论党内法规与国家法律的冲突与协调

2016-03-16陈欣欣

湖南工业职业技术学院学报 2016年1期

关键词：党内法规协调冲突

陈欣欣

（湘潭大学公共管理学院，湖南湘潭，411105）

论党内法规与国家法律的冲突与协调

陈欣欣

（湘潭大学公共管理学院，湖南湘潭，411105）

［摘要］随着依法治国，建设社会主义法治国家进程的逐步推进，“依法治党”、“从严治党”成为法治中国背景下，建设“打铁还需自身硬”的政党新要求。实现依法治党，既要遵循党内法规，又要严格的遵守宪法和法律。但是，在党内法规与国家法律的制定与实施过程中，却出现了党内法规与国家法律规定不明、难以衔接、党员权利保障实施困难以及“动态错位”等问题。法治思想尚未形成、党内法规与国家法律体系之间缺乏互动沟通、党内法规可操作性不强以及党内法规的清理备案工作尚未取得实效等是两者产生冲突的主要原因。提出了从理念、立法主体、内容、体系四个方面实现党内法规与国家法律协调的路径。

［关键词］党内法规；国家法律；冲突；协调

On Conflict and Coordination of Inner-party Laws and Regulations and State Laws

CHEN Xin-xin
(School of Public Management, Xiangtan University, Xiangtan411105,Hunan)

［Abstract］With the development of law-based governance and the construction of a socialist country under the rule of law, "party in accordance with the law" and "strictly governing party" has become the new requirement for building the great CCP under the background of law-based China. The implementation of governing CCP in accordance with the law should not only follow the inner-party laws and regulations, but also strictly abide by the constitution and laws. But in the process of the formulation and implementation of the party regulations and state laws, the following problems appears: the unclear inner-party laws and regulations and legal provisions of the state, the difficult connection, the difficult implementation of CCP member right guarantee, the dynamic "dislocation" , and so on. The following are the main reasons for the conflict: the law-based governance thought has not yet formed, and the inner-party laws and regulations and national legal system lack interaction and communication, and the operability of CCP regulations is weak, the effectiveness in cleaning up and filing of inner-party laws and regulations has not been reached, and so on. This paper puts forward the path to realize the coordination of inner-party laws and regulations state laws from the following four aspects: philosophy, the legislative subject, content, and system.

［Key words］inner-party laws and regulations; state laws; conflict; coordination

一、现实冲突：党内法规与国家法律协调之因

《中国共产党党内法规制定条例》第二条规定，“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称”。马克思主义经典理论认为，法律是由国家制定、认可并保证实施的，反映特定物质生活条件的统治阶级意志，以权利和义务为内容，以维护统治阶级所期望的的社会秩序为目的的行为规范。

（一）党内法规与国家法律冲突之表现形式

1.规定不明引发的冲突

规定不明冲突，主要是指因党内法规或国家法律对某一事项规定不明引发的冲突，在实践中，主要表现为党内法规与国家法律在制定、颁布和实施过程中因规定不明引发的冲突。

一是边界规定不明冲突。边界规定不明冲突是指，党内法规与国家法律之间对各自的权力范围、管理事项界定不明，导致在同一领域出现党内法规与国家法律交叉重复、冲突“打架”的现象。党内法规作为党的规则体系，主要规定了党组织的工作、活动和党员行为，致力于规范党内生活和党内关系，但由于党在我国的特殊领导地位，部分党内法规兼具管理政治事务和社会事务的功能。这就导致了在某些领域，党内法规与国家法律都有权管辖，但是，就谁有权管，怎么管这一问题，并没有明确的规定。例如1996年中共中央印发的《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》和2004年全国人大修订的《中华人民共和国各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》都规定了“地方重大事项决定权”，但是，在实践过程中，两者谁具有更高的法律效力，仍然是一个有待解决的问题。

