苗　雨

(山东政法学院，山东 济南　250014)

中国共产党党内法治的历史发展和经验总结

苗雨

(山东政法学院，山东 济南250014)

[摘要]中国共产党党内法治历经建国前、建国至改革开放前、改革开放至十八大和十八大之后四个主要发展阶段，党内法治建设从自发到自觉，其状况间有反复，螺旋上升，中国共产党既经历过法治不彰的困苦,又从中汲取了党内法治建设的宝贵经验。党内法治建设作为法治中国建设的关键一环，需要通过完善党内法规，保障党员党内权利，细化民主集中制，进而规范公权力，以求在新的历史阶段实现“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”的改革目标。

[关键词]党内法规；法治；依法执政

“一般认为，法治是内在于通过法律限制和控制政治权力这一原则的”*夏勇、李林、[瑞士]丽狄娅·芭斯塔·弗莱纳主编：《法治与21世纪》，社会科学文献出版社2004年版，第3页。，现代性的法治都意味着对公权力的限制和对私权利的保护，从这两个指标出发，对中国共产党党内法治历史发展进行考察，可以发现，在党的发展历程中，党内法治从无到有，从自发到自觉，间有波折，基本呈现螺旋上升的态势。中国共产党成立近百年，度过了从新民主主义革命到改革开放和社会主义现代化建设一系列不同的历史阶段，经历了从革命党到执政党的身份转变。在不同的历史时期，党组织对党内法治建设有不同的需要，党内法治也表现出不一样的特征，而党内法治状况的好坏也对党的建设和党的领导造成了不同的影响。可以说，目前中国共产党对党内法治的理解和态度，是从持续的党内法治实践中形成的，是对党内法治历史经验和教训的深刻总结。

一、建国以前的中国共产党党内法治建设

从党的创建到新中国成立这一时期,中国共产党一直以革命党的身份与当时实际统治中国的政治力量斗争与合作,尚未取得整个国家的领导权。“法治”一词，从其创始直至现今通解，都与国家密不可分，“法治”含义的简化版释义通常称为“依法治国”，“法治”中的法多指“国法”。当使用“法治”一词时，必然存在一个统一的主权国家已经成为无需赘言的前提。但是，对这一时期的中国共产党党内法治状况进行分析与评价，则更多需要从理论与价值层面去考虑问题，而不是单纯的看中国共产党是否遵守了当时的国家法律。以南昌起义为标志点，又可以将这一时期分为前后两个阶段。前一个阶段，中国共产党只是作为当时中国数个在野党中的一个，没有掌握实际统治权和暴力工具，而后一个阶段，中国共产党在其有效统治区域内，可以说已经具有了一个国家或政府的雏形了。

