杨锦霞

（中国人民公安大学，北京　100038）

中国警察权益救济构筑探析

杨锦霞

（中国人民公安大学，北京100038）

近年来，警察权益受侵害情况越来越严重，这对公安机关的正常运转带来巨大考验。公安机关应端正侵害警察权益案件的应对措施，在法律、管理、制度等方面维护公安民警的合法权益，明晰警察行为准则，完善警察权益救济措施，从而保障警察权益不受损害，提升警察执法自信。

暴力袭警；不实投诉；警察权威；权益救济

2016年3月3日16时许，云南丽江市王某某违章停车，执勤民警在与驾驶人王某某沟通过程中，其妻王某突然从车内冲出来，手脚并用殴打民警，致民警身体多部位受伤。

2016年3月4日14时，违章停放车辆的李某（女）伙同其丈夫冯某国随意殴打济南市历下区交警大队执勤民警王勇，造成王勇右侧肋骨三处骨折。

2016年3月4日20时许，北京市公安局海淀分局花园路派出所在对辖区进行社会面清理整治过程中，拟对无执照，且占道经营的水果商贩胡某进行处罚，但胡某因对扣押其货运车辆不满，持水果刀将现场执法民警陈佳伍颈部扎伤。

2016年3月11日凌晨，河北衡水市执勤交警对酒后驾驶未悬挂车牌车辆的李某进行安全检查时，李某无端辱骂、殴打执勤交警。

2016年3月18日23时，宁夏石嘴山市平罗县公安局民警在积极处置贾某、邱某的警情过程中，贾某、邱某等5人酒后以民警不积极帮助解决问题为由，无端谩骂、殴打出警民警及协勤人员，现场致使1名民警和6名协勤受伤。

据公安部门统计，改革开放以来全国共有近1.3万名民警因公牺牲、近18万名民警因公负伤。仅2015年就有438名公安民警因公牺牲、4599人因公负伤或致残。［1］牺牲民警平均年龄仅为46.3岁，比2014年增加45人，上升11.45%。

以上案例仅仅是发生在两会期间的暴力袭警事件，足以显示现阶段暴力袭警案件多发易发的现实背景，说明我国警察权益保障之薄弱。上述这组比泰山还沉重的数据，更说明警察的生命健康权遭迫害之严峻，警察权益救济刻不容缓摆。

警察权益包含警察执法权利，是警察权利与利益的总和。在我国，警察执法权利是指人民警察在执法过程中所享有的生命健康权、名誉权、休息权、劳动保障和报酬权、抚恤优待权和各种权利的总称。［2］警察权利是私权，是警察个体所享有的权利，当公民的行为影响、破坏、损害警察的名誉、生命健康等私权时，其侵害的就是警察的执法权益。目前为止警察执法权益遭侵害愈益严重，截至2016年3月24日，仅北京地区今年以来共发生侵害民警执法权益案（事）件109起，49名民警受到轻微伤以上伤害；平均每月发生36起袭警事件。［3］若警察执法权益不能得到有效保障，则不利于警察队伍的发展，不利于法律的有效实施，不利于社会和谐稳定。警察是国之坚盾，警察的牺牲不能是无谓的，我们应该竭尽所能的防范警察可能遇到的的危险，使警察权益得到应有的救济。

一、警察权益救济短板

（一）袭警案件

在任何国家警察都是令人敬畏的职业，警察作为社会特殊风险群体是国家的盾牌、人民的卫士。在依法打击犯罪、维护社会稳定，保护人民的过程中流血牺牲在所难免，但是近年来我国的袭警案件发案率过于频繁，民警权益受侵害程度呈现越来越严峻的趋势。据公安部发布的公告，2014年，全国公安民警因同犯罪分子作斗争而遭受暴力袭击负伤2417人，比2013年上升24.1%。其中，在执法执勤中遭受暴力袭击重伤110人，轻伤1541人，占负伤民警总数的29.4%。［4］暴力袭警是民警因公负伤的主要原因。当前社会转型期的袭警案件呈现如下特点，第一，袭警事件从偶发型向多发型转变。警察办案权威较高时期，犯罪分子顾忌警察法律执行者的身份，只有个别的亡命之徒才会与警察做殊死搏斗，但如今随着警察权威的消解不论是刑事案件还是社会治安案件，违法行为人都敢于挑战警察权威，袭击警察。第二，袭警事件从个体型向群体型发展。过去警察面临的袭警事件多是在同违法犯罪分子作斗争时发生的，多数违法犯罪行为人是个人作案，案件性质基本是妨害公务以及报复性犯罪。但近年来各地多发生类似瓮安、晋宁、于都等群体型袭警事件。第三，袭警事件从随意型向蓄意型转变。先前的袭警案件多是由于警察在对犯罪分子实施抓捕过程中，犯罪分子为抗拒抓捕而对警察实施袭击行为，现在很多违法分子却是处心积虑制造袭警事件，并胆敢嚣张扬言“打的就是警察”，视警察权威为粪土，藐视法律尊严。