二是规范模糊引发的冲突。规范模糊主要是指部分党内法规缺乏规范性表述，有时仅存在原则性规定，导致党内法规缺乏可操作性，不能充分发挥其对国家法律的弥补作用，甚至存在“形同虚设”的现象。《中华人民共和国党内法规制定条例》第七条规定：制定党内法规应当遵循党必须在宪法和法律范围内活动的规定。从表面上看，这一规定让人一目了然，但是仔细看来却是十分抽象和模糊的，尤其是在党内法规的制定实践中，很难真正落实。

三是时效不明引发的冲突。时效不明引发的冲突主要有三：一是引发党内法规与国家法律之间的新旧冲突。新的党内法规与旧的国家法律之间时效规定不一致，极易引发两者之间的矛盾，让适用者无所适从。二是时效不明容易导致党内法规难以取得实效，达到令行禁止的效果。例如，1988年10月颁布的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于县以上党和国家机关退（离）休干部经商办企业问题的若干规定》、1986年2月颁布的《中共中央、国务院关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定》等均未规定具体党内法规的生效时间。生效时间不明的情形之下，既得利益者为了自身利益对党内法规有令难行或有令不行，就容易引发党内法规的实施不畅的问题。三是党内法规在时效规定方面存在不明确不细致的情况。“按时”、“及时”等表述，大多含有模糊性和随意性。[1]

2.衔接不当引发的冲突

党内法规与国家法律之间因衔接不当引发的冲突主要表现在两个方面：一是党内法规立法规划难与国家立法规划协调，易出现断层和空白；二是针对不同程度的同一问题，党内法规与国家法律之间缺乏过渡性规定，易引发执行冲突。

一党内法规难与国家立法规划相协调，易出现断层和空白。国家法律制定和修改的程序性、施行的广泛性决定了国家法律较党内法规而言有更强的稳定性。党内法规往往因时而动，与时俱进，甚至有些党内法规制定的目的是针对社会暴露的专门问题进行治理，这样，就导致党内法规的制定和颁布往往走在国家法律的前面，不可避免地造成两者之间存在衔接不当或者断层问题。从近几年出台的党内法规来看，《关于领导干部报告个人有关事项的规定》、《党政机关公务用车配备使用管理办法》、《关于与领导干部述职述廉的暂行规定》、《党政机关国内公务接待管理规定》等都是针对专门问题进行专项治理。这个过程实际上是一个不断解决暴露的社会问题的过程，但不免沾上“头痛医头，脚痛医脚”的非议。

二对违法违纪行为的调查与惩治并不能实现党内法规与国家法律之间的平稳过渡。就实际情况来看，党内违纪行为与党员违法行为各自形成系统，一旦党员的违纪行为严重到触犯国家法律的地步，两个分离的系统之间很难实现合理有效转换。以《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》（以下简称《检查工作条例》）为来说，主要存在两个问题，一是谁配合谁的问题。《检查工作条例》第三十条规定，“调查中，如需公安、司法机关和其他执法部门等提供与违纪案件有关的证据材料，有关机关应予积极配合”。但是却并未规定在什么样的情况下，应该以谁调查为主，谁协同配合。如果党员干部涉及违法违纪行为，应该如何处理。其二是移送给谁审理的问题。考虑到违纪且违法的行为，即已经发生违纪行为，但是由于司法的被动性，司法机关并未对其进行追诉的情况下，党内纪检机关发现这一违法行为时，是继续移送审理还是将案件移送司法机关进行审理，《检查工作条例》对此也并未作出明确的规定。

3.党员权利保障中的冲突

宪法规定，“国家尊重和保障人权”。党员首先是公民，公民的基本人权应当得到保障。虽然自改革开放以来，我国在党员权利保障上已经取得了一定成绩，但是不可回避的现实是，目前我国党员权利保障依旧存在许多问题。

