳汇交易平台建设中，重点做好森林认证、森林碳汇碳检测、碳基线、交易规则设计等工作。森林碳汇交易规范后，可以允许林权通过该交易平台流转。林权与森林碳汇共享的国家交易平台可以为林权制度改革和森林碳汇交易机制的技术创新和制度创新提供基础。

做好与国家交易平台和信息登记注册系统的对接是非常关键的环节。林权交易与流转和森林碳汇交易机构应该统一在国家交易平台运行。按照国家登记簿建设的统一要求，以省为单位建立林权交易与流转和森林碳汇交易信息登记注册系统，同时应上报国家发改委和国家林业局，纳入国家交易平台统一账户管理。

此外，在林权改革与森林碳汇交易机制建立的过程中，还应该加强国际交流，充分利用好已有的国际交流平台与资源，借鉴国际上林权制度与森林碳汇交易市场模式，结合中国自身的国情，建立有效的理念与技术创新及推广机制，不断完善林权制度和森林碳汇市场的可持续发展能力。

3.出台林权制度改革与森林碳汇交易协调发展的支持政策

结合林权制度改革的实际需求，基于碳汇权的交易开展研究，强化部门合作，并制订相关政策来加大财政对森林碳汇的政策支持力度，给予适当的政策倾斜。当然，还应该抓紧时间制定该领域的相关法律，以使森林碳汇交易双方的合法权益得到有效保障。

通过相关部门合作的加强，从林权和森林碳汇交易的各个环节入手，明确林权流转和交易相关规定，确定森林碳汇生产标准、计量标准、认证标准、交易规则。理顺管理思路及相关交易的操作流程，尽量简化操作程序及审批时间，并建立严格的交易监管体系。在林权流转和交易以及森林碳汇交易机制运行的同时，探索具有自身特色的交易模式，推动林权改革与森林碳汇交易机制的协调发展。

同时，应支持农户组织模式创新。集体林权改革后的集体林业产权将被分离，一些小林户无法承担林业生产成本，同时创造的少量森林碳汇尚无法满足申请森林碳汇的成本。只有规模经营才能够降低成本，同时创造大量的林业碳汇。因此应鼓励小农户通过签订联营合同的方式共同组织林业生产经营，而收入则应按照林权规模进行分配。

注释

①森林碳汇是通过造林、再造林和森林管理、减少毁林等活动，吸收大气中的CO2并与碳汇交易结合的过程、活动或机制。森林每增加1立方米蓄积量，年平均吸收1.83吨二氧化碳，释放出1.62吨氧气，成熟森林的土壤有机碳持续增加，具有较大的碳汇功能。

②数据来源于《中国森林资源报告—第八次全国森林资源清查》和《世界森林资源评估（2015）：世界森林如何变化？》。

［1］朱冬亮，肖佳.集体林权制度改革，制度实施与成效反思—以福建为例［J］.北京：中国农业大学学报（社会科学版），2007（3）：81-91.

［2］房风文.集体林权制度改革政策效果：基于一阶差分模型的估计-以福建省永安市为例［J］.北京：林业经济，2011（7）：19-22.

［3］陈永富，陈幸良，陈巧.新集体林权制度改革对森林资源影响研究［J］.北京：科技创新导报，2011（7）：2-4.

［4］赵绘宇.林权改革的生态风险及应对策略［J］.上海：法学，2009（12）：129-137.

［5］何得桂.关于深化我国农村集体林权制度改革的思考［J］.江西：求实，2013（11）：013.

［6］李晨婕，温铁军.宏观经济波动与我国集体林权制度改革［J］.北京：中国软科学，2009（6）：16-21.

［7］吴萍，吕东锋，陈世伟.集体林权改革后的公益林生态补偿制度的完善［J］.江西：江西社会科学，2012（12）：145-149.

［8］于丽红，兰庆高.林权抵押贷款运行情况的调查研究—以辽宁省抚顺市林权抵押贷款实践为例［J］.四川：农村经济，2012（11）：57-59.