从中国共产党创立到南昌起义这一阶段，中国共产党基本处于秘密状态，难以取得合法的身份与自由活动的空间。这是因为中国共产党的基本纲领和政治诉求是与当时的国家宪法和法律相抵触的*中国共产党第一次全国代表大会通过的《中国共产党纲领》明确规定,本党纲领如下：(1)革命军队必须与无产阶级一起推翻资本家阶级的政权，必须支援工人阶级，直到社会的阶级区分消除为止；(2)承认无产阶级专政，直到阶级斗争结束，即直到消灭社会的阶级区分；(3)消灭资本家私有制，没收机器、土地、厂房和半成品等生产资料，归社会公有；(4)联合第三国际。具有党章性质的中国共产党第一个纲领，与当时的封建主义乃至资本主义制度是绝对抵触的。，但这并不能说明幼年的中国共产党就是暴力的，反法治的。首先，在建党初期，中国共产党并没有采取暴力革命的方式进行活动，而是以领导合法的工人运动作为主要的斗争手段。其次，当时的军阀政府都是暴力专制的政府，其所制定的宪法、法律，多为恶法或废法，加之军阀割据混战，造成国家整体法制的混乱不堪，难言存在具有统一性、有效性的法律制度。最后，当时的中国共产党的政治目标正是要消除内乱，建设民主、和平国家，赋予工人、农民、女性以平等的基本人权，这些政治诉求都是完全符合法治要求的。而恰恰是这种单纯寻求“合法运动”来进行社会主义革命的方针*1927年“八七会议”后，陈独秀依然坚持“二次革命论”，认为蒋介石建立反动政权后，社会性质已经变为资本主义占优的社会，共产党和无产阶级只需通过合法运动来等待进行社会主义革命。参见陈至立主编：《中国共产党建设史》，上海人民出版社1991年版，第177页。，导致中国共产党在一系列反革命政变和长期白色恐怖中损失巨大。在党内制度建设上，中国共产党在这一时期分别制定了《中国共产党第一个纲领》、《中国共产党章程》、《中国共产党中央执行委员会组织法》、《教育宣传委员会组织法》和一系列决议案等重要的党内法规。这些党内法规在形式上不够完善，在内容上不够全面和严谨，加之外部环境恶劣，党内法规在组织上体现出了较强的集权性和纪律性。而在实践中，党内法规没有得到很好的施行，党的纪律也没有得到很好的遵守*如《中国共产党第一个纲领》、二大通过的《中国共产党章程》及第一、第二次修正章程都规定“本纲领须经全国代表大会三分之二代表同意，始得修改”，“修改党章的权限属于全国代表大会。本党章的解释权属于中央执行委员会”，但党章的部分内容却被中央(扩大)执行委员会(中央委员会)、中央政治局通过的“议决案”、“通告”等修订。参见何益忠：《党的创立及国民革命时期党内法规建设述论》，载《湖北社会科学》2010年第6期。。当然，这与中国共产党政治实力弱小，缺乏必要的控制权力不无关系，从这一时期的党的章程来看，二大至四大的党章，对于党员违反党的纪律的处罚形式，仅有开除一种，党的五大才增加警告和留党察看。这些处罚手段对于缺乏共产主义信仰的党员来说，实在缺乏约束力。

南昌起义揭开了中国共产党以武装斗争反抗国民政府统治的序幕，中国共产党于同年12月举行的广州暴动中首次建立起苏维埃政权，并于1931年领导各革命根据地人民制定了《中华苏维埃共和国宪法大纲》，工农革命政权具备了基本的合法性。从这一时期开始，中国共产党走上了领导武装力量，夺取并巩固政权的道路。中国共产党掌握了一定的武装力量和政治实力，加强党的纪律，从严治党成为中国共产党的一项重要工作。1927年11月举行的中共中央政治局扩大会议做出的《政治纪律决议案》就着重强调了党员纪律问题，但这一决议“在党的历史上开了一个以政治纪律为手段推行错误路线的惩办主义的先例”*陈至立主编：《中国共产党建设史》，上海人民出版社1991年版，第154页。。虽然党的五大修订的《中国共产党章程》*本书编委会编：《中国共产党历次党章汇编：1921～2002》，中国方正出版社2006年版，第70页。首次明确提出和肯定了党的民主集中制原则，使其得到党章的保障，但在实际工作中，维护领导人员的权威还是处于首要地位，党内法规的施行人治色彩浓厚。因此，违反党内法规的情形十分常见，党的纪律难以得到有效维护，1938年张国焘叛党便是极端代表。这一事件也促使党的领导人深刻反省维护党的纪律、加强党内法规建设的重要性。 “1938年9月26日，中共中央政治局成立中央规则起草委员会，在党的历史上首次成立了负责党内法规事务的机构。”*周叶中：《关于中国共产党党内法规建设的思考》，《法学论坛》2011年第4期。毛泽东在1938年10月召开的中国共产党六届六中全会上做了题为《中国共产党在民族战争中的地位》的报告，在这一报告中毛泽东第一次明确提出党内法规的概念*毛泽东在报告中强调：“必须对党员进行有关党的纪律的教育，既使一般党员能遵守纪律，又使一般党员能监督党的领袖人物也一起遵守纪律，避免再发生张国焘事件。为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”参见《毛泽东选集》第一卷，人民出版社2009年版，第528-529页。。此次会议，刘少奇还做了《党规党法的报告》以教育党内同志*参见周叶中：《关于中国共产党党内法规建设的思考》，《法学论坛》2011年第4期。。本次会议通过了《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》、《关于各级党部工作规则与纪律的决定》、《关于各级党委暂行组织机构的决定》等几个党内法规，以健全党的民主集中制，巩固党的团结，党内法规继续完善。

