国际公约国内化下中国海事维权法律问题研究

2016-03-15杨俊敏

黑龙江省政法管理干部学院学报 2016年6期

关键词：国际公约海洋权益海事

杨俊敏

(华东政法大学国际法学院，上海 200042)

国际公约国内化下中国海事维权法律问题研究

杨俊敏

(华东政法大学国际法学院，上海 200042)

海洋权益是国家权益的重要组成部分，维护海洋权益符合“海洋强国战略”。海事国际公约国内化是我国海事管理立法的重要手段，由于我国海事管理部门和海洋管理部门存在职责交叉，海事管理立法本身存在国际公约国内化程度不高以及进度缓慢等问题。理论上，应采取间接适用方式将国际公约转化为国内法，特别是《海上交通安全法》修订，借鉴国际公约规定，完善无害通过、登临检查和紧追权等制度，以实现我国海洋权益的有效维护。

国际公约国内化；海洋权益；海事维权

一、海洋权益与海事维权

海洋权益一词源自美国马汉“海权三部曲”中第一部《海权对历史的影响》一书，后被西方海洋法学者广泛应用于立法以及学术著作之中。上世纪90年代，我国颁布了《中华人民共和国领海及毗连区法》(1992年)和《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》(1998年)，前一部法律在序言和第一条，后一部法律在第一条引进海洋权益这一术语。目前，理论界围绕海洋权益内涵的界定，主要存在以下几种代表性观点：(1)海洋权益是国家主权学说。持此种学说的，以于宜法教授为代表，在他看来，“海洋权益应当包括海洋资源开发权、岛屿主权、海域司法管辖权、海洋科学研究权等、领海主权、海洋空间利用权、海洋污染管辖权”[1]。(2)海洋权益是权力利益学说。持此种学说，以陈可文教授为代表，认为海洋权益，主要是指人们在从事海洋活动时，对海洋所拥有的权力以及在此基础上所产生的利益的总称[2]。(3)海洋权益是权利利益学说。持此学说，以李明春研究员为代表，在其看来，“海洋权益主要是指各种法律、条约、协定所界定的国家对海洋所享有的权利与利益的总称[3]7，在国家管辖海域范围内的主权、主权性权利、管辖权和管制权属于权利范畴，而由这些权利派生出来的各种好处、恩惠属于利益范畴”[3]33。

著者以为，以上三种说法只是从不同侧面论述海洋权益的内涵，实质上海洋权益是海洋权利(maritime rights)和海洋利益(maritime interests)的总称，包括海洋主权、海上交通安全权益、海洋司法管辖权、、国家海洋安全权益、海洋污染管辖权、海洋科学研究权、海洋资源开采权以及海洋空间利用权，等等。而海洋权益则属于国家权益的重要过程部分，保护海洋权益符合“海洋强国战略”，是解决我国人口、资源和环境问题的重要策略，是支撑我国经济腾飞、增强我国国力的必由之路。此外，海洋权益的国际法依据主要在于：其一，海洋权益属于国家主权的一部分；其二，为了保护国家在海洋上所获得的利益，国际法认可国家制定相应的法律维护海洋权益。海洋权益主要包括政治、经济、海上安全和海洋科学等利益。与之相对的是，“海事”概念通常在三种意义上使用：(1)与海有关的一切事务；(2)海事法中的“海事”，海事法是指调整船舶碰撞、海难救助、船舶残骸清除、船舶污染海洋环境、共同海损、海上人身伤亡损害赔偿、海事索赔责任限制等海事的法律制度；(3)专有名词中的“海事”，如海事局中的“海事”、海事法院中的“海事”、国际海事中心中的“海事”。这些“海事”各具不同含义和外延。“海事维权”主要是维护我国海洋安全、海上交通安全、防止海洋污染。一方面海事维权是实现我国海洋权利的方法和手段，另一方面海事维权也是以实现我国海洋权益作为最终目的。本文研究范围内的“海事维权”限于我国海事管理机关依法履行职能维护我国海洋权利。

