凌高锦

（重庆市南岸区检察院，重庆400060）

【执法研究】

检察机关对公安派出所刑事执法活动监督机制研究

凌高锦

（重庆市南岸区检察院，重庆400060）

建立检察机关对公安派出所刑事执法活动的法律监督,对于理顺侦诉关系,顺利实现刑罚追诉权,抑或规范公安派出所的刑事执法行为，防止刑事侦查权的滥用,保证公民权利不受非法侵害。本文从基层检察工作实际出发,围绕检察机关依法开展对公安派出所刑事执法活动监督中存在的问题展开分析,并提出建立和完善检察监督机制的司法路径。

刑事执法；检察监督；现状问题；完善路径

2010年10月11日，最高人民检察院印发《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》（以下简称《意见》），要求各级检察机关通过积极探索和工作实践，完善对公安派出所刑事执法活动的监督机制，着力规范公安派出所公正、合法、文明执法。因此，对公安派出所刑事执法活动中存在的刑事侦查行为不规范、刑事执法程序不合法以及刑事执法权使用不当等问题开展法律监督也成为基层检察机关亟待解决的重要课题。但是，由于基层检察机关对公安派出所刑事执法执法活动的监督尚存在监督理念认识不充分、检察监督力量较薄弱、监督手段和措施单一、监督程序仍欠规范等问题，严重制约了检察机关准确、有效、全面开展法律监督，影响了检察机关及时纠正违法、维护公正司法的法律效果和社会效果。[1]

一、检察机关对公安派出所刑事执法活动监督的法理依据

检察机关是我国的法律监督机关，故而履行法律监督职能，维护公平正义亦是检察机关职责之所在。目前，在公安侦查权下移、基层派出所办案质量不高的司法现状之下，基层检察机关积极将法律监督的触角延伸至基层派出所，切实做好对公安派出所刑事执法活动的监督，对于提高公安派出所执法办案质量，回应人民群众对检察服务工作的新要求具有现实意义。

（一）拓宽检察机关法律监督范围的重要内容

检察机关的法律监督视野很大程度上局限于诉讼庭审活动和案件立案侦查后的审查逮捕、审查起诉环节，而对于公安派出所刑事执法活动的监督仍处于初步探索阶段，监督范围较小、监督力度较弱，监督效果不理想。因此，探索将公安派出所刑事执法活动纳入法律监督的范围，是检察机关积极拓宽检察监督范围，强化检察监督职能，提升监督效果的重要举措。在刑事立案环节，检察机关通过对公安派出所拟治安管理处罚的案件进行排查，实施同步跟踪监督，坚决预防杜绝“以罚代立、以保代刑”乱象的发生；在侦查环节，检察机关应强化“漏罪、漏犯”的检察监督力度，要求公安侦查机关及时立案侦查，依法追究遗漏犯罪嫌疑人刑事责任，并监督纠正侦查活动中的违法违规行为；在刑事强制措施、刑罚执行环节，检察机关应加强对强制措施的适用，刑罚执行的方式等内容的检察监督，坚决防止脱管漏管、违规采取强制措施或错误执行刑罚等影响刑事诉讼活动和刑罚执行效果的现象发生。

(二)提升检察机关法律监督能力的内在要求

基层检察机关对公安派出所刑事执法活动的监督常受到警力不足、时间滞后、空间局限等因素的制约，导致检察监督能力受限，监督的效果也不明显。如基层检察院侦查监督部门人员较少,平均每人需承担3-4个辖区派出所的刑事执法监督任务，工作量之多、监督难度之大不言而喻。同时，受制于监督方式滞后，监督保障机制不健全等因素的影响，基层检察机关往往难以根据正常的刑事诉讼程序全面、及时掌握派出所刑事执法活动的动态信息，进而难以准确、有效地实施同步监督。因此，在努力适应法律监督新常态下，检察机关积极将法律监督的“触角”延伸至公安派出所刑事执法活动中，既是检察机关不断提升法律监督能力的具体表现，也是检察机关突出强化法律监督实效的现实需要。

