信息化背景下沿海船舶边防治安管理研究

2016-03-15刘东张名扬陈川

河北公安警察职业学院学报 2016年4期

关键词：治安管理边防船舶

刘东张名扬陈川

（中国人民武装警察部队学院，河北廊坊065000）

信息化背景下沿海船舶边防治安管理研究

刘东张名扬陈川

（中国人民武装警察部队学院，河北廊坊065000）

在信息化背景下，沿海船舶边防治安管理工作发生着明显的变化。公安边防部门在沿海船舶管理工作中建成了一系列的信息化成果，为维护沿海地区社会稳定做出了重要贡献。然而，沿海边防辖区的地理位置及船舶工作的特点使得沿海船舶管理工作的信息化建设未取得预期效果。因此，边防部门要从实际出发，结合沿海船舶边防治安管理工作的特点，认真分析总结信息化的不足，加以改进，使沿海船舶边防治安管理的信息化真正服务于国家发展和社会稳定。

信息化；沿海船舶；边防；治安管理

我国作为海洋大国，拥有1.84万余公里的海岸线，约300万平方公里的海洋国土面积，沿海港口、码头众多，海洋资源丰富，海上事业发达，使得我国沿海各类船舶、人员数量庞大，成分复杂，这些因素共同决定了沿海船舶边防治安管理的复杂形势。随着我国海洋强国战略的提出，沿海船舶治安管理中的问题日益突出，传统的简单依靠人力管理的方式已不能满足现实需要。而信息化时代的到来，给沿海船舶边防治安管理工作带来了优化实践工作，简化工作内容，提高工作效率的手段。从公安部的“金盾工程”到“四项建设”也对沿海船舶治安管理提出了信息化的要求和技术、政策上的支持。如何利用信息化技术达到沿海船舶的动态化管理，以更有效的维护沿海地区治安稳定和服务地方经济发展，是公安边防部门当前面临的重要课题。

一、信息化背景下沿海船舶治安管理的现状

沿海船舶边防治安管理是公安边防部门根据国家的法律、法规和政策，为维护沿海社会秩序，保护公民合法权益所进行的行政管理活动。而信息化早已悄然进入这项行政管理工作当中，可以说，自上个世纪八十年代开始，信息化手段在船管工作中便已经出现。从那时起，公安边防部门就已经在我国部分沿海港口、码头的一些重点地区建立了利用雷达转换传输一定距离内的海上船舶航行图像等资料的海上监控系统。一直以来公安边防部门从未停止过对沿海船舶创新管理的探索，对信息化手段的应用也从未停止过，然而，效果却并不尽如人意，低效的管理依然较为普遍，先进的科技也并未普及。

（一）传统管理模式依然广泛存在

当前，大部分沿海地区的船舶治安管理还普遍以“静态化”为主，“坐、等、靠”现象较为严重，先进科技手段依然欠缺，信息化程度不高。一方面管理理念僵化，实际效果不佳。沿海地区大都较为偏远，执法环境颇为复杂，加之边防官兵流动性强，与沿海地区居民缺乏互相熟悉的过程，接触中官兵们多以“管理者”的身份出现，日常工作中也多以依法签关、年审、处罚为工作重点，缺乏主动服务意识，形成了“重管理，轻服务”的较为僵化的管理意识。另一方面船舶管理方式老套，工作效率偏低。基层部门的管理方式与过去相比并无太大改变，缺乏灵活机动的“动态管理”。受警力和掌握的信息所限，基层部门不能及时了解和掌握辖区船舶底数变化，新增船舶基本靠船主“自主”办理出海证件；船管员依靠定期检查、不定期抽查或随机检查等的方式进行日常的船舶检查、进出港签证，这种检查只能以传统的“靠岸等船”来实现，不仅很大程度上造成了警力和资源的浪费，也使得船管员的责任心成为左右船管工作好坏的关键因素，容易造成漏管、重复检查、管理不及时的情况；靠进出港签关、船舶检查、年审等方法获得船舶信息是边防部门的主要手段，这些方法使边防部门掌握了船舶靠岸时的绝大部分信息，也为维护沿海地区社会稳定提供了重要支撑，然而，当船舶脱离了岸边，边防部门就完全失去了对船舶信息的把握，工作也陷入了“盲管”状态。实际上，边防部门往往付出了大量的努力，而工作的成效却并不能与之成正比。

