●张斌

教育问责活动中政府间关系及角色的变化①
——以美国基于标准的教育问责实践为例

●张斌

作为最早实施基于标准的教育问责的国家之一，美国不同层级的政府之间的教育问责关系发生了变化，联邦政府和州政府开始担负起相应的责任。与此同时，政府的角色也开始发生变化，它开始更多地扮演起信息提供者、合作关系营造者、教师专业发展促进者、课程教学问题解决者、改革环境优化者的角色。美国政府的这些变化对于我国具有一定的启发意义。

教育问责；基于标准的教育问责；政府；课程标准

作为政府问责学校的一种方式，“基于标准的教育问责”（standards-based educational accountability）目前已占据主流的位置。其中的“标准”指的是“课程标准”。而课程标准指的是学生的学习结果，相应地，“基于标准的教育问责”就是对学生学习结果的问责。［1］这种问责方式对于政府来说是一个挑战。传统上，政府大多扮演着法规政策的上传下达、事务性管理的角色，对于学生学业成就的提高、教育教学质量的改善职责，大多由学校中的校长和教师承担，政府似乎并没有扮演着重要的角色。基于标准的教育问责强调系统的改革，不仅要求政府自身作为一个重要的直接的责任承担者积极行动起来，还要求不同层级政府的一致行动，共同承担起课程标准实施的责任。因此，对于课程标准实施背景下的各级政府来讲，既需要对课程的责任进行再分配、再平衡，也需要转变自身角色和行为。

一、不同层级政府间教育问责关系的变化

与世界上其他国家相比，美国的课程管理体制是个特例。在世界上其他国家，中央政府的课程权力非常大，在课程改革经费的提供、国家课程改革目标制定、课程政策出台等方面都发挥着至关重要的作用。美国有着地方自治的传统，中央政府的权力受到严格限制，基本上不干预学校中的课程事务。人们普遍认为，如果中央政府享有很大的权力，就会导致自由的丧失。几乎每一个人都对公共教育持有这样的信念。传统的力量如此强大，以至于在殖民地时期就形成的地方自主决定课程的设置与选择、自主安排课程教学进程的传统直到公立学校产生之后还保持着。对于州政府来讲，尽管其监管公共教育的责任被正式地写进了法律，但是，由于地方自治的传统已经深入到地方政治系统和管理制度的“骨髓”中，州政府在美国历史上大部分时间里都没有监管地方的教育活动。地方自治的传统为学校教育的迅速发展和普及做出了历史性贡献，它也带来了发展不平衡、地区之间教育质量差距大等问题。二次世界大战以后，课程教学质量成为人们愈发关注的问题，州政府和联邦政府不得不介入教育和课程事务，三级政府之间的关系开始发生改变。

20世纪60年代以来，为了提高课程教学质量，教育问责开始实施并不断深化，由此导致了联邦、州和学区三级政府之间关系的实质性变革。1958年《国防教育法》的颁布，是联邦政府对教育进行实质性干预的开端。法案授权联邦政府发展科学，改进数学、科学、语文等课程，并提供辅导、测验等援助。要求接受补助的地方政府必须于事后提交联邦政府报告，详细记载经费使用情况及实际效果。许多学校开始对施教的效果进行评价，这是教育问责的雏形。自此，联邦政府在教育政策中的地位得以牢固确立。60年代晚期，Coleman调查报告的发表，引起了社会各界的重视，结果导向的教育问责开始出现，以Lessinger为代表的联邦教育总署对此格外重视并将结果导向的教育问责付诸实施。70年代中期随着石油危机的爆发，公立学校课程教学质量低下再次成为公众瞩目的焦点问题之一，先后有31个州制定了与教育问责相关的法律，从而在部分州范围内形成了以教育问责为切入点整体推进改革的局面。