（三）推进公安派出所规范化执法的现实需要

实践中，公安派出所承担了相当部分的刑事案件的侦查，在刑事执法中的地位和作用越来越突出。但监督机制不完善、监督措施乏力也导致公安派出所在刑事执法活动工作中存在的诸多问题：一是个别公安派出所有案不立、违法立案、不当干预经济纠纷；二是部分案件在变更强制措施后，久侦不结或以“保”代刑、一“保”了之；三是在搜查、扣押、保管、处置嫌疑人的财物环节不够规范，导致物证、书证等证据灭失；[2]四是部分案件中存在审批手续不规范、法律文书表述不准确、讯问、询问笔录中有瑕疵。[3]因此，健全检察机关对公安派出所刑事执法活动的有效监督，是规范公安派出所规范、文明执法，维护基层司法公正，助力基层治理法治化的题中之义。

二、检察机关对公安派出所刑事执法活动监督存在的问题

当前，受传统监督观念束缚、监督范围的狭窄、监督手段乏力、监督保障机制不完善等因素的影响，检察机关对公安派出所刑事执法活动监督过程中主要存在以下问题：

（一）监督理念被动滞后，监督积极性不高

一方面，各地基层检察机关案多人少问题普遍存在，一个侦查监督部门干警需定期对辖区内多个公安派出所开展刑事执法活动监督，监督力量严重不足，监督的积极性也不高。另一方面，基层检察机关除重大、复杂、疑难案件依法提前介入，主动对公安派出所的刑事执法活动进行监督外，绝大多数刑事案件仍系由公安机关提请逮捕、移送起诉后，检察机关通过审查案件材料发现监督线索，故而难以对公安派出所刑事执法活动进行及时、同步、跟踪监督。此外，个别公安派出所办案人员在报送材料时故意隐藏非法证据材料或伪造证据材料，客观上为检察机关及时监督纠错设置了更多盲点和困难。[4]

（二）监督信息来源单一，监督范围不全面

检察机关主要通过提前介入侦查、审查卷宗材料、召开联席会议等方式获取侦查监督信息，导致对公安派出所违法采取拘留、取保候审、监视居住等强制措施的监督滞后而流于形式、法律监督难以做到及时、高效。如C市某基层检察机关每月初的第一个工作日派员到辖区派出所开展巡查，虽然能够看到派出所受理、立案、侦查案件的全部情况，但由于监督方式粗放单一，检查的数据量巨大，导致检察监督的效果不佳。由于公安派出所案件信息入网不及时，案件线索输入不全面，对检察机关查询可能涉嫌犯罪情况或者要求提供案件材料的，有推诿拖延的情况，[5]“两法衔接”信息共享平台仍难以保证检察机关从公安派出所的刑事执法活动中及时筛选和确定有价值的案件线索,检察监督成为无源之水。

（三）派驻检察配置薄弱，监督手段较少

一方面，根据《意见》的规定，基层检察院派驻检察室对公安派出所刑事执法活动，采用展开事前、事中以及事后的全面监督的模式。虽然保证了检察监督范围的最大化，但一般派驻检察室1-2人的检察人员配置，检察监督方式单一的现状与对公安派出所刑事执法活动的监督需投入较多人力、较强精力的要求不相匹配，严重掣肘了检察机关依法履行监督职能，纠正刑事执法不规范、不合法行为的实际效果。另一方面，检察机关主要是通过制发纠正违法通知书、检察建议、要求说明立案或不立案理由等方式开展对公安派出所刑事执法活动的监督，但囿于监督方式的适用范围和适用情形缺乏明确的规定，导致实践中具体操作较为混乱，监督纠错的效果欠佳。[6]