党的六届六中全会召开时，中国已经全面进入抗日战争时期。受战争影响，中国共产党的七大直到1945年4月方才召开。在此期间，针对抗日战争的特殊形式，党内法规做出了一些调整，比较有代表性的如1942年9月1日做出的《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系决定》和《中央关于中央机构调整及精简的决定》等。其中，第一个《决定》确立了党的一元化领导，同时强调了党政分开，党要带头守法的基本精神*该《决定》指出“政权系统(参议会及政府)是权力机关，他们的法令带有强制的性质。党委与政权系统的关系，必须明确规定。党委包办政权系统工作、党政不分的现象与政权系统中党员干部不遵守党委决定、违反党纪的行为，都必须纠正。……党的机关及党员应该成为执行参议会及政府法令的模范。党对参议会及政府工作的领导，只能经过自己的党员和党团，党委及党的机关无权直接命令参议会及政府机关。”。但这一时期的党内法规约束力依然有限，对于党的组织建设和纪律约束只能通过整风运动的形式展开。1945年中共七大，对党的章程做出重要修改，“对党的民主集中制，对扩大党内民主和实行集中统一领导，作了详细的规定，增加了党员的义务和权利的新条文”*本书编写组编：《中国共产党代表大会史》，新华出版社2012年版，第279页。，并把服从党的纪律规定为党员的义务。会上，刘少奇同志在代表中央所作的《关于修改党章的报告》中再次强调：“党章，党的法规，不仅是要规定党的基本原则，而且要根据这些原则规定党的组织之实际行动的方法，规定党的组织形式与党的内部生活的规则。”*中共中央文献研究室、中共中央党校编：《刘少奇论党的建设》，中央文献出版社1991年版，第400页。然而，现实中党内法规的执行情况依然令人堪忧*刘少奇在1947年8月向党中央的报告中说到：“我们干部强迫压制群众的作风，脱离群众，已达惊人程度”，“区村干部多年未改造，大多是完全不对群众负责，不受群众监督，在工作中强迫命令，其中自私贪污及多占果实者甚多”，“脱离群众最甚者，常为村中五大领袖，即支书、村长、武委会主任、治安员、农会主任。一般党员，一般村干部虽不都是坏的，内部也常有矛盾，但多被坏干部统制，没有党内民主，正派人受压制，不能得势，邪风上升。”参见中央档案馆编：《刘少奇关于土地会议各地汇报情形及今后意见向中央的报告》，载《中共中央文件选集》(13)，中共中央党校出版社1987年版，第687-689页。，在此情形下，中国共产党又再次通过整党运动的方式进行整顿。

鉴于武装夺取政权的需要，党对军队的领导亟待加强，这一时期也是党通过制定法规加强对军队控制的时期。1929年，毛泽东在《关于纠正党内的错误思想》一文中谈到：“编制红军法规，明白地规定红军的任务，军事工作系统和政治工作系统的关系，红军和人民群众的关系，士兵会的权能及其和军事政治机关的关系。”*《毛泽东选集》第一卷，人民出版社2009年版，第87-88页。中共中央于1931年颁布的《中央给红军党部及各级地方党部的训令》、1948年颁布的《军委批转东北军入城纪律守则》《中共中央关于中央局、分局、军区、军委分会及前委会向中央请示报告制度的决议》、1949年颁布的《关于整顿全军纪律的训令》等为典型代表。

二、建国至改革开放之前的中国共产党党内法治建设

新中国成立后,中国共产党成为全国性的执政党，直到十一届三中全会，为党内法治建设的第二个时期。1949年11月，中共中央政治局通过《中央关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》、《关于在中央人民政府内成立中国共产党党组的决定》和《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，开启了这一时期党内法治建设的新篇章。与此同时，中国共产党邀请各民主党派参加人民政治协商会议，共同制定《中国人民政治协商会议共同纲领》，实为将党的意志通过民主协商转化为国家法律的成功尝试，也是党内法治与国家法治相互衔接的有益创举。但党内法规建设上的稳步提升，无法有效应对新中国过渡时期中国共产党所要面临的各种考验，不得以又再次通过整风整党运动进行整顿，并于1955年3月将1949年建立的党的纪律检查委员会替换为党的监察委员会，其主要职能为检查和处理党员违反党纪国法的案件，以加强党的纪律。