1983年《国家在危机中》报告的发表，标志着基于标准教育问责时代的到来。要让整个教育系统对学生的学习成就担负起责任来，必须形成全国层面的课程标准，并在此基础上实施问责。从20世纪80年代开始到21世纪初，各项有关课程标准及问责的政策不断推出，联邦、州强力介入课程教学事务达到一个新的历史阶段。1989年27日至29日，乔治·布什总统与各州州长在弗吉尼亚大学举行教育高峰会议。由总统亲自召集教育会议，这在美国教育史上还是第一次。因为按照美国宪法的规定，联邦政府不能干预教育事务，州政府才有管理的资格。第一次高峰会议使总统与各州就确立全国性的课程达成一致，并使全国教育目标小组于次年的顺利成立。该小组负责制定的6项全国教育目标成为《美国2000》中最主要的内容。克林顿总统于1994年颁发的《2000年目标：美国教育法》（Goals 2000：Educate America Act），在 《美国2000》基础上，把原来的6项全国教育目标扩展为8项，主张成立国家教育目标小组、国家教育标准和改革委员会、国家技能标准委员会，并对州和学区施以经费补助，推动基于标准的课程改革。1999年颁发的《学童教育卓越法》（Educational Excellence for All Children Act）中的第十一章就是《教育问责法案》（E-ducation Accountability Act），要求州、学区、学校担负起提高学生学业成就的责任，并鼓励各州实施严格的问责，确保课程标准的实施。把基于标准的教育问责推向高潮、使联邦政府对国家教育的干预达到历史空前高度的则是2001年由小布什总统提议、2002年1月获得国会批准而实施的 《不让一个孩子落后法》（No Child Left Behind），该法案要求凡是接受联邦资助的州，所有的学校三到八年级的学生必须接受评估，另外十、十一或十二年级还要有一项附加测试。如果说以往州政府对联邦政府的资助政策还能有所保留的话——一些州的教育问责政策虽然经国会批准了，但大都没有落到实处，那么，这一次显然不同了。《不让一个孩子落后法》对那些作为或者不作为的州都做出了明确的规定：对那些缩小了学生学业成绩差距及全面提高学生成绩的州将予以奖励；如果一个州满足了绩效责任的要求，包括在该计划生效的2年时间内对三年级至八年级学生实行年度评估，那么该州将得到一次性的额外津贴；那些在提高处境不利学生的学业成绩方面取得最大进步的成功学校，将得到确认并可获得“不让一个儿童落后”津贴计划的奖励；如果一个州未能实现其绩效目标，且在学生学业成绩方面未显出进展，联邦教育部长将有权减少该州在管理支出方面可获的联邦经费。［2］有人认为，《不让一个孩子落后法》为美国带来了真正的问责制度，也带来了联邦和州之间关系的根本性变化，这显然是有道理的。奥巴马总统于2015年又颁布了《每一个学生成功法》（Every Student Succeeds Act），［3］该法案认可并延续《不让一个孩子落后法》规定的问责政策，但是，在问责权力分配上，则把问责的权力归还给了州政府和地方学区。纵观美国教育问责政策的变化，可以发现，把问责引入教育领域，并把问责的焦点逐渐放在学生的学习结果或者学业成就上，这种做法一直强化着。从原来的联邦政府不过问教育，到联邦政府和州政府的强势介入，再到把问责的权力还给地方，这些变化，主要是在“联邦—州—学区”之间构建一种平衡的格局。在这种调整中，政府的角色也在发生着重要的变化。

二、政府角色的变化

问责关系的变化，不仅体现在问责权力在不同问责主体之间的再分配上，还体现在政府部门自身角色的变化上。在基于标准的教育问责中，美国政府主要扮演了以下几种角色。

（一）信息提供者

基于标准的教育问责建立在信息驱动的基础上。评估信息具有两个方面的作用：一是让作为问责主体的政府据此追究不作为或者作为不足责任人的责任，二是让课程标准实施的相关者分享信息，明了课程标准实施的进展情况及努力方向，共同致力于课程标准的实施和学生学业成就的提高。因此，对于教育行政部门来讲，建立完善的信息系统，实现服务于教育问责和服务于学生学业成就提高两个方面的平衡，乃是必不可少的一个职责。自20世纪80年代基于标准的教育问责政策实施以来，在联邦政府和州政府的引领和积极倡导下，逐步建立起了一种由联邦、州、学区、学校多主体共同参与的和包括考试在内的多种评价方式并用的完善的信息采集机制，信息的采集建立在与课程标准相一致的评估的基础上。凭借着这种新的机制，联邦和州政府发展起来了强大课程信息系统。