（四）法律责任保障缺失，监督效力不足

一方面，虽然《宪法》、《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》等法律赋予了检察机关对公安派出所刑事执法活动实施监督的权力，但对于检察机关如何实施法律监督仍缺乏明确规定。同时，《人民检察院刑事诉讼规则》第388条规定，人民检察院提出的纠正意见不被接受的，应当向上一级人民检察院报告并抄报上一级公安机关，但对于监督的强制力、监督的实效性也未有明确的制度性规定，导致检察监督制约刚性不足。[7]另一方面，检察实务中，检察机关对公安派出所等侦查机关不服从检察机关监督的，主要是通过《纠正违法通知书》、检察建议来制约侦查机关的拒绝监督的行为。但公安派出所等侦查机关如果拒不纠正或者拒不执行检察机关的决定的，检察机关往往无计可施，检察监督缺乏刚性保障手段而变得可有可无，严重地影响了法律监督的权威性。

三、检察机关对公安派出所刑事执法活动监督机制的司法路径

（一）转变监督观念，增强检察监督的主动性

为适应《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》修改后提出的新任务、新要求，检察机关应积极转变执法监督理念，提高检察监督的主动性和积极性。在对公安派出所刑事执法活动监督过程中，检察机关应坚持“介入不干预、参与不越位、引导不指导”的监督原则，强调检察监督过程中的引导与配合。在刑事执法活动重大违法问题上，严格依法处理，坚持法律监督的原则性和刚性；在刑事执法活动存在瑕疵的情形下，建议规范纠正，坚持监督的灵活性和柔性。此外，检察机关既要纠正公安派出所在刑事执法活动中存在的违法问题，又要肯定其执法中的正确做法，在确保检察机关法律监督权威性的基础上，增强监督方式的可接受性，变事后监督为事前、事中监督，提高接受监督的积极性和主动性。

（二）完善监督机制，保障检察监督的规范化

一是建全案情通报工作机制。检察机关每月应将上月审查逮捕、不批准逮捕、刑事案件立案、刑拘未报捕案件、撤案等情况向公安派出所进行信息通报。同时，开展“6组2人”监督工作模式，定期组织1-2名干警对口联系辖区派出所，重点对刑拘后未提捕、移诉的案件进行个案检察，检查内容细化到每一份法律文书、每一次询问讯问记录，全面覆盖公安派出所刑事执法活动的各个环节，并逐案进行登记，填写重点案件调查表，形成完整工作资料。二是健全提前介入侦查制度。实践证明，检察机关对人民群众反映强烈的、社会危害性较大的刑事案件，提前主动介入到公安派出所的刑事侦查环节，对于公安派出所有效开展刑事侦查活动，及时收集、固定案件证据，提高刑事案件办案质量有着重大意义。针对辖区出现争议较大、社会敏感度高、社会危害性大的案件，检察机关通过定期组织相关人员适时介入侦查，集中讨论和引导，使侦查人员对于证据标准、犯罪构成要件的认识和把握符合相关要求，提高案件质量和刑法适用的统一性。[8]三是建立重大、疑难案件侦查机关听取检察机关意见制度。检察机关可以通过参与现场勘验、检查、讯问、询问、查阅证据材料、参加案件讨论等方式，结合审查逮捕和提起公诉的标准，对案件定性和法律适用、取证方向和完善证据补充以及侦查活动是否违法提出意见。对不便当场发表意见的疑难复杂案件，应当及时层报部门负责人、分管检察长，制作《重大疑难案件侦查机关听取检察机关意见书》，详细记录听取意见的时间、地点、方式和意见内容等情况，并向公安机关书面反馈研究意见。