一在程序方面，党员权利保障“程序性”规定缺失。在党员权利的保障上，确实存在“重实体轻程序”的问题。例如，《中国共产党章程》在第一章党员中阐述了党员必须履行的八项义务和享有的八项权利，并在《保障条例》中做了更为细致的规定，但是，党员权利通过什么方式、何种渠道来实现，如果党员权利遭到侵犯如何救济，相应的救济程序如何实现等等相关党内法规欠缺。二在实体方面，《中国共产党党员权利保障条例》尚未得到全面落实：“党员的知情权不能充分行使、党员的参与权未充分发挥、党员不能充分自由行使选举权与被选举权、党员的民主监督权流于形式等。”[2]坚持“从严治党”、“党纪严于国法”，是我党执政的纪律要求，但是，党员身份的双重性要求，并不能剥夺宪法规定赋予公民的基本人权。此外，纪检机关对党内违法违纪分子采取的“双规”措施，不应因党员身份的特殊性而剥夺其享有基本人权的权利。

4.“动态错位”引发的冲突。

党内法规与国家法律都会随时间的推移、社会的进步不断发展，但是两者的发展却并不严格同步，这使得党内法规与国家法律之间的冲突不可避免。第一，党内法规具有灵活性、针对性和一定的超前性，在制定、颁布实施的过程中，难免与稳定性强、适用范围广、灵活性较差的国家法律产生冲突。第二，国家法律本身就存在一定的缺陷这也导致了党内法规与国家法律冲突的现象。如某些法律部门发展的不够成熟完善，法律之间针对同一事项的规定存在冲突矛盾的现象；某些法律已经不符合中国的现实国情或者已经陈旧，难以为公众接受等等。事实上，在实践过程中，某一党内法规可能与现行的国家法律相违背，但是，却能够获得广大党员干部和人民群众的支持，在这种情况下，就不能将这种“违法”现象一棍子打死，而是应该寻找此种现象出现的原因，及时修改或者废止现有不适宜的法律，不断完善法律体系，增强法的适用性。

（二）党内法规与国家法律冲突的原因

1.思想根源：法治意识淡薄。

我国《宪法》第五条第五款规定：“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”“维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。”但是，至今，一些党员干部仍然难以树立宪法和法律意识，难以走出“党大于法”的思想误区。在决策过程中，大小事都凭各级党组织和领导人说了算，“一把手”领导等同于党的领导。在党内法规、政策的执行过程中，领导主观干预使党内法规、政策的执行大打折扣：“决策‘过堂’时，屡见领导意志的影子；公开招聘时，屡见领导‘钦点’的‘条子’；工程招标时，屡演权钱交易的闹剧”；“甚至有些党员干部在合法程序的掩盖之下，谋取个人利益”。[3]

思想认识不清，法治观念淡薄，是党内法规与国家法律冲突的思想根源。“一党专政”无异于“一人专制”，它背离了法治，并与我国建设社会主义法治国家的方略背道而驰。“法制”与“法治”的不同在于前者强调依照法律法规办事，后者则强调法律的不可僭越即任何个人或组织都不能超越宪法和法律。在我国，国家的一切权力属于人民，人民代表大会是国家权力行使机关，党的意见和主张只有经全国人民代表大会及其常委会通过和决定才能成为法律，上升为国家意志。党组织严格依法办事，就是意味着严格按照人民的意愿办事，表明自己没有也绝不享有超越宪法和法律的特权。

2.系统根源：党内法规与国家法律体系建设缺乏互动与沟通。.

一是党内法规与国家法律制定主体之间缺乏协调沟通。

党内法规作为政党的内部契约形式存在，而国家法律则是阶级意志的表达。两者虽然都属于法的范畴，但是在适用过程中，党内法规与国家法律却冲突不断，一个十分重要的原因是，党内法规与国家法律之间缺乏有效协调与沟通。党内法规与国家法律制定主体之间尚未建立有效的沟通协调机制或渠道，导致党内法规与国家法律的出台因缺乏规划性而难以衔接；因规定不一而互相“打架”；因细化不到位而难以起到实际效果等等。