1956年，新中国社会主义改造基本完成，社会主义法制随着54宪法的制定基本走上正轨，在这种情况下，中共八大胜利召开，本次会议代表选举的民主程度较之以前有了较大提升。此次会议提出健全国家法制是巩固人民民主专政的迫切任务之一，董必武在会议发言中指出，国家目前急需健全法制，因此必须加强党对法制工作的领导以及党对国家法律的遵守*本书编写组编：《中国共产党代表大会史》，新华出版社2012年版，第329页。。此次会议还通过了中国共产党执政后的第一部党内大法——八大党章，该党章明确了中国共产党成为国家执政党的事实，突出了党对国家的领导地位，强调了党内民主和集体领导，增加了党员的权利与义务，确立了党的纪律处分的种类。该党章是中国共产党探索执政规律的初步成果，也是这一时期党内法治的最高成就。但令人遗憾的是，这样一部很好的党章没有得到全面的贯彻执行，1957年又一次的党的整风运动开始后，八大党章已经难以起到应有的作用。

文革爆发后，党内法规建设陷入停滞，党内法规已经沦为政治斗争的工具。在这一大背景下，党章发生重大变化，党的九大、十大、十一大党章与八大党章相比都出现明显倒退，尤以九大党章为最。党内法治的全面倒退与国家法制的惨遭践踏相伴而生，这一时期，国家法制发展同样陷入停滞，“七五宪法”和“七八宪法”的出现与同一时期党章的修改有密切关联。然而，文革虽然造成党内法治与国家法制的严重破坏，但党内法治的不完善、不合理才是导致文革得以出现的根本原因，邓小平在反思“文革”为何会发生时说，“民主集中制被破坏了，集体领导被破坏了。否则，就不能理解为什么会爆发‘文化大革命’”。只有“从制度方面解决问题”*《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第348页。，才能避免重犯“文化大革命”那样的错误。

三、从改革开放到党的十八大之前的中国共产党党内法治建设

1978年中国共产党十一届三中全会的召开，拉开了国家改革开放的序幕，也标志着中国共产党党内法治发展进入到恢复与发展的新时期。*邓小平在此次会议上发表“解放思想，实事求是，团结一致向前看”的重要讲话指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”参见《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第147页。以此次会议为契机，党内法规稳步恢复，党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》和十二大党章为党内法规恢复重建的重大成就。十二大党章第一次做出了“党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作”*本书编委会编：《中国共产党历次党章汇编：1921～2002》，中国方正出版社2006年版，第314页。的明确规定，随后十三大党章首次明确规定党内选举必须实行差额选举，这些修正都进一步提升了党内治理的法治化程度。1990年《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》和《中共中央办公厅关于党内法规备案工作有关问题的通知》相继出台，使得党内法规成为一个有明确内涵与外延的制度性概念，1992年党的十四大将“党内法规”一词写入党章，标志着党内法规建设进入到更加规范化、制度化、程序化的快速发展时期。此后，党内法规完善和党内法治建设成为党中央长期关注的重点问题。2006年，胡锦涛在第十六届中纪委第六次全会上提出：加强以党章为核心的党内法规制度体系建设，着力提高制度的科学性、系统性、权威性，做到用制度管权、用制度管事、用制度管人，推进党风廉政建设和反腐败工作的制度化、规范化。*中共中央文献研究室编：《十六大以来重要文献选编》(下册)，中央文献出版社2008年版，第181-182页。2011年7月1日，胡锦涛在庆祝中国共产党成立90周年大会上强调：“90年来党的发展历程告诉我们，建设好、管理好一个有几千万党员的大党，制度更带有根本性、全局性、稳定性、长期性。必须始终把制度建设贯穿党的思想建设、组织建设、作风建设和反腐倡廉建设之中。”*胡锦涛：《在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话》，《人民日报》2011年7月2日。

这一时期，中央、中央各部门和省级地方党委以党章为统帅，制定了大量的涉及各个领域的党内法规，为党内法治建设奠定了良好的制度基础。在这些党内法规中，有关党内民主建设、党的组织建设和反腐倡廉建设的党内法规数量最多，对于党内法治的提升作用也最为明显。党内法治提升的标志主要有：