（二）不实恶意举报

奥巴马曾说过：“如果没有几代美警察愿意承担最艰巨且最危险的重任为国效力，我们享有的自由和繁荣就不会存在，我们对所有的警察群体都有亏欠。”［5］在同违法犯罪分子做殊死斗争时警察没有怕过，面对穷凶极恶的犯罪分子警察毫无惧色。但是不论是警察群体还是警察个体都没有获得应有的尊重和掌声。相反近年来民警受到的举报、投诉却在连年上涨，群众法律意识、个人权益维护意识有所提升是一个重要原因，但更多的是敌对分子恶意违警、扰警，其中不实举报、投诉却占了相当大的比重。据统计南京市公安局通报962件群众举报投诉中不实投诉为903件，占受理总数的93.9%，［6］多地公安机关也通报相关不实投诉的情况，如重庆市公安局通报，督察总队在2010年的前十个月共查处388件市民举报不属实，其中不少属于对一线执法民警的诬告和诽谤。对民警个人来讲，在对投诉举报调查过程中，涉案民警要经历接二连三的问话审查，给其带来沉重的精神负担，有些民警坦言：“我们宁可在正当执法活动中被打一顿，也不希望被不实投诉或诬告。”对公安机关来讲，投诉举报经微博微信等媒体报道传播，造成不明真相的公众对公安机关的误解，严重损害了公安机关的形象。

（三）工作超负荷运转

公安机关普遍存在着警力不充足，任务繁重的实际问题。我国警察和民众的比例约为万分之十三，远低于发达国家约为万分之三十的比例。警察的工作时间往往是“白加黑”“5+2”，国家规定的法定节假日基本上从没有享受过。工作超负荷是警察的主要压力来源，公安部公布的数据显示，2008年至2012年，公安民警因劳累过度猝死1098人，占同期牺牲民警总数的49.8%，其中2012年因劳累过度猝死234人，占54.4%。［7］由于我国公安机关是由上级公安机关和同级人民政府共同领导的体制，导致警察除了处理自身职责任务外，还要处理同级人民政府交办的计划生育、征地拆迁、配合工商、城管等部门执法管理。这不仅造成警察自身不堪重负，影响正常警务活动的执行，在非警务活动中，强制措施的难以避免，严重损害了人民警察在公众心中的形象。再者，全心全意为人民服务是公安机关的宗旨，“有困难找警察”是提的最响的口号，这些宣传使公众认为警察仿佛是无所不能的，所以会出现很多公民在遇到类似打不到车叫警车去接，要求警察买早饭等荒唐的请求，模糊了警察的定位，违背了法治精神，混淆了警察的根本职责，导致民警工作外延无限扩大。

（四）财政救济异质化

就整个公安系统而言，财力不足是制约警察发展的“拦路虎”，表现之一就是警用装备不达标，很多地区的警察所使用的警械都是使用了很多年的，部分都已经老旧需要更换，但是因为财力不足，根本没有多余的资金对警械进行更新。一些基层派出所，单警装备中，防弹服、防刺服基本没有，或者只有很少的数量；通信工具、交通工具的配备也跟不上对付犯罪的需要，严重影响了民警的战斗力。另一方面，财力不足的现状促逼公安机关利用法律漏洞及自身特殊社会角色对外寻租，谋求财政收入，维持公安机关工作的正常运转，这不仅违背了人民警察核心价值观，更从内部瓦解了警察职能，这不单单是廉政建设问题，更是制度建设问题。

二、警察权益救济缺失

（一）公安机关救济缺失

现实中，部分公安机关领导视维稳为第一要务，以牺牲警察的合法权益来换取社会表面的和谐，秉持“不求有功但求无过”的管理心态，要求民警在执法时保持高度理智，做到“打不还手骂不还口”，致使很多警察在自身合法权益受到损害时不敢运用法律手段进行自卫。更有甚者，有些领导在民警权益受到侵害时，不做调查就先指责当事民警。例如发生在四川成都的交通协管员依法在口头纠正车辆乱停放无效并遭到违章车主阻挠的情形下持警棍执法，导致涉事协警被辞退，相关民警被问责。这则事件在警界掀起了轩然大波，协警民警正常执法却受到处分，究其原因主要由于部分领导采取息事宁人的做法。公安机关是国家暴力执法机构，四川成都事件的领导对侵害警察权利的行为放任不管，以牺牲自己下属的合法利益来换取他人的所谓“满意”，面对一个违法的人，处理的却是协警和民警，降服于违法的不正之气，最终会导致警察权威的弱化。警察权益任人践踏，民警不敢履职尽责，违法分子藐视警察权威，为所欲为，最终导致社会越来越混乱。