二是党内法规的法律化程度较低。

触犯党内法规只是违纪问题，违纪成本低成就了很多党员干部存在的侥幸心理，也是党内法规法律化程度较低的具体表现。根据“量变与质变”的关系原理，如果不对这种侥幸心理加以扼杀，必然会进一步衍生出具有更高社会危害性的行为，触犯国家法律。如何实现提高党内法规的法律化水平，是减少违法违纪行为发生的重要问题，也是减少党内法规与国家法律冲突的路径之一。

3.现实困境：党内法规备案与清理工作尚未取得实效。

《制定条例》第三十条规定：中央纪委、中央各部门和省区市党委制定的党内法规，应当自发布之日起30日内报送中央备案。第三十一条规定：党内法规制定机关应当适时对党内法规进行清理，并根据清理情况及时对相关党内法规做出修改、废止等相应处理。这些做法有利于强化对党内法规的监督，解决“红头文件”打架的问题，有利于减少党内法规与国家法律之间的冲突，避免规定不一问题。此外，通过党内法规的备案与清理工作，党内法规可以建立一个比较系统明晰的体系，减少党内法规与国家法律冲突的同时，还能为填补自身漏洞，完善党内法规体系提供基础。但是，在备案清理工作实践中，由于自建国以来颁布的党内法规存在体系结构散乱、数量庞大、内容不完整等问题，使得党内法规的清理备案工作缓慢，客观上难以在短期内解决党内法规与国家法律之间的冲突。

4.技术问题：党内法规的可操作性不强。

党内法规规定的可操作性不强是党内法规难以有效执行的重要原因。党内法规缺乏可操作性的主要原因有：一是在党内法规制定过程中，缺乏专家学者常规建议机制。党内法规的制定主体为党的中央组织、中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委。在党内法规制定过程中，制定主体主要按照自身的制定权限制定党内法规，但是，很少有专业的法律人才能够参与到法规的制定过程中去。《制定条例》第十六条规定“必要时，调查研究可以吸收相关专家学者参加或者委托专门机构开展”。第一，“必要时”，界定不明。第二，“可以”是可行性语言，较应然性语言执行力度存在较大折扣。尤其是在制定主体较陌生的领域，专家学者的意见对于提升党内法规的可操作性水平是十分重要的。二是党内法规体系建设过程中对国家法律借鉴较少。自新中国成立以来，经过六十多年的建设发展，我国已经形成了以宪法为核心，由七个法律部门和三个不同层级的法律规范构成的比较完整规范的国家法律体系，社会成主义法治建设取得了明显成效。党内法规建设虽然也获得了较大发展，但是，较国家法律体系而言，仍旧存在诸多问题，如党内法规体系庞大而散乱、系统性不强；党内法规立法规范性、民主性、科学性有待增强；党内法规规定与国家法律相冲突等等。党内法规与国家法律在实质上都属于法的范畴，在具体操作和应用上有一定的借鉴意义。党内法规与国家法律之间之所以出现冲突，这与党内法规建设过程中对国家法律借鉴较少不无关系。

二、党内法规与国家法律协调的客观基础

（一）宪法至上：党内法规与国家法律协调的规则基础

宪法是法律的核心：《宪法》总纲规定，“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”宪法也是党内法规的核心：《中国共产党党内法规制定条例》第二条规定“党章是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据。”《中国共产党章程》规定，“党必须在宪法和法律的范围内活动。”即所有的党内法规都必须在宪法之下制定和实施。习近平同志强调：“维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。”这充分肯定宪法的核心地位。宪法至上，国家法律与党内法规的制定与施行都必须遵循这一原则。宪法拥有至高效力：《宪法》序言规定，“全国各民族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体，各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护好宪法尊严、保证宪法实施的职责。”《宪法》第一章总纲中，对依法治国进行阐述时强调，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这些规定，将中国共产党组织和个人的各种行为活动都纳入到宪法的规范之下。“党必须在宪法和法律范围内活动”明确将党组织与个人的行为活动界定出来，即党组织与个人的各项行为活动，不仅仅要遵守党内法规的规范，更要在宪法和法律的框架下，遵守党内法规，这里的党内法规受到严格的限制，即它必须是合宪且合法的。