(一)党内民主更加有序

从党的三大将民主集中制写入党章以来，党的民主集中制一直是党的基本组织原则，但在党的发展历史上，为了强化党组织的统一和纪律，片面强调集中而忽视民主的情形时有发生，党内民主制度不健全是导致这一状况的重要原因。十一届三中全会之后，党内民主制度通过相关党内法规的修改与制定，逐步得到规范。党的十二大章程提出了民主集中制的六项基本原则，废除了干部终身制。《关于党内政治生活的若干准则》首次提出党内选举的差额选举办法，十三大章程将这一办法明确下来，《关于党的省、自治区、直辖市代表大会实行差额选举的暂行办法》、《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》和《中国共产党地方组织选举工作条例》做出更加明确、细化的程序性规定。党内民主的前提之一是党员知情权的保障，十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》规定，党内要“建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见制度，逐步推进党务公开，增强党的组织工作的透明度，使党员更好地了解和参与党内事务”，对党务公开做出了原则性要求，党的十七大更是将“实行党务公开”明确写入党的章程。

(二)党员权利更加明确

“文革”期间历次党章修改，有关党员权利的规定皆被废弃。表面上看，党员只履行特定义务而不享有特殊权利似乎更有利于为人民服务，但实际上党员权利的规定并非是党员区别于一般公民在法律上的特权，而是党员应当享有的党内民主权和平等权，因此，缺少了党员权利的规定与保障，党的权力与党的领导人的权力势必发生混同，党内民主与法治几为无源之水。十二大党章纠正了这一错误，恢复了有关党员权利的规定，并于1995年制定《中国共产党党员权利保障条例(试行)》*该党内法规于2004年为《中国共产党党员权利保障条例》所取代。对党员权利进行细化与保障。2003年制定的《中国共产党纪律处分条例》第十三章专门对侵犯党员权利的行为设定了相应的党纪处分，加强对党员权利的保障力度。党的十七届四中全会进而明确提出“以落实党员知情权、参与权、选举权、监督权为重点，进一步提高党员对党内事务的参与度，充分发挥党员在党内生活中的主体作用”。党员权利的制度明确与有效保障是发挥党员主体作用的根本保证，也是党内法治的基本要求。

(三)党的纪律更加严格

十一届三中全会以后制定的党内法规, 有关党的纪律的在数量上是最多的。而这些有关党的纪律的党内法规又可以分为三类：一类是约束所有党员的纪律性党内法规，如《中国共产党纪律处分条例》等；一类是针对党政领导干部的纪律性党内法规，如《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》等；还有一类是有关党纪监督检察体制机制建设的党内法规，如《党的纪律检查机关案件审理工作条例》、《关于建立干部监督工作督查员制度的办法(试行)》等。其中，以后两类党内法规的数量最多，内容也更加具体、全面，体现出这一时期中国共产党对党员干部的纪律监督在逐渐增强，党内法规建设的重心已经转移到对党员领导干部的权力约束上来，其核心理念在于确保党的权力依法行使。

四、十八大之后的中国共产党党内法治建设

党的十八大章程将我国改革开放以来取得的成绩和进步归功于：“开辟了中国特色社会主义道路，形成了中国特色社会主义理论体系，确立了中国特色社会主义制度”，党内法规无疑是中国特色社会主义制度的重要组成部分。而完善党内法规，加强党内法治建设的根本目的在于党的十八大报告明确强调的“确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心”。2012年6月，中共中央全面启动了历时两年的党内法规和规范性文件的集中清理工作，在中国共产党的历史上尚属首次。该专项工作共分两个阶段完成，2013年8月，中共中央发布《关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》，2014年11月，中共中央发布《关于再废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》，两个阶段工作共清理党内法规和规范性文件1178件，废止322件，宣布失效369件，二者共占58.7%；继续有效的487件，其中42件需适时进行修改。*首次展开的党内法规清理工作分两步进行，2013年8月完成了清理工作的第一步，在1978年至2012年6月期间发布的767件中央党内法规和规范性文件中，废止162件，宣布失效138件，继续有效467件，其中42件将作出修改；2014年11月完成了清理工作的第二步，在1949年至1977年间发布的411件中央党内法规和规范性文件中，废止160件，宣布失效231件，继续有效20件。参见肖金明：《论通过党内法治推动党内治理——兼论党内法治与国家治理现代化的逻辑关联》，《山东大学学报(哲学社会科学版)》2014年第5期。中国共产党的中央党内法规的集中清理虽告完成，但后续的清理与完善工作将一直持续，地方的党内法规清理工作也将有序展开。自2012年起，中国共产党开始有意识的进行党内法规体系建设，这一年也应被视为中国共产党自觉进行党内法治建设的元年。