各种专业评估组织都开展了基于标准的学生学业成就评估。评估信息之全面、进步之大，以至于美国教育部长玛格丽特·斯佩琳斯（Margaret Spellings）2008 年5月在纪念《国家在危险中》发布25周年而开展的关于美国教育的全国大讨论中，不无骄傲地认为，25年来所取得的信息服务成绩是巨大的，通过课程标准和相应的问责制度，不仅实现了各年级、各群体、各学科、各学校、各学区、各州学生成绩的透明化，甚至，“我们有了显示哪些方法在课堂上有效的研究数据”［4］如美国 “全国阅读教学专家团”（National Reading Panel）2000年的报告对小学教学产生了深远的影响；“全国数学顾问团”（National Mathematics Advisory Panel）2008报告对已知的数学教学方法有效性进行了评估，“这两个报告都指出了在我们的知识和委员会建议进行的更多的研究之间存在着差距。”［5］

全国各类专业评估组织所评估的信息发布在互联网上，任何人都可以看到。有了课程信息系统，纳税人、家长、教育者、政策制定者只要打开电脑，用指尖轻轻敲击键盘，就能很容易地获得关于学校或者学生学习状况，这在以往是不可想象的。强大的信息系统不仅使教育问责成为可能，使整个教育系统具有了可问责性，更重要的，它还给那些课程改革者们、关心课程标准实施的人们提供了对话的可能。每个人都可以根据互联网上的信息就教育问题进行讨论，发表自己的看法，这不仅有利于课程改革问题的解决，还有利于相关者共同参与课程改革、为课程标准的实施贡献智识。同时，有了可信度较高的学生学业成就评估的数据，决策者们据此可以诊断学校的课程改革情况，为课程改革提出中肯的建议，并使课程改革政策的调整建立在科学的基础上。

（二）合作关系营造者

相对于传统上松散的关系，基于标准的教育问责改变了政府之间的关系，现在的联邦政府不仅成功地介入了课程教学事务，还与州、学区以及社会各种组织之间尽力营造合作关系，共担课程改革的责任。对于美国这种以学区为重心的教育管理体制，要实行教育问责政策，并不是一件容易的事情，而要在此基础上，实现不同层级政府之间、社会各组织之间的合力作为，更是一件困难的事情。除了颁布一系列法律如《初等与中等教育法》、《目标：2000年》（Goals2000）、《学校与工作机会法》（School to Work Opportunities Act）、《不让一个孩子落后法》（NCLB）并通过其中奖励和惩罚条款的运用而引诱或者强迫州政府、学区执行基于标准的教育问责政策、承担课程改革责任外，联邦和各州政府还通过一系列制度创新打造政府间、政府与社会合组织之间的合作关系。如运用放权的策略，把政府从具体的行政事务中解脱出来，将工作重心放在课程改革的宏观规划上，把具体课程改革事务托付给私有企业、非盈利机构和社区团体等，充分调动社会各组织的积极性，让他们在课程改革中领衔研制和完善课程标准、开展基于标准的课程评估、提供课程改革的专业咨询服务等；引进竞争机制，鼓励私有领域和公有领域之间的竞争，把公立学校出租给具备条件的各类组织或者个人，通过签订合同，激活改革，引发深层次的合作行为；强化使命感，对涉及课程标准实施的政府或者承担诸如教师教育事务的组织等开展基于结果的评估，把人们的注意力吸引到干事创业的行为中来，保障课程标准实施中各项工作的紧密配合环环相扣。尽管基于标准的教育问责政策在推行中并不顺利，有着诸多的不同声音甚至是激励抵抗的行为，但从整体上看，反对或者抵抗只是改革大河的“支流”，而“主流”仍然是合作的。