二、海事维权的国际法依据是国际公约对沿海国、船旗国、港口国履约规定

(一)国际公约规定的沿海国义务是海事维权的重要法律依据

1994年11月16日正式生效的《海洋法公约》建立了全新的现代国际海洋法新秩序，对国家主权和海洋权益、海洋资源开发利用等问题进行了规定，并赋予了沿海国在各海域中的权利义务。我国于1996年5月15日批准的《海洋法公约》也规定了沿海国在内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架和公海的相应权利，也规定了相应的义务。如公约第110条对登临权应符合的条件作了规定，第111条对紧追权应符合的条件作了明确的规定。

(二)国际公约要求船旗国应履行的义务是海事维权的法律依据

涉及的法规性文件主要包括《海洋法公约》以及国际海事组织(IMO)所通过的公约和建议。《海洋法公约》被公认为全球的“海洋宪章”，一些条款中要求缔约国“考虑”、“符合”或者“实施”有关“主管国际组织(IMO)”——国际海事组织制定的有关规定和标准。而国际海事组织(IMO)制定的有关规定和标准主要有两种形式：其一为IMO大会、IMO海上安全委员会(MSC)和IMO海上环境委员会(MEPC)通过的建议；其二为IMO公约中的规定。

上述国际公约要求船旗国应对悬挂该国国旗的船舶承担一定的管理义务，主要包括：对船员(主要是船长和高级船员)的适任管理、对船舶技术条件的控制、对船舶给予本国法律约束和保护等。

(三)国际海事公约要求港口国履行的义务是海事维权的重要法律依据

自1959年国际海事组织(IMO)成立以来，就有大量关于海上安全以及防止船舶污染方面的公约和文件颁布实施，所制定的公已被各成员国广泛接受并履行，如SOLAS 1974、LL 66、MARPOL 73/78、STCW 78/95和《1969年国际船舶吨位丈量公约》(简称ITC 69)等及其附则与修正案。IMO 公约强调实施IMO 标准的三个责任为：IMO 制定标准责任，船旗国实施标准责任，港口国检查监督责任。一般而言，港口国履行国际海事公约的义务主要表现为：其一，实施港口国检查。这里的港口国检查(Port State Control，简称PSC检查)主要是指港口国政府海上安全主管当局针对船舶安全和防污染方面的监督检查[4]。其二，协助船旗国对船舶进行有效的安全方面的监督检查。从国际法的基本理论和实践来看，船旗国应对国际航行的船舶的安全管理承担主要的监督责任，但由于国际贸易的正常需求，该船舶经常挂靠的是国外港口，导致船旗国对本国籍船舶难以及时实施有效的安全监督，所以港口国检查(PSC)成为船旗国监督的一种补充管理措施。其三，港口国对船舶实施动态的控制管理。