（二）信息化船管手段“初步”运用

利用高清摄像头形成的海防监控、集视频监控与多种船舶定位系统于一体的数字化船管站、便于渔船民自动申报进出港签关的船舶进出港智能管理系统、北斗通讯导航系统终端、AIS船舶防碰撞系统终端和GPS救助定位通信终端等一系列高科技信息化设施、设备在沿海船舶管理工作中逐步出现。尽管边防部门能够使用的仅是其中的一部分，而且只存在于少数的“试点”单位，但这些信息化手段确是极大地方便了涉海作业人员的生产、生活，提高了沿海船舶边防治安管理的效率和效益，为沿海地区稳定的治安环境和良好的经济发展环境提供了有力保障。一方面高科技的信息化手段方便了沿海渔船民。利用高清摄像头形成的监控网络有效实现了案事件的减少和及时解决，提高了港口、码头的治安环境，为沿海渔船民提供了较为稳定、有序的生产、生活环境；智能化的进出港管理系统节省了出海作业人员的时间，只要船主在进出港时自行申报即可；北斗、AIS、GPS等系统可以及时提供台风预警、海底暗礁位置等信息，为渔船民安全出海提供了帮助。很显然，沿海渔船民在信息化过程中受益颇多。另一方面高科技的信息化手段有效提升了沿海船舶边防治安管理工作的实际效能。数字化船管站、船舶进出港智能管理系统等手段的应用，能够使船管员及时掌握船舶的动态，为船管员每次的检查、签关提供准确的信息，有效避免了警力的浪费，符合“无增长改善论”的警务需求。船舶定位系统更是为身在岸上的船舶管理人员提供了船舶在海上的实时动态信息，有力于边防部门第一时间获取船舶轨迹，便于边防部门开展船舶服务管理。

二、信息化背景下沿海船舶治安管理的困境

信息化的科技手段固然能够为沿海渔船民的生产、生活，沿海边防部门的治安服务管理工作带来重大改变，提供必要的帮助，然而，在沿海船舶服务管理信息化的进程中却存在着现实的困难，阻碍了沿海船舶动态管理的实现。

（一）沿海船舶管理信息化的法律体系不完善

任何的行政管理活动都需要以法律为依据，信息化的船舶管理手段虽好，但脱离法律的支撑，也将“寸步难行”。当下，沿海船舶边防治安管理缺乏高层级的、统一的法律规范，严重制约了船管工作信息化的进程。

首先，现有沿海船舶边防治安管理的法律依据主要是部门规章、地方性法规,有公安部颁布的《沿海船舶边防治安管理规定》、各沿海省制定的管理条例等多部依据，但缺少高层级的立法。而且，众多的规章、法规之间也存在着不协调和不适应的地方，造成了适用法律混乱的情况。其次，混乱的法律适用必将导致管理的混乱。各省船管工作“各自为战”，有的依据《沿海船舶边防治安管理规定》进行管理、处罚，有的依据本省管理条例，关于何时该依据哪部规章、条例并没有明确统一的规定，管理的方式、力度，处罚的行为、种类和幅度等内容会存在差异，这势必会引发渔船民的不满，也会被误认为是执法偏颇、随意。再次，没有统一的法律依据，也就没有统一的管理标准。在管理过程中存在信息采集重点不一致、标准不一致、处理手段不一致等现象，那么，即使有统一的信息库也会是混乱的，严重影响信息化过程中信息库的作用。