（三）创新监督方式，增强检察监督科学性

检察机关除通过提前介入侦查、调阅案卷材料、刑事执法活动巡查等传统信息获取方式实施监督外，应积极探索“走出去、深摸排”的监督工作新模式，如主动听取当事人、辩护律师、利益相关人的陈述或意见，定期翻阅“打防控主干应用系统”、“110网络派单”数据系统、治安案件处置登记台账，加强对案件线索的监督排查，拓展检察机关获取监督信息的来源渠道。[9]对于不符合立案条件或不应追究刑事责任的案件及时、全面核查，并发出口头或书面检察建议，监督公安机关依法作撤案处理；对于立案侦查后符合审查逮捕或审查起诉条件的案件，主动引导公安机关及时提请逮捕或移送审查起诉；对于在法定期限届满后没有解除取保候审或监视居住的案件，书面通知执行地公安派出所依法解除或变更强制措施；对于专项检查中发现的公安机关执法不规范问题，及时发出书面检察建议，督促公安机关及时予以纠正。

（四）健全责任保障，强化检察监督实效性

目前，相关检察监督的法律规定主要散见于《宪法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》以及《人民检察院组织法》之中，但授权条文含义不明确，监督范围、程序设置不完善，监督手段过于形式，缺乏强制执行力。长期以来，对刑事执法活动中的违法行为，检察机关只有“建议权”、“督促权”，如向违法单位发出纠正违法通知书或者是检察建议等，而对于不执行监督的机关及人员如何处理，程序上如何操作，却没有明确的法律规定，实践中往往形成“你发你的建议，我搞我的决定”的尴尬局面，一定程度上损害宪法法律的权威和检察机关的公信力。笔者认为，强化对公安派出所刑事执法活动的监督效力不仅要细化检察监督方式，而且还要规定不履行监督内容的法律后果和制裁措施，提高监督的准确性、实效性和强制力。如针对公安派出所刑事执法行为中存在违法违规问题，检察机关应建立案件处理追踪走访制度和书面征询制度，对于公安派出所刑拘后在法定期限内未提请逮捕或移送审查起诉等刑事执法活动，应以书面形式将案件立案、侦查、强制措施、不提请逮捕、不移送审查起诉、撤案等情况说明清楚，由检察机关进行书面审查和监督；对于公安派出所在刑事执法活动中存在滥用职权、徇私枉法等违法犯罪行为的，应将案件移送职务犯罪侦查部门立案侦查；不构成犯罪的，检察机关可以向纪检监察部门或上一级公安机关发出检察建议，对当事人作出相应的行政或者纪律处分。

四、结语

建立健全检察机关对公安派出所刑事执法活动监督机制，丰富了检察机关法律监督的宪法内涵，延伸了法律监督的程序触角，将事后监督转变为事前、事中监督，将“环节监督”转变为“全程监督”和“同步监督”，有利于引导侦查机关不断提高法律意识和证据意识，督促侦查机关准确立案，全面、合法收集证据，提高办案质量，为后续的审查逮捕、审查起诉和审判活动提供翔实、准确的证据资料，进而保障当事人合法权利和刑事诉讼活动的顺利进行。

[1]孙曙生,沈小平,陈平.检察机关对派出所刑事执法监督的法理分析与制度构建[J].西南政法大学学报,2011,(4).

[2]陆冬英.基层公安机关刑事执法中存在的问题及原因剖析[J].犯罪研究,2012,(2).

[3]周方宝.派驻检察室对公安派出所刑事执法监督的三条途径[N].检察日报,2014-05-19.

[5]陈录.“两法”衔接需要调动行政执法与司法机关力量[N].检察日报,2012-02-21.

[6]练育强.行政执法与刑事司法衔接困境与出路[J].政治与法律,2015,(11).

[7]于丽艳,杨文.检察机关对公安派出所监督机制研究[J].河北法学,2012,(4).

[8]高一飞.检察改革措施研究[M].北京:中国检察出版社,2007.

[9]郭秋杉.论检察机关对公安派出所监督机制的构建[J].学理论,2012,(6).

［编辑：李永新］

D916.3

A

1672-6405（2016）04-0054-04

凌高锦（1988-），男，陕西安康人，硕士，重庆市南岸区检察院研究室干警。

2016-10-27