在党内法规集中清理工作的基础上，依据2013年5月出台的《中国共产党党内法规制定条例》、《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》和2013年11月发布的《中央党内法规制定工作五年规划纲要》(2013—2017)，有目的、有计划、有步骤地推进党内法治的基础性工作，若干党内法规制定和修改工作进入实质阶段或者已经启动论证。2014年党的十八届四中全会决定将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系，“既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”，体现了执政党对依法治国的最新认知*参见肖金明：《全面推进依法治国理论与实践创新》，《山东社会科学》2015年第1期。。这是全面推进依法治国的重大战略选择，也无疑是加强党内法规建设、推进党内法治的重大举措，对党内法治建设提出更加全面的要求，使党内法治建设走向深入。继全面深化改革、全面推进依法治国之后提出的全面从严治党的战略抉择，进一步对党内法规、党内法治建设提出了更为紧迫的任务。2015年无疑是一个更加重要和关键的年份，全面建设小康社会的攻坚之年、全面深化改革的关键之年、全面推进依法治国的开局之年和全面从严治党的强化之年汇聚在一起，对党内法治建设提出了更高的要求。党的十八届五中全会再次强调“从严治党、依规治党”的重要性，进一步明确全面从严治党、依规治党是经济社会发展的坚强政治保证。2016年3月，十二届全国人大四次会议通过的《十三五规划纲要》，也明确将“全面从严治党，严明党的纪律和规矩”写入其中。

五、中国共产党党内法治建设的基本经验

中国共产党成立九十多年来,从最初的对中国特色社会主义的道路自信,到中国特色社会主义的理论自信,直至发展为现今包含中国特色社会主义制度自信在内的“三个自信”，这三个自信全部建基于中国共产党的革命实践。对于党内法治我们也应建立起三个自信，即对党内法治道路的自信、对党内法治理论的自信和对党内法规的自信，这三个自信同样应源于党的法治实践。党内法治实践历程中，教训远远多于经验，正因如此，通过对大量历史教训的深刻反思而获得的经验才显得更加珍贵，更具有指导意义。

(一)党内法治是国家法治的关键一环

建国以后，中国共产党作为执政党已经成为国家权力运行中的核心力量，党内法治已经成为国家法治的关键一环，党内法治的运行状态直接决定国家法治的运行状态。1954年宪法由中共中央提出宪法草案初稿，“整个制宪过程充分体现了中国共产党领导的作用”*张晋藩、曾宪义：《中国宪法史略》，北京出版社1979年版，第251页。，而这样一部制定的比较好的宪法同样因党内法治不完善而没有得到贯彻实施。后续的宪法修改都是在中国共产党的领导下进行的，只不过1975年宪法和1978年宪法受当时党内不正常状态的影响较1954年宪法有了明显倒退，几乎走向法治的反面，正是对这种不正常状态的反思与矫正，1982年宪法及后续修改又朝着更加民主法治的方向发展。党的十一届三中全会和党的十二大为1982年宪法的出台奠定了坚实的理论基础和制度基础。“依法治国，建设社会主义法治国家”首次作为我国治国的基本方略写入党的十五大报告，不久之后，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”的条款写入宪法。同是在十五大报告中，首次提出共产党执政就要尊重和保障人权，2004年“国家尊重和保障人权”条款被写入宪法，可以说，国家法治的每一次发展都是在党的法治理念和法制构想的指引下完成的。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中正式提出，依法执政是中国共产党在新的历史条件下执政的一种基本方式，中国共产党要坚持依法执政、依法治国，然而，由于党内法治建设跟不上国家法治发展的步伐，使得国家宪法与法律层面上的法治革新，效果不如预期，这也从反面证明了党内法治建设对国家法治建设的决定作用，凸显出党内法治的重要地位。显然，党中央已经深刻认识到这一问题，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在强调“把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，把依法执政确定为党治国理政的基本方式”的基础上，明确提出“形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”的重要举措。“从某种意义上讲，加强党内法治建设，促进党内依法治理，建设法治政党，推进依法执政，是法治中国建设的首要命题。”*肖金明：《法治中国建设视域下依法执政的基本内涵与实现途径新探》，《山东大学学报(哲学社会科学版)》2015年第3期。