沿海船舶管理的动态化需要完整、统一、真实的基础信息，在缺少完善的法律依据时，必然会限制基础信息的利用，也会阻碍信息化的发展。

（二）沿海船舶管理信息化的科技手段无法普及

科学技术是信息化的一个重要条件，没有科技的信息化只会是人力、数据、工作量的堆砌。沿海船舶边防治安管理工作中小范围的信息化不足以推动船管工作全局的信息化，缺少能够广泛使用的先进科学技术是沿海船舶管理信息化的严重缺陷。

首先，在边防部门的沿海船舶管理工作中，数字化船管站、智能进出港管理系统、高清摄像头等先进的技术手段只是存在于小范围的“试点工程”，多数的技术都需要资金的支持，而开展一个试点工程就需要大量的经费，边防部门往往没有足够的资金支持先进技术手段的推广。另外，各单位对船管工作的重视程度不一，“重公安业务，轻船管业务”的现象也较为普遍，开展信息化船管的意识不足，试点的结果很容易变成“面子工程”。其次，除“港口、船舶与渔船民信息管理系统”并没有由上级部门统一推进的信息化技术，各基层单位基本是沿用传统的管理方法，在支队级单位推动下进行的“试点”的先进经验也多数局限在本单位，缺少与同级单位的交流、借鉴，各省级单位的业务沟通更是少见，缺乏公安部边防局统一规划、推行的创新船管措施多数都会停留在“试点”阶段。港口、船舶与渔船民信息管理系统作为全国边防通用的信息系统，虽然存在一些问题，但却证明了上级部门统一推动创新管理措施的重要作用。再次，沿海船舶边防治安管理工作是关系沿海渔船民和国家利益的重要内容，要想做好这项工作，渔船民的配合也十分重要，有一些内容需要渔船民掌握和运用。即使创造了再先进再便捷的科技创新措施，如果渔船民“不买账”，那些先进的设施、设备也都成了摆设，而沿海渔船民素质参差不齐，要使他们自觉的配合船管工作的信息化也是一项难题。

边防部门沿海船舶的管理工作普遍欠缺高科技技术，致使船管信息化的效果并不十分显著，无法达到动态化管理的目的。

（三）沿海船舶管理信息化的部门管辖存在不协调

沿海船舶管理部门间信息畅通、职责明确、协调高效、科学合理是进行船舶动态化的重要基础。但实际上，公安边防部门与海警在开展沿海船舶治安管理工作的分工配合上却存在着一些的问题。

首先，公安边防部门与海警已分属不同系统，沿海边防部门隶属于公安部边防管理局，新的海警部队则隶属于国土资源部国家海洋局，平时以中国海警局的名义执法，在业务上接受公安部指导。不同系统的两个机构，工作中涉及到的政策依据、措施方法、指令任务等内容必然会有所差异，在沿海船舶治安管理工作中的沟通、合作势必会存在障碍，消息的传递、管理的衔接也变得复杂，这些都限制了船舶管理的动态化，削弱了信息化的效果。其次，沿海边防部门与海警关于海上治安管辖范围尚无明确、权威的划分，仅以公安部的内部规定为依据进行区分。这样的划定，一方面缺少法律的支撑，使得现实可执行性较差；另一方面缺少协调机制，会使管理出现混乱，很多时候靠近岸边的海上治安案件管辖权限不清。再次，公安边防与海警在工作中都缺乏对沿海船舶信息的整体掌握，船舶到海上作业时，即使有其轨迹信息，边防部门也无法对船舶现实状况的进行掌控。反之，船舶靠岸后，海警亦然。这显然无法实现船舶管理的信息化、动态化。