（三）教师专业发展促进者

无论联邦还是各州，都非常重视教师专业发展问题。对于教师素质的提高，政府大都舍得投资，如克林顿政府于1999年赢得国会批准13亿美元来支持聘用10万名教师，以减小低年级班级规模的计划，并在1999年财政年度拨出12亿美元来帮助各州聘用3万名新教师。除了常规的财政支持、优秀教师评选、多途径让教师进修等措施，他们还根据课程标准实施的需要，对教师的专业发展提出了一系列新的要求，如联邦教育部根据克林顿总统关于确立全国优秀教师证书制度的提议，与国家专业教学标准委员会一起建立了成功教师所应具备的知能标准，并发展鉴定教师是否达到这些标准的评价措施。国家专业教学标准委员会倡导建立的全国性教师资格证书制度，为教师整体素质以及专业水平的提升发挥了重要作用。一些州成立了专业化标准委员会，负责研究和制定教师教学标准，以此来判断并引导教师的教学行为。为了提高教师教育的质量，全国教师教育鉴定委员会 （National Council for the Accreditation of Teacher Education，简称NCATE）于2000年5月公布了经修订而成的认可教师教育机构的《2000年标准》，要求对教师教育机构的评估方式进行改革。新的标准不再像以往那样强调教师教育机构 “做了哪些工作”、“开设了哪些课程”，转而考察教师教育机构的“结果”即受教育者所显示出来的学科知识以及将这些知识传授给学生的技能。这种基于结果的教师教育模式对于保障教师教育的质量，并使教师教育与课程标准一致起来显然具有深远的意义。

（四）课程教学问题解决者

开展基于标准的课程改革，让学校的日常教学建立在课程标准的基础上，不只是教师的责任，不同层级的政府也担负着重要的责任。对于一向在教育中发挥着重要作用的学区政府来讲，面对新的形势，其角色的转变是明显而急迫的。在传统上，学区教育委员会的主要职责是非教育性事务的管理上，如财政管理问题，学校办学条件的改善，制定让学校有序工作的规则。至于学生学业成就方面的责任，一方面没有正式的制度性规定，另一方面，学区也并不关心。对于民众反映强烈、办学质量不佳的学校，学区的任务就是调离校长，至于学校为什么成绩不佳、应该怎样改革等深层次的问题，他们并不关心，更不会去帮助他们改善。基于标准的课程改革实施之后，学区的职责发生了根本性的变化，其角色不再是事务性的常规管理，而要转变为教育教学质量的管理者、促进者，他们面临着严峻的挑战。学区不再常规管理的地方，其本身要成为课程创新的基地，是解决课程改革问题的地方，其职责的重心在于如何提供专业性的服务，满足学校课程改革的需要。比如，传统上学区的课程大都是一些组织松散的教材，现在则需要根据州课程标准的规定，制定适应本学区需要的、有着统一学习进度、各年级之间的学习有着连贯性的课程体系。课程开发成为学区的重要工作。学区教育局的工作就是帮助学校增强对于课程标准的适应性，同时又要保持对所有学生较高的学业要求。学区完备的课程系统不仅可以帮助教师有效地教学，还可以让教师和学校为基于标准的评估做好准备。为了更好地帮助教师解决课程标准实施中的问题，学区教育局把课程改革变成一个论坛，在这个论坛上，学区教育委员会建立公民的参与机制，根据社区民众的价值观灵活调整课程标准的实施，使社区的价值观、文化传统等能够与州的政策有机结合起来。

州政府也采取了一系列直接帮助教师提高基于标准教学能力的措施。如肯塔基州教师感到自己在能力、资源、时间、专业知识与技能方面欠缺，很难制定出合适的课程与教学计划来达到州的标准，当他们要求州政府给予详细的指导与支持时，州政府通过制定明确的学生学业成就目标、开发有助于学生实现标准的课程、给教师提供与课程标准相配套的教材、实施与标准和课程相适应的专业发展计划等，基本上满足了教师们的要求。［6］