党内法规与国家法律相协调，必须遵循宪法至上这一核心原则，核心原则的一致性，为党内法规与国家法律的协调提供了可能。这不仅是法治统一性的要求，更是维护党的权威，推进建设社会主义法治国家的要求。

（二）国家治理：党内法规与国家法律协调的实践基础

2013年，党的十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。[4]如何推进国家治理体系和治理能力现代化成为一个崭新的命题。

“在现代国家，法治是国家治理的基本方式，是国家治理现代化的重要标志，国家治理法治化是国家治理现代化的必由之路”[5]一语道破了国家治理现代化与国家治理法治化的关系：实现国家治理现代化要依靠国家法治。国家法治的实现则有赖于党内法规与国家法律的有机协调。

加强党内法规体系建设——以软法之治改善国家治理。

党是国家治理的主体之一，治理主体水平的优劣决定了国家治理水平的高低。“党要管党，从严治党”要靠党内法规制度体系约束，将权力关进制度的笼子。党内法规作为一套较为灵活且具有现实效用的软法规范，在推进国家法治现代化，改善国家治理的效果上具有重要作用。党内法规可以较为便宜地规制国家法律难以规范或者不适宜规范的事务，对国家法律起到良好的补充作用，实现国家治理的全面化；部分党内法规在条件成熟时可以通过法定程序上升为国家法律，实现其对国家法律的转化价值；国家法律约束失灵时，可以依靠党内法规及时制定相应的规范进行约束，以推动问题的解决和维护社会的稳定；此外，党内法规对规范国家权力的行使、规范党的执政行为以及促进国家法治的变革与发展都能发挥积极的作用。

推进国家法律体系完善——以硬法之治强化国家治理。

国家法律的生命力来源于统治阶级，在我国，来源于人民。国家治理的实现需要法治，国家法律体系在国家法治建设中发挥着中流砥柱的作用。国家法律规范了最广泛的社会关系，并且具有系统性、规范性、科学性等优点，在国家治理现在化建设进程中，运用法治思维和法治方式，能够有效解决国家现实和未来发展中可能遇到的难题，提升国家治理的水平。

（三）公平正义：党内法规与国家法律协调的价值基础

实现社会公平正义是党的一贯主张，也是中国特色社会主义的内在要求。2014年1月7日，习近平在中央政法工作会议上指出要“把促进社会公平正义作为核心价值追求”。那么，如何实现社会公平正义？

“有法可依，有法必依”是实现社会公平正义的良法基础。

古希腊亚里士多德说：“法治应该包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从；而大家所服从的法律而又应该本身是制定的良好的法律”。[6]法律的好坏有两个基本准则：法律是否制定良好；法律是否能够得到普遍服从。那么，什么是良法？有学者将良法定义为符合“真、善、美”的法，即法的内容符合事物客观规律，法的价值体现人类正义，法的形式科学严谨。[7]

“执法必严，违法必究”是实现社会公平正义的善治基础。

“善”通“擅”，善治即为治理的好之意。那么，如何能够治理好国家，实现社会公平正义？严格的遵守宪法与法律，充分发挥法律的功能和软法的作用，提升国家治理水平和治理能力的提升，是实现社会公平正义的必由之路。

如何实现良法善治？笔者认为应该主要从以下两个方面出发：

其一，良法的构建——把握党内法规与国家法律的核心价值

党内法规与国家法律都是人民根本意志的反映，两者在本质上是一致的，实现社会公平正义是两者的共同追求。从实践来看，党内法规的制定主体、适用范围、具体表现形式、羁束效力、实施保障等均与国家法律不同，这使得两者在制定和实施过程中存在诸多不相协调之处，但这并不构成对两者核心价值的实质阻碍。以核心价值推进外部实现形式的协调，即以“善”推进“真”与“美”，是实现党内法规与国家法律协调的有效途径。实现社会公平正义，良法的构建是前提，只有实现党内法规与国家法律的协调，才能够维护社会主义法治的同一性，才能构建起比较完善的法治体系。