三、海事维权的国内法依据涉及大量国际公约国内化内容

为维护我国的国家海洋权益，实现海洋强国战略，参照我国已参加的相关国际公约，我国已建立了相关的海洋法律法规体系，以有效地实现海洋权益的保障。这一体系中，我国或者将国际公约相关规定引进到国内法中，或者通过公约批准文件，结合国内法律规定直接适用公约规定。具体而言：(1)《中华人民共和国领海及毗连区法》(1992年)。该法律在《联合国海洋法公约》的基本框架下，对我国行使领海的主权和对毗连区的管制权，维护国家安全和海洋权益进行了具体细化和规范，即具体化沿海岛屿领土主权主张；主张12海里领海和24海里毗连区的权利；具体化行使无害通过权相关要求；对紧追权进行主张。(2)《关于批准〈联合国海洋法公约〉的决定》(1996年)。(3)《中华人民共和国政府关于中华人民共和国领海基线的声明》(1996年)。(4)《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》(1998年)。该法保障中华人民共和国对专属经济区和大陆架行使主权权利以及相应的管辖权，以维护国家海洋权益。该法律维护的海洋权益有：主张专属经济区和大陆架的主权权利；主张专属经济区和大陆架的司法管制权。(5)《中华人民共和国海域使用管理法》(2002年)。该部法律从海洋功能区划、海域使用申请审批、有偿使用海域和海域使用权限等相关方面维护我国海洋权益。具体维护的海域权益有：明确海洋(海域)资源有偿使用制度，维护海洋经济权益；建立海域功能区划，实现海洋经济权益合理配置；实行海域使用权多种出让制度审批和登记管理制度，目的是实现海域资源有序使用、有度利用。(6)《中华人民共和国海洋环境保护法》(1982年，1999年修订)。新修订的该法充分体现了我国对海洋环境保护权益的态度和决心：各职能部门分工明确；与国际公约衔接紧密。(7)《中华人民共和国海上交通安全法》(1984年，2014年修订草案已经处于征求意见阶段)。该法施行以来，对于保障船舶、设施和人命财产安全以及维护国家海上权益等方面都起到了重大作用。新修订的《海安法》草案更是将登临权、紧追权等国际海洋法规则引入其中。具体来说，《中华人民共和国海上交通安全法》从以下几方面赋予海事部门维护海洋权益：维护我国领海内船舶航行安全以及政府部门对海上交通管理；保护助航设备和设施及相关设施和设备；保护领海海洋环境，制定我国船舶防止、减少、控制海洋环境污染的措施。(8)众多行政法规、部门规章和实施细则，构建起我国海洋权益的法律保护制度，对维护我国海洋权益发挥了重要的作用[5]。如《无居民海岛保护与利用管理规定》(2003年)；《海洋行政处罚实施办法》(2003年)；《渤海生物资源养护规定》(2004年)；《海域使用权管理规定》(2006年)；《港口规划管理规定》(2007年)等。

四、国际公约国内化是解决海事维权问题的重要法律手段

(一)海事国际公约的国内化是我国海事维权的重要法律手段

国际海事组织(IMO)及国际劳工组织(ILO)是联合国专门负责处理海事事务的专业机构。IMO主要负责制订涉及海上保安、安全等方面的标准；ILO主要负责制订涉及船员海上工作和生活条件等方面的标准。上世纪70年代和80年代，是国际海事公约出台最密集的时间。90年代以后，公约出台的脚步有所放缓[6]。

截至2014年6月，国际海事组织制定的所有公约有60个，我国批准和加入33个[7]。国际海事公约在我国有直接适用和间接适用两种方式。直接适用方式体现为：(1)在法律法规中规定直接适用有关国际公约。(2)国务院交通主管部门以通知或者通告的方式通知各部门适用海事国际公约。包括：交通主管部门以通知或者公告的方式通知国家各部门国际海事条约或其修正案在中国国内生效，要求各部门遵照执行；某些国际海事条约在中国适用的具体问题和具体要求则由交通主管部门以下发通知的方式来规定[8]。

(二)海事国际公约国内化的新趋势及原因

国家海事局在公约实施方面也制定了20个规范性文件[9]。这些规范性文件总体上以直接适用为主，以间接适用为辅。国际公约国内化是海事管理领域一项常规性的工作。未来，国际海事公约国内化面临以下一些新态势：其一，我国将会加入更多的国际海事公约。就IMO公约而言，我国已经加入了一半多的国际海事公约，随着我国经济与航运业的发展，管理与技术水平与履约能力的提高，加入部分已经生效的公约的需求将会增加。航运强国建设也要求我国在更大程度和范围上加入有关公约。其二，提高我国在国际海事领域话语权，需要我国不断提升海事法规立法与实施水平，加入更多国际海事公约。例如，可加入《国际船舶压载水及沉淀物的控制与管理公约》(BALLASTWATER 2004)、《2007年内罗毕国际残骸清除公约》(NAIROBI WRC 2007)等公约。其三，提高海员保护力度是各主要航运国家共同面对的现实与趋势。2013年8月20日，《2006年海事劳工公约》正式对我国生效，我国需要从立法角度建立有关制度，履行公约关于船员权益保障的义务。其四，在全球控制温室气体大环境下，大气环境保护在未来国际海事公约中将成为重要的议题，并成为防治船舶污染环境制度的基本组成部分。