(二)党内法治的核心诉求是规范公权力*此处的公权力既包含一般意义上的国家公权力也包含党组织内部的公权力。中国共产党作为一个结构严密的组织体，其内部必然存在所谓的社会公权力，但由于中国共产党是国家的执政党，党内权力与国家权力有着密切联系，甚至有学者认为，党组织的负责人直接掌握国家权力，党组织的内部行为就有直接的外部作用(参见周祖成：《政治法治化问题研究》，法律出版社2011年版，第215页)，因此党内权力与一般的社会公权力有着本质区别，本文将其统一纳入国家公权力的范畴进行探讨。

“法治的最广义理解是一条延续了2000年、常常被磨细但从没有彻底磨断的线索：主权者、国家及其官员受法律限制。”*[美]布雷恩·Z.塔玛纳哈：《论法治——历史、政治和理论》，李桂林译，武汉大学出版社2010年版，第147页。在现代民主国家，法治的基本要求便是国家官员“必须在限制性法律框架内行事”*[美]布雷恩·Z.塔玛纳哈：《论法治——历史、政治和理论》，李桂林译，武汉大学出版社2010年版，第148页。。中国共产党作为执政党，国家公权力机关的重要官员大多为中共党员，这也是坚持党的领导的基本方式*党的十三大报告指出：“党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。”。因此，党内法治的核心诉求便是对党员领导干部所掌握的公权力的规范，而这也是中国共产党党内法规建设的重中之重。现行有效的中央一级的党内法规涉及规范党员领导干部选拨、组织和行为的占全部党内法规的大多数。从历史上看，无论是革命年代还是建设时期，干部制度一直是中国共产党制度建设的重点领域，党的十五大以来，党的干部选拔和监督制度逐步完善。十八大以后，党的新一届领导集体更加重视对党员领导干部权力的约束，*中共中央政治局于2012年12月4日审议通过关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定；习近平总书记多次强调把权力关进制度的笼子里，并于2013年6月28日在全国组织工作会议上的讲话中明确提出党的好干部20字标准。在思想教育、理念强化的基础上，党中央着重进行相关制度建设，2014年1月15日，中共中央印发《党政领导干部选拔任用工作条例》；2015年6月2日，中共中央办公厅印发《事业单位领导人员管理暂行规定》；2015年7月28日，中共中央办公厅印发《推进领导干部能上能下若干规定(试行)》；2015年8月13日，中共中央印发《中国共产党巡视工作条例》；2015年10月12日，中共中央政治局审议修订了《中国共产党纪律处分条例》；2015年10月，中共中央印发《中国共产党廉洁自律准则》。这一系列党内法规和政策措施的出台都是为了规范从党员获取公权力到行使公权力，再到失去公权力的全过程。当然，有关规制党员领导干部的党内法规和其他规范性文件虽然很多，但并未真正走上法治正轨，尚需党内法规的完善以及同国家法律的协调。