其二，善治的实现——程序正义与实质正义

一是在党内法规与国家法律的执行过程中，要严格遵循“有法（规）可依，有法（规）必依，执法（规）必严，违法（规）必究”的方针，将制定法（规）落在实处。二是妥善处理合法性与合理性冲突。在党内法规与国家法律执行实践中，有时不免出现合法却不合情之处，在这种情形下，应该通过法律法规体系的不断完善，适当扩充自由裁量权的范围和力度，使公平正义的理念真正深入人心。

三、党内法规与国家法律协调的路径设计

（一）理念协调：依法治国与依法治党

不可否认，在新中国成立以后相当长的一段时间内，我国存在党政职责不清，以党代政、党大于法的现象，甚至在文化大革命时期，国家职能更是高度集中在中国共产党身上，国家法律成为摆设，甚至毫无作用可言。之所以产生上述现象，是由当时特殊的社情国情决定的。但是在新的形势之下，尤其是在推进依法治国，建设社会主义法治国家的进程中，广大党员干部应转变思想观念，增强法治意识，并落实到行动之中。

一是切实转变思想。转变思想，是实现党内法规与国家法律相协调的第一步，也是关键一步：要想实现党内法规与国家法律相协调，必须彻底转变思想，尤其是党内法规的制定者与广大党员干部广大党员领导干部，应从“权大于法”的陈旧思想观念中抽身而出，逐步向依法治国、依法治党的思想观念靠拢，要改变作风、转变思想，坚决贯彻落实依法治国理念。第一，各级党组织要树立法制观念，坚决克服与法制观念不符合的各种错误认识、作风。第二，党的领导干部和广大党员要认真学习法律，树立宪法思维。第三，维护宪法权威，保障宪法实施，是每个党员干部乃至每个公民的责任。“要讲法制，真正使人人懂得法律，使越来越多的人不仅不犯法，而且能积极维护法律。”[8]

二是坚决落实行动。第一，党员干部就是要真抓实干，积极发挥先锋带头作用。要真正做到“谁也不能违反党章党纪，不管谁违法，都要受到纪律处分，也不许任何人干扰党纪的执行，不许任何违反党纪的人逍遥于制裁之外。”[9]第二，要克服部分领导干部的主观随意性、主观干预性，也要彻底切除利用合法程序为自己谋利益的毒瘤。

（二）立法主体协调：加强沟通、明晰边界

1.建立健全党内法规立法部门与国家法律立法主体之间的沟通协调机制，[10]实现党内法规与国家法律的有效衔接。

（1）加强沟通

第一，设立专门沟通协调机构推进立法规划协调。由于党内法规往往根据社会突出问题或者现实需要制定，侧重于对现实问题的解决而缺乏系统性立法标准，缺乏较为系统的党内法规出台规划，这仅导致党内法规与国家法律之间难以衔接且易引发党内法规交叉重复立法的问题。因此，在立法规划的制定过程中，要严格按照《制定条例》的要求，统筹制定党内法规，科学编制党内法规制定工作五年规划和年度计划。中共中央颁布的《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013年至2017年）》表明，党内法规制度体系建设开始关注中长期立法规划。这是党内法规寻求自身发展与完善的结果，也是党内法规与国家立法规划相协调的结果，对于减少两者之间的断层和空白，推进社会法治具有重要的意义。

第二，加强监督主体沟通促进执行协调。中央纪律检查委员会是党内监督执行主体，司法机关是国家法定的司法监督主体，对于违法且违纪的情形下，谁配合谁的问题，移送审理移送给谁的问题，都是党的立法部门应与国家立法部门之间应该积极沟通，寻求一种更为妥善的方式将问题解决。