（二）法律救济缺失

在依法治国大环境中，法律制度是社会正常运转，国家长治久安的根本。公安机关作为国家的行政机关，不仅在对外执行公务过程中要依法行政，对自身权益的保护也要有法可依，但是目前我国警察相关法对警察权利救济的规定少之又少且可行性不强。例如，针对民警的不实投诉，恶意诬告陷害数量庞大，但大多都查无实证，对这类侵害，我国法律缺少相关的规定，无法对行为人定罪量刑。亵渎法律的成本太低，任意侵害民警权益却没有相应的处分，只能让他们继续逍遥法外，放纵他们继续侵害警察权益。

三、警察权益救济困境

（一）降低民警执法积极性

犯罪分子打击警察，社会上的蛀虫轻蔑警察，媒体对警察恶意报道，人民群众不理解警察，领导不为自己的下属考虑，警察权利得不到应有的救济，这些伤害的不仅仅是民警个人，伤害的更是整体警察队伍，最终伤害的是人民群众。从严治警是必须的，执法人员受保护也是法律赋予的权利。伤害这些奋战在一线的执法者，最终会导致警察爱岗敬业精神的淡化。公安部宣传局历时半年多的全国公安机关人民警察思想状况网络问卷调查结果显示，9000多名参与调查的人民警察中，近7成表示“如果再一次选择职业，不会选择做警察”；六成多认为人民警察这个职业的发展前景“不乐观，危机大”，认为“乐观”和“非常乐观”的比重仅占7%；认为“这个职业令人向往，受人尊敬”的仅占6%；86%的民警表示，“周围有同事离开公安队伍，从事其他职业”。

（二）束缚民警执法手脚

变革调整是目前我国的大形势，公安机关的职责逐渐从管理型向服务型转变，构建和谐警民关系是公安机关的首要职责。但全心全意为人民服务被设置的没有边界，警察职能遭到无限放大，有些地方民警的所作所为已经超越了警察的职责范畴。公众将警察视为公共保姆，过于强调警察的服务职能，忽略了我国的国体是人民民主专政，即对人民实行民主，对敌人实行专政，警察是实现人民民主专政的重要工具。不法分子抓住公安机关的管理缺陷对警察任意欺凌，与此同时公众对警察工作不予理解，公安机关也缺少对警察合法权益的保护与救济，最终导致民警不敢执法。一名老民警曾说过“从警十余年，不知从何时起，也不知道为什么，发现自己越来越懦弱，面对眼前的纷繁复杂，竟然不敢说自己是警察。”面对这种现象，警察权威无法保障，警察权益受损害，就相当于束缚了警察的手脚，基层警察在执法过程中将畏手畏脚，瞻前顾后，无法有效的执行法律、维护正义。

（三）践踏了法律尊严

公安机关是法律的执行机关，警察办案行使的是法律赋予的权力，是由国家强制力保证实施的，维护的是法律的尊严，是为国家、为全体人民的利益服务的。暴力袭警等侵害警察执法权益案件，损害的不仅仅是当事民警自身的权益，同时警察权威也受到挑战，法律尊严更遭到践踏。长此以往，公众将会对法律失去信心，违法行为人产生的负面示范效将会使管理相对方对警察执法能力产生怀疑，这不仅会造成警察管理职能的消解，更会助长违法违规人群藐视、践踏法律的不良风气，造成社会治安秩序的失衡，引发社会动荡。

四、建构警察权益救济路径选择

（一）组织建构：警察权益救济的内生路径

警察是人民的卫士，是国家的盾牌。警察执法行使的是国家赋予的职权，维护的是人民的利益和国家的尊严。袭警行为，不仅侵害了警察的合法权益，更损害了警察群体所代表的国家尊严及其维护的人民利益。若人人都向警察发泄不满，人人都袭击警察，警察权威何在，警察如何震慑不法分子。因此公安机关首先要做到对袭警行为“零容忍”，对袭警分子要该追究时必追究，该惩治时必惩治，对违法分子绝不手软。例如福州市各级公安机关高度重视维护民警正当执法权益，许多单位建立了维护公安民警正当权益委员会及其办公室，努力实现对民警不实投诉、恶意诬告陷害和侵害民警执法权益案件的快速有效侦办。据统计，今年以来，福州公安机关共查处各类袭警案件87起，处理违法行为人120名，其中35人被依法追究刑事责任。［8］