（五）改革环境优化者

为了促进基于标准教育问责政策的实施，提高整个教育系统相关人员和组织实施课程标准的积极性，从联邦政府到州和学区等，都采取了这样或那样的措施，在优化改革的环境上下了一些功夫。环境的优化主要表现为两个方面：（1）减少繁文缛节。课程标准是结果导向的改革，这就需要改变传统的规则导向改革方式，把人们的注意力吸引到围绕课程标准创造绩效上来，历届政府都很注意减少不必要规则的干扰。布什总统于1994年签发的 《美国2000年教育战略》（America 2000：An Education Strategy）明确指出：“……要取消联邦和州的妨碍工作的繁杂拖拉的工作程序。要鼓励各州允许个别学校的领导者对如何应用学校资源作出决策，并将要求国会指定教育灵活性法规，消除联邦妨碍各州发挥能力的各种限制，为提高成绩水平而最有效地利用教育资源。”［7］在此方面做出最大幅度改革的当属于克林顿政府。从1993年开始，克林顿和教育部长实施了 “没有规制的2000目标”，砍掉了80个初等和中等教育项目的规制，审批通过了140多个主要联邦项目的废止令等。此外，给予9个州以签署废止联邦规定的自主权，支持2000个学校用获得的大部分联邦基金进行学校范围的改革，把他们从繁杂的联邦规制中解放出来。［8］（2）建设21世纪安全的学校。安全学校一直是美国政府不得不关注的一个问题。1994年的《2000年目标：美国教育法》中的国家教育目标专门把安全学校建设作为其中的一个目标：“到2000年美国美国学校将不再有吸毒和暴力，创造一个有助于学习有纪律的环境，保证所有学校的安全和免受暴力的侵害”，该法案的第七章用了很长的篇幅讲述这个问题以及解决问题的措施。2002年的《不让一个孩子落后法》（NCLB）第五条款对此又做出了规定。法案指出，为了实施基于标准的高质量的教育，帮助学生达到课程标准所要求的学习水平，“政府有责任……改善学校安全，以及减少毒品的使用。”［9］为了实现改革目标，政府可以采取以下措施：定义出什么是“危险性学校”，对学校进行评估并公布安全性报告，对于那些校园犯罪的受害者以及长期在危险性学校就读的学生，必须有机会转移到安全学校中去；赋予教师以权力，可以将那些危险学生逐出教室；联邦和州合作建立一个Sentry项目，查证、检举、惩罚并且监督那些触犯武器法案的青少年；等等。（3）改善学校的办学条件。在信息化时代，要让学生的学业成就达到高标准的目标，必须给学生创造与课程标准一致的技术学习手段。在全国性课程标准提出之后，美国联邦政府和州政府不断加大教育投入，努力打造一个基于信息技术、让所有的孩子随时都能够得到世界一流教育的数字化学习环境。1996年美国联邦教育部部长理查德·赖利发表了题为《让美国学生为21世纪作好准备：迎接技术能力的挑战》的第一份国家教育技术计划。由于联邦政府、各州、地方及私人对教育技术不断增加的投资，美国在1996年国家教育技术目标方面取得了显著成绩。这些计算机与因特网应用的投资、专业开发、技术性的支持及内容，使许多中小学教师和学生从教与学有效方法的应用中获益匪浅。2000年12月，美国联邦教育部制定了美国国家教育技术计划，制定了国家教育技术目标，要求所有的学生和教师都能在教室、学校、社区以及家中使用信息技术；所有的教师都将有效运用技术帮助学生达到较高的学业标准；所有学生都要具备信息技术方面的知识与技能；通过研究与评估，促进下一代技术在教与学中的应有；通过数字化的内容和网络的应用改革教与学。［10］2002年的《不让一个孩子落后法》（NCLB）对此问题也做了一些规定。经过持续的改革，当今美国中小学学校基本上建立了适应课程标准要求的现代信息技术学习环境。

三、两点启示

第一，在课程管理上，集权制国家与分权制国家有着不同的改革路线图。对于我国这样有着集权管理传统的国家，新一轮课程改革实行了课程管理重心下移的策略，地方和学校分享到一定的课程权力，而对于那些有着地方自治传统的国家，则一般实行了课程管理重心上移的策略，国家层面获得了更多的课程管理权力。课程权力的调整实际上是教育问责关系的重构。从美国不同层级政府之间教育问责关系的变化中可以发现，教育问责关系的调整不是彻底否定科层式的问责模式，恰恰相反，作为一项政府主导的课程改革运动，政府的作用必须得到加强，只不过，政府作用的加强不是建立在传统的运作方式上，而是基于政府自身角色和行为的转变上。