（2）明晰边界

党内法规曾因独特的国情而对国家法律有所取代，也曾在有些时候“为了效率和便捷，对于一些本应由国家法律进行调整和规范的关系、行为和事项，以党内法规的形式进行调整和规范，以致未能实现当初的制定目的。”[11]这些现象说明，不论是党内法规还是国家法律建设，都应该明晰自身的边界。党内法规应该发挥其灵活性强、针对性强等优点，在不适宜制定国家法律的情况下通过制定严格的党规党纪进行约束；在属于国家法律规范、调整的情况下，要通过制定相应的国家法律以实现硬约束，确保问题的解决。

（三）内容协调：党内法规在条件成熟时上升为国家法律

“没有连接的制度是死的制度，是没有灵魂的制度，是不能运行的制度。有机连接是制度的灵魂”[12]应当看到，不论是党内法规还是国家法律，经过几十年的发展，两者已经各自形成了一个较为完备的体系，并在各自的领域发挥着十分重要的功能，但是，两者之间因衔接不当产生冲突的情况仍有发生。那么，党内法规与国家法律之间如何连接？笔者认为，适时地将党内法规上升为国家法律，在党内法规与国家法之间形成良性的互动是解决问题的关键所在。那么，什么样的党内法规能上升为国家法律？党内法规上升为国家法律要着重考察两个方面，一是国家法律是否存在制度空缺或者面临修改，需要党内法规的相关规定或者制度加以补充，即党内法规上升为国家法律的可行性和必要性；二是党内法规是否成熟，是否有可能通过国家权力机关的认可上升为国家法律。如果某项党内法规还不成熟，应先在一定的范围内试行，不断通过试行取得经验，便于进一步修改和完善此项党内法规。

党内法规怎样上升为国家法律？有学者提出，对宪法序言进行修改，在“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”之后，增加“中国共产党和各民主党派通过向国家权力机关提出立法建议和提名国家机关领导人选，行使执政和参政的权力，并履行相应的义务”。[13]这样就将中国共产党的执政方式和领导方式法律化，也是各民主党派参政活动获得了宪法依据。笔者认为，这一观点对中国共产党和各民主党派职能的发挥具有积极意义，也促进了党内法规和党的政策向国家法律的转化。

（四）技术协调：党内法规应借鉴国家立法

相较于党内法规建设，国家法律建设无论是在系统性、严谨性、科学性、民主性以及应用性上都略胜一筹。因此，实现党内法规与国家法律之间的协调，应该借鉴国家立法。

一是对违宪审查制度的借鉴。借鉴国家立法中的违宪审查制度，建立党内法规违法审查和违规审查制度。即既要审查党内法规的合法性、合宪性，又要审查党内法规内部与上位党内法规冲突的情况。违法审查制度与违规审查制度的执行主体应该由专门的党内监督管理机关担任，避免党内法规的制定与审查评估一体化，从而出现审查死角。违法审查与违规审查制度建立在党内法规的特殊性的基础之上，既符合“宪法与法律至上”的原则，又能够有效避免党内法规之间、党内法规与国家法律之间的适用冲突，不仅提高党内法规施行效率，而且也维护党内法规的严肃性和权威性。

二是对立法量化标准的借鉴。党内法规建设的目的在于保证党的事务都能够得到相应的规范，提高党的执政能力，促进党自身发展更加完善。但是，很多党内法规对事物规定的不够明确细致以致在现实操作中出现很多问题。在党内法规的立法过程中立法主体应该切忌立法空洞、纸上谈兵，而是以制定更加全面、细致、具有可操作性的党内法规为目标，推动党内法规落实到位。例如，对于“重大事项”等事项的界定可以建立起量化的标准，不仅明确了事项管理的范围与主体，而且有利于问题的有效解决。对于“及时”、“适时”等时间规定不明的问题，可以通过明确时间的形式，最好是具体的工作日的形式防止党内法规执行过程中出现懒散拖沓。对于党员权利，也应该加强保障性法规的建设，加强对党员基本权利的保障。