管辖部门间的不协调，使得船舶管理信息化受限，也就妨碍了动态管理的发展。

（四）沿海船舶管理信息化缺乏信息的有效使用

实现信息化背景下沿海船舶的动态化管理，信息的有效利用无疑是十分重要的。然而，从采集到处理都存在一些因素制约着信息在船舶动态化管理中作用的发挥。

首先，信息采集质量不高。基层边防部门的船管员数量有限，素质参差不齐，加之管理中缺少先进的科技手段辅助，导致无法准确掌握船舶进出港时间，进行检查登记时会出现重复采集和漏采等情况。另外，沿海地区船舶、人员流动性大，船舶及人员信息变动频繁，信息的变更无法及时采集到位。其次，信息共享程度低。一是沿海边防部门各船管单位间业务交流少，除统一的港口、船舶与渔船民信息管理系统，无规范的信息共享机制。二是边防部门未能获取其他部门的资源。如国家海洋局内的海事、渔政机构近年来在我国一部分船舶上安装了使邻近船舶及岸台能及时掌握附近海面所有船舶动静态信息的船舶自动识别系统，但此系统并没有与公安边防部门共享。再次，对采集的信息不重视。采集到的信息未经加工、整理便录入系统、登记造册，使得记载的信息杂乱；信息不能及时更新，导致时效性差；采集后的信息仅用于登记等简单用途，没有分析、研判，对掌握沿海及海上治安趋势毫无益处，白白浪费了资源。

沿海船舶的信息不能够扎实掌握、合理处理，只能使信息化流于形式，不能真正为实现动态化管理的目标而服务。

三、加强信息化背景下沿海船舶治安管理的几点思考

改变传统的管理模式，不断创新改革管理措施，服务国家社会发展需求，是沿海船舶治安管理的根本目的。当前，信息化背景是边防部门实现沿海船舶的动态管理的重要机遇，但如何克服沿海船舶管理信息化的困境，提升管理的实际意义，仍然是一个难题。对此，笔者提出几点建议。

（一）加强立法工作，保障沿海船舶管理信息化落实

加强沿海船舶边防治安管理的立法，是沿海地区社会稳定和经济发展的迫切需求。

1.要制定高层级的法律规范，保障沿海船舶边防治安管理基础工作的有序开展

目前，边防机关的执法依据有公安部颁布的《沿海船舶边防治安管理规定》以及各省的地方性法规、地方政府规章，法律依据多而不强，地方性法规之间、地方政府规章与公安部的部门规章多有冲突，使得船管员执法时使用法规混乱，更导致沿海各地区之间管理标准不一。只有制定一部高层级的法律，以上位法的效力规范沿海船舶管理相关的法规、规章，使全国沿海船舶边防治安管理达到统一标准，才能保证沿海船舶管理信息化的顺利进行。

2.要优化法律结构，完善行政程序，保障行政相对人的合法权益

各地在制定相关法规依据时，要综合考虑上位法以及同位阶法律甚至是下位法的内容和现实执行情况，修改相冲突的部分，借鉴有利的地方，优化沿海船舶边防治安管理各法律依据的结构及相互关系，如《海南省沿海船舶边防治安管理条例》第22条第3项与《中华人民共和国治安管理处罚法》第53条有关罚款的规定相冲突，不具有合法性和合理性，要及时修改；同时要在法律中对有关行政程序进行规范，并制定严格的监督机制，确保船舶管理活动在法律范围内进行，避免非法损害行政相对人的合法权益。

（二）推进科技普及，提高沿海船舶管理信息化水平

科学技术的应用是沿海船舶边防治安管理信息化的重要保障，只有将科学技术普遍应用于沿海船舶管理的一线工作中,才能确保实现高效的、真正意义的船舶管理信息化。

1.加强科技装备的配备

要加强基层执勤执法基础装备的投入，一方面配齐警械、通讯器材、防护设备、救生设备等必须物品，如船艇、对讲机、PDA等；另一方面要提高科技装备在执勤执法应用中所占比重，如用PDA、高清记录仪、对讲机等技术装备代替原来的手写记录、电话或人员传话等陈旧的信息采集、传递的方式。