第二，关于政府在基于标准的学校教育问责中应扮演什么新的角色，往往存在着一定的争议。如有的认为政府应该是“企业型政府”，而有的则认为政府应该是“服务型政府”。“企业型政府”是针对传统的习惯于指手画脚、发号施令、上传下达、很少直面工作的后果（不清楚绩效的底线，也不进行绩效评估）官僚形象政府来讲的。其本意不是将政府改造成为私营企业，而是用企业家精神来重塑政府，使之能够如优秀的企业家那样积极进取，不断采用新的方式大幅提高组织效率、效益、适应性以及创新的能力。“服务型政府”认为政府面对的对象不是消费者，而是公民。因此，政府应该服务于公民而不是消费者，重视公民权胜过企业家精神，服务而不是掌舵，重视人而不只是重视生产率。笔者认为，上述两种观点不是水火不容的，二者更多地具有一致性。企业型政府本身也注重服务，而服务型政府如果自身没有积极进取的企业家精神，也不会有效发挥服务的功能。对于政府来讲，如果将其定位为企业家型组织的话，则同时意味着其功能是服务性的，而不是传统官僚型的；反之亦然。从美国的教育实践来看，在基于标准教育问责的背景下，政府部门摈弃了传统的坐拥庞大的官僚机构、指挥系统架床叠屋、拘泥于形形色色的规章制度、步履艰难、工作效率每况愈下的官僚做法，转变为注重分析、讲究效果、积极进取、追求创新、不断自我完善、提倡合作精神、具有前瞻眼光、以满足课程标准实施者为己任的融企业性政府和服务型政府功能于一体的干事创业者和服务者形象。而政府特别是教育行政部门的这一成功转型，使得政府部门不仅有效地监控了学校的发展，而且还在问责的同时有效促进了学校教育的健康发展。我国各级政府部门也针对学校开展着教育问责的探索，美国政府的这一做法对于我国教育问责的有效实施有着重要的参考价值。

注释：

①“基于标准的教育问责”是伴随着20世纪80年代发生于英、美等国家的一场基础教育课程改革运动而出现的，这场改革也称作“基于课程标准的教育改革”、“标准驱动的基础教育改革”、“结果驱动的教育改革”。在这场改革中，课程标准是核心，发挥着支配性的作用，是驱动整个改革的工具。“评价”和“问责”是手段，用以保障课程标准的实现。目前，基于标准的教育改革已成为世界范围内基础教育改革与发展的一个新的范式，而“基于标准的教育问责”作为该改革的一个组成部分，也成为教育问责领域的主流方式。

［1］张斌.基于标准的教育问责：内涵分析［J］.全球教育展望，2011，（2）.

［2］赵中建.不让一个儿童落后——美国布什政府教育改革蓝图述评［J］.上海教育，2001，（5）.

［3］Gregory Korte，The Every Student Succeeds Act vs.No Child Left Behind：What's changed？USA TODAY.2015.http：//www.usatoday.com.

［4］［5］U.S.Department of Education.Margaret Spellings.A Nation Accountable：Twenty-five Years After A Nation at Risk.Washington，D. C.，2008.http：//www.ed.gov/rschstatresearch/pubs/accountable/

［6］戴维·T·康利.谁在管理我们的学校——变化中的角色和责任［M］.侯定凯.上海：华东师范大学出版社，2005.51.

［7］［9］［10］吕达，周满生.当代外国教育改革著名文献（美国卷·第三册）［M］.北京：人民教育出版社，2004.214.204.281.

［8］http：//www.ed.gov/update/PresEDPlan/part6.html.转引自田凌晖.利益关系的调整与重塑——新公共管理影响下的教育管理机制研究［D］.2004.52-53.

（责任编辑：刘君玲）

张斌/山东省教育科学研究院研究员，教育学博士