(三)党内法治的实现基础是完善民主集中制

民主集中制作为中国共产党的根本领导制度和组织制度，早在党的五大上已经写入党的章程，但是在一个“一方面民主生活严重不足，另一方面无组织无纪律又特别突出”*柳建辉主编：《中国共产党制度创新史》，山东人民出版社2014年版，第446页。的国度里，如何理顺民主与集中的关系，一直是中国共产党制度建设中的大问题。在战争年代，外部的严酷环境决定了集中的重要性，基于党组织安全的考虑，民主必然要受到客观条件的限制。*党的六届二中全会通过的《组织问题决议案》指出：“有些同志不顾党的主观条件如何，不顾党的秘密存在与严厉的白色恐怖，要求无条件的实行党内民主化，甚至常借此反对指导机关的决议和指示，闹党内纠纷问题，削弱指导机关的威权，形成极端民主化的倾向。”但执行中的矫枉过正，使得党内集中受到过分强调，党内民主遭到不应有的压制，加之党内家长制作风严重，“一言堂”成为必然结果。抗战爆发后，此种情况得到一定程度缓解，毛泽东等第一代领导集体多次在讲话中强调坚持民主集中制，扩大党内民主的重要性，并制定了相关的党内法规以推进民主集中的制度化和规范化，但在民主与集中之间，集中依然占据首要地位。“党内民主是党内法治的前提和基础”*肖金明：《论通过党内法治推动党内治理——兼论党内法治与国家治理现代化的逻辑关联》，《山东大学学报(哲学社会科学版)》2014年第5期。，缺少了必要的民主基础，集中很难受到约束，甚至走向集中的反面。“中国共产党是按照列宁主义建党原则组建起来的。……列宁主义政党不是由独立的个人组成的，它是以‘支部’为基本细胞。”*黄宇：《中国共产党党内监督史论》，社会科学文献出版社2012年版，第132页。如果片面强调集中，那么每一个支部都可能出现独立的集中的核心，当中央的集中核心控制力减弱时，“上有政策、下有对策”的情形极易出现，分裂势力也就有了可乘之机。十一届三中全会之后，党内民主的重要地位获得应有重视，党内民主的制度化和规范化建设逐渐步入正轨，1980年《关于党内政治生活的若干准则》从坚持集体领导、维护党的集中统一、发扬党内民主、保障党员权利等12个方面，对党内民主进行系统规范。党的十四大党章把原党章中“在民主的基础上实行高度的集中”修正为“民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”，重申了党内民主的重要性。党的十七大进一步指出党内民主对党和国家的重要意义以及实现党内民主的重要举措。*党内十七大报告明确指出：“党内民主是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证。要以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐，”同时提出“尊重党员地位，保障党员民主权利，推行党务公开，营造党内民主讨论环境”的重要举措。参见柳建辉主编：《中国共产党制度创新史》，山东人民出版社2014年版，第452-454页。强化党内集中的目的在于增强党的凝聚力，提升中国共产党对国家的政治影响力和对国家的领导能力，而发展党内民主则“有利于扩大执政党权力的社会基础，有利于权力运行的规范化和程序化，并由此推动国家权力的规范化，扩大国家权力的社会基础”*周祖成：《政治法治化问题研究》，法律出版社2011年版，第215页。。“民主制”保证党的意志产生的合法性与科学性，“集中制”保证党的意志贯彻实施的有效性，民主与集中都应遵循统一的党内法规有序运行，二者在党内法规中协调统一才是党内法治应当呈现的基本样态。2015年6月16日，《中国共产党党组工作条例(试行)》的出台，为中国共产党民主集中制的规范化、程序化奠定了坚实基础。

六、结语：中国共产党党内法治的未来展望

解决中国问题，关键在党。作为法治中国建设的重要组成部分，中国共产党党内法治建设已经取得了不少成绩，积累了宝贵经验，为今后党内法治的稳步推进奠定了坚实基础。当然，由于中国共产党对于党内法治自觉的理论探索和制度设计才刚刚起步，还存在诸多问题，比如，党内法规虽然数量众多，但符合法治要求的党内法规体系尚未完全建立；党员权利虽已获得党内法规的明确，但党员权利的归纳并不精当，保障效果也不理想；党员领导干部选拔虽然有章可循，但评价标准、选拔程序有待优化；党规党纪虽然严密，但制度刚性和执行力度尚有欠缺；党内监督虽然呈现高压态势，但常态化和程序化尚需加强。总之，中国共产党党内法治建设已步入正轨，党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》为我们指明了“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”的改革方向，但党内法治的实现依然任重道远。

(责任编辑：张婧)

收稿日期：2016-04-20

作者简介：苗雨(1982—)，山东巨野人，法学博士，山东政法学院讲师，研究方向为宪法学与行政法学。

基金项目：本文系教育部人文社会科学研究青年基金项目“党内问责法治化研究——以党内法规与国家法律的共轭为视角”(项目编号：15YJC820043)、国家社会科学基金重大项目“推进党内法治建设理论与实践创新研究”( 项目编号：14ZDC006)和山东政法学院十八界四中全会会议精神专项项目“地方人大监督与司法公正研究”(项目编号：2015F03Z)的阶段性成果。

[中图分类号]D2

[文献标识码]A

[文章编号]1003-4145[2016]06-0122-07