2.不断创新信息化手段

要善于利用现代化的手段根据沿海船舶管理的实际创新管理措施，将信息化手段与船舶管理工作相融合，如河北边防的“数字化船管站”、福建边防的“船舶进出港职能管理系统”和“海上移动警务通”等做法。采取“试点工程”的创新方法要有结果，做到成熟一个可用一个，将“试点”单位的成功经验、技术进行普及应用，避免“试点工程”的“沉船”。

3.强化官兵和群众的信息化意识

船舶管理的信息化是依赖于人和服务于人的，要发挥信息化的作用就要提高官兵和群众的信息化意识，使边防官兵主动运用和宣传“数字化船管站”、“海上移动警务通”等信息化手段，服务、管理沿海渔船民；同时，增强渔船民配合使用、遵守“船舶进出港职能管理系统”等信息化手段的自觉性。

（三）优化部门协作，拓展沿海船舶管理信息化范围

当前，公安边防部门依旧是沿海船舶边防治安管理的主管部门，但涉及海洋开发、环境保护、交通海事、救助救援、海上治安等海洋权益则由海洋局、海事局等负责。因此，要想实现沿海船舶边防治安管理全面的信息化就要加强与海上执法维权部门的合作，整合各部门的信息加以利用。

1.要进一步明确权责划分

由于沿海船舶管理工作涉及到人与船、海洋与陆地、生产与生活等多方面内容，各船舶管理部门必然产生交集，管理中出现权责交叉的情况。对此，要进一步明确各部门的责任主体、管辖对象及范围等内容，避免交叉管理、互相推诿等现象出现，形成清晰、有力的沿海船舶管理体系。

2.要建立统一的协调机制

沿海船舶管理涉及内容和部门较多，事实已经证明“各自为战”的管理模式早就不适应发展的需要，要想实现沿海船舶管理的全面信息化从而达到动态化的管理效果，就必须加强各部门间的合作，建立协调机制，形成管理合力。国家层面的议事协调机构有国家海洋委员会，而基层部门的工作开展却没有类似机构，所以各沿海船舶管理部门间就需要建立起有效统一的协调机制，来保证沿海船舶管理工作的衔接。如在海上治安管辖范围上，边防与海警的对等部门可通过协调机制，根据上级文件就某一海域的具体界线进行协商确定；也可就案事件的管辖移交程序等问题进行商定。

3.要加大并善于进行信息共享

各部门要将各自有关沿海船舶的信息进行筛选并共享，利用各部门提供的有效信息建立统一的沿海船舶信息共享网络平台，同时，各部门要加强利用其他部门的信息开展工作。

（四）改进信息利用，打牢沿海船舶管理信息化基础

合理使用信息，利用掌握的信息进行交换、整合、分析、研判是进行沿海船舶边防治安管理信息化的必要内容，要善于从数据的采集、筛选、录入、分析等各个阶段全面提高信息的利用率，才能为沿海船舶管理工作提供良好基础。

1.提高信息采集的质量

边防部门对于沿海船舶信息的采集不全面、时效性差、重复率高等情况颇为突出，要从信息采集的方法、渠道等方面提高采集信息的有用率。改善信息采集方法，拓展信息采集渠道，通过日常工作分类采集各种船舶信息，可利用电子设备、耳目、现场检查等多种方法获取信息，同时，与其他部门协调共享信息，并与自身信息进行对比，筛选出最新的信息，删除重复的信息，以此达到提高信息质量的目的。

2.加强信息的保存

反复检查、反复登记，为了上级的通知而采集，是基层船管工作的普遍现象，每次采集的信息随手乱丢，不能妥善保存。要加强采集信息的保存工作，从每次日常检查和进出港签关做起，把所有信息记录备用，这样不仅减少了基层的工作量也提高了工作效率。

3.深化信息的加工再利用

对采集到的船舶信息，采取科学的方法进行分类、整理，形成清晰、准确、全面的系统化信息，在此基础上通过对整理后的信息进行分析、研判，掌握辖区沿海船舶作业变化的整体趋势以及沿海、海上治安形势，进而制定近期工作方案。