三是对立法民主性的借鉴。党内法规立法涉及国家与公民，民主性是检验党内立法科学性的有效方法。听民意、汇民智是实现党内法规科学性的重要途径之一，立法主体在党内法规立法过程中应强化公民参与等内容，通过向社会征询意见，召开座谈会尤其是要以召开听证会（对于具有重大社会意义的问题、涉及公民切身权益的问题，都应该以听证会的方式进行，并以相应的党内法规规范形式将此程序固定下来）等形式，将民情民意切实表达出来，并体现在党内法规之中，这是党内法规与国家法律相协调的重要方法。

四是对立法科学性的借鉴。健全专家参与机制，形成长效专家建议机制，是提高党内法规科学性的重要途径，也是实现党内法规与国家法律有效衔接的路径。所谓“术业有专攻”，专家学者对于某一领域某些问题有更深入的研究，从而也可能具有更加专业的认识和独到的观点，能够有效促进问题的解决。因此，应该强化党内法规立法过程中的专家参与，不断增强党内法规的科学性，尤其是在党内法规与国家法律相协调问题上，参与国家法律制定的相关专家学者如果能够参与到党内法规的制定过程之中，不仅能够完善党内法规，而且也将对党内法规与国家法律相衔接起到良好的作用。此外，有的学者提出“法律顾问制度”[14]，笔者认为这种观点具有积极的借鉴意义。

（五）系统协调：做好党内法规的编制与备案工作

做好党内法规的系统性编制工作、完善分级备案制度。[15]形成完善的党内法规制度体系，明晰党内法规的边界问题，能够有效的解决党内法规制度中存在的体系庞杂、交叉重复、甚至违背国家法律等问题。

所谓党内法规的“系统性编制”，就是指中央和地方党组织能够将已经颁布和已经制定但尚未颁布的党内法规从法规位阶以及党内法规内容等层面建构党内法规系统。第一，从中央到地方，党内法规的制定主体分等级，按涉及内容分类，本级党内法规进行汇总编制，并报中央备案，形成一个整体性党内法规系统。学者叶笃初、陈绪群在《试论完备的党内法制》一文中，就党内法制结构的构建提出了自己的观点，有一定的借鉴意义。第二，不同层级有针对性地对备案的党内法规开展审查工作，减少党内法规与党内法规上位法的冲突，减少党内法规与国家法律之间的冲突。分级备案制度是既层次分明又系统完善的党内法规备案制度，它横纵交错、共同编织成一张明晰的党内法规之网。分层与集中的实现，不仅有利于党内法规之间的协调，而且严格地遵循党内法规的位阶关系，有效的避免了党内法规之间的冲突，而且不会削弱中央对党内法规的控制能力，各级党组织都可以运用相关党内法规实现对党内事务的规范。

四、总结

2012年12月4日，习近平同志在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上讲话时强调，“新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党，依据宪法治国理政”。[16]国有国法，党有党规，但是，国法与党规必须统一于建设社会主义法治中国这一中心理念。因此，本文从探寻党内法规与国家法律之间的协调路径出发，主要分析了党内法规与国家法律之间存在规定不明、操作性不强、衔接不当等原因引发的冲突，并就这些问题从理念协调、立法主体协调、内容协调、系统协调等方面提出了促进党内法规与国家法律相协调的建议。党内法规在诸多方面与国家法律存在着诸多方面的冲突和矛盾，但党内法规与国家法律之间核心价值的同一性决定了两者协调的可能性与必然性。随着依法治国，建设社会主义法治国家进程的不断推进，党内法规通过自身的完善与国家法律不断协调，在社会治理上，能够更积极有效地发挥软法的作用，对社会公平正义的实现和法治国家的建立，都具有十分重要的意义。

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