在此，须指出的是，虽然国际公约国内化是解决我国海事维权问题的重要法律手段，但目前由于我国海事管理部门对实施国际公约的职责存在交叉，受限于立法资源不足以及不少海事管理法律法规在《联合国海洋法公约》订立之前就已制定和颁布，我国对于海事国际公约国内化的程度远不能满足海事维权的实际需要。因此，未来国际海事公约在我国应该主要采用间接适用方式，主要理由为：(1)在直接适用方式下，必须另外查阅有关国际公约，国际公约在用语上通常由于融合了多个国家或国际组织的风格，用语艰涩，含义难懂，且条文复杂。(2)在直接适用方式下，难以兼顾到我国航运实践和行政管理的实际情况，毕竟我国尚处于发展中国家阶段，而许多国际海事公约依据的是发达国家的标准。在公约没有设立保留制度情况下，完全履行公约可能有损于国家和行业利益。(3)在直接适用方式下，航运主管部门针对具体问题另外提出规章或规范性文件性质的要求，这样，势必需要与公约内容结合起来才能全面理解。(4)在间接适用方式下，国际公约转化为国内法，在内容上简洁明了，尤其对于航运从业者而言更是如此。(5)在间接适用方式下，可以放弃国际公约优先适用这一原则。这个原则是在民商事领域内是比较合适的，但是，国际海事公约大多属于公法，以行政法为主，国际条约优先原则将与主权原则相冲突。(6)间接适用方式不足之处：转化国际公约为国内法需要消耗大量的立法资源。在较高层面立法存在困难的情况下，规范性文件充当临时的规章的作用。

(三)借鉴《联合国海洋法公约》的规定，以我国《海上交通安全法》修订为契机做好国际公约国内化的细化工作

《海上交通安全法》是维护海上交通安全的龙头法，是海事部门维护海洋权益执法的根本依据，2014年由交通部研究，国务院审核，现该法草案已征求意见阶段。《海上交通安全法》在海洋权益保护的制度设计方面应充分发挥海事管理部门的积极作用。当前我国海洋权益维护面临着严峻的国际形势，为了解决海事部门在维护国家海洋权益中所面临的问题，参照《联合国海洋法公约》及相关国际海洋公约的规定，借鉴海事管理发达国家的海事立法，《海上交通安全法》建立了以下几个方面的制度：海上安全预警预控体系；建立和完善无害通过、登临检查和紧追权制度；联合海洋执法制度以及海洋环境公益诉讼制度。

在国家赋予海事部门职责范围内，《海上交通安全法》引入无害通过、登临检查及紧追权制度将使海事部门维护国家的海洋权益落到实处。一旦《海安法》修订案在全国人大通过，海事部门将以此为契机修订细则，强化海事维权机能。

[1]于宜法，王殿昌.中国海洋事业发展政策研究[M].青岛：中国海洋大学出版社，2008：107.

[2]陈可文.中国海洋经济学[M].北京：海洋出版社，2003：38.

[3]李明春.海洋权益与中国崛起[M].北京：海洋出版社，2007.

[4]杨新宅，谢辉.港口国监督[M].大连：大连海事大学出版社，2000：1.

[5]许维安.略论维护我国海洋权益的法治建设[J].广东海洋大学学报，2008，(05).

[6]国家海洋局.国家海洋局主要职责[EB/OL].http://www.soa.gov.cn/zwgk/bjgk/jgzz/-201212/t20121201_16732.html,2013-07-09.

[7]杨培举.国际海事公约“修行”之路[J].中国船检，2013，(05).

[8]蔡壮标.新时期中国海事维护国家海洋权益的战略思考[J].交通运输管理干部学院学报，2010，(04).

[9]曲亚囡，韩立新.论国际海事条约在中国的适用方式[J].中国海商法研究，2014，(03).

[责任编辑:郑男]

2016-08-12