（二）制度建构：警察权益救济有效运转的必要条件

有效保障警察权益救济，维护警察个体的生命健康需要制度的维护和保障。警察与犯罪分子作斗争，义无反顾的将自己的事业与生命交付于国家，不畏艰难困苦，维护一方稳定与平安。对警察来讲，来自组织和上级的保护与支持是支撑民警行为的坚强后盾。在现有体制下，同级维权较难作为，必要时上级权力应当尽早介入，重视受侵害民警的权利救济，为民警权益的维护提供制度上的支持，包括正名制度、不实投诉责任追究制度、公安民警求助制度等。公安机关自身要竭尽所能的维护警察自身的合法权益，设立专门的维权办是保障维权工作顺利进行的组织前提。加强维权办的建设，健全完善相应的工作机制，并制定相应的案件处理程序，使袭警案件，针对民警名誉受损的不实投诉等侵害警察权益的案件都由正规专项部门受理。使影响警察形象的公民投诉案件的解决得以规范化、程序化、透明化。使公安机关内部外部的发展都能有序的进行。

（三）法律建构：警察权益救济的基石

近年来的袭警案件，不实恶意举报等等警察权益受侵害事件是对法律的践踏，显示出我国警察权益保护方面的法律薄弱，因此法律规定亟待强化。2015年11月1日执行的刑法修正案（九）增加了“暴力袭击依法正在执行公务的人民警察的，依照第一款的规定从重处罚”的规定，①《刑法修正案（九）》第21条。在保障人民警察执法权益方面有了重大突破。但是该法律条文并未对量刑情节作出具体规定，略显空泛。有些地方公安机关处理袭警案件，还停留在看伤情是否严重，而不是根据妨碍公务的情节是否恶劣来对袭警分子作出相应的处罚。法律构建过程中，首先应对刑九妨害公务罪加重情节作出解释说明，并细化相应的量刑情节，规定对应的刑罚尺度，避免造成法律形同虚设。其次，应在《人民警察法》中对警察权力的行使划分出明确的界限，使民警能够明确自己的行为范畴，使民警明了面对袭警行为民警依法可以采取的行为手段，依法对袭警分子合理使用暴力制止不法侵害。这样才能使人民警察自身合法权益的保护具有规范的法律基础，让不法分子明白侵害警察权益要承担的法律后果，消除警察的后顾之忧，提升警察的执法自信。最后，在立法中应重新规定警察侵权行为责任主体，确立行为责任由当事民警和他所属辖区公安局长共同承担，即只要该警察是在公安局长的指挥和控制下，执行其职责行为，在这个过程中产生的侵权行为，公安局长也要承担责任，即公安局长和实施侵权行为的警察是共同侵权人。一方面使部门领导可以认真负责地调查公民的投诉事件，避免相关领导为息事宁人而随意处分涉事民警。另一方面，公安局长会对辖区民警实行更严厉的管教，不断提升民警执法素质，减少警察烂执法现象。

［1］中国警察网.各地公安机关清明期间深情缅怀公安英烈［EB/OL］.［2016-04-03］.http://news.cpd.com.cn/n3559/c3263-9850/content.html.

［2］翟鲁平.当前警察合法权益受侵害的形式、原因及对策［J］.贵州警官职业学院学报，2014（6）：15-19.

［3］中国警察网.北京持续加大维护民警执法权益工作力度［EB/OL］.［2016-03-26］.http://news.cpd.com.cn/n3559/c3254-3958/content.html.

［4］汤瑜.暴力袭警将被从重处罚［N］.民主与法制时报，2015-09-13（07）.

［5］公安改革，这些事是警察最期待的……［EB/OL］.［2016-04-06］.http://www.360doc.com/content/15/1217/00/9588858_52-0958947.shtml.

［6］南京警方出台新制度投诉不实要给予澄清证明［EB/OL］.［2016-04-06］.http://news.163.com/2004w01/12425/2004w011073548959995.html

［7］如何在警队中树立“健康工作”理念［EB/OL］.［2016-04-06］.http://www.chinapeace.gov.cn/2013-04/22/content_7398916.htm.

［8］今年福州公安机关查处各类袭警案件87起35人被追究刑事责任［EB/OL］.［2016-04-06］.http://www.pafj.net/html/2015/gongan_1207/39916.html.

【Abstract】In recent years，the violations of police’s rights and interests are getting serious，which brings a great challenge to the normal operation of the public security organs.Public security organs should take relevant measures to deal with the cases that violate police’s rights and interests to safeguard the legitimate rights and interests of the public security police，clarify the police norm of conduct and further perfect measures safeguarding police rights and interests from such aspects as law，management，and other institutions so as to guarantee the rights of the police and improve their confidence of law enforcement.

【Keywords】violent attacks against police；false complaints；police prestige；rights relief

On the Construction of the Rights and Interests of Chinese police

Yang Jinxia
（Chinese People’s Public Security University，Beijing 100038）

D922.14

A

1671-5101（2016）04-0007-05

2016-05-06

杨锦霞（1990-），女，河南平顶山人，中国人民公安大学2014级公安学专业公安思政与文化研究方向硕士研究生，主要研究方向为公安文化。

（责任编辑：陶政）