田文富

（中共河南省委党校，河南郑州451000）

制度均衡下的绿色发展及其机制创新

田文富

（中共河南省委党校，河南郑州451000）

“十二五”以来，国家为实现产业结构升级，开始主动实施绿色发展战略。党的十八大报告明确指出要着力推进绿色发展；十八届三中全会提出了用制度保护生态环境，强调完善制度体系建设；十八届五中全会进一步强调树立并全面贯彻绿色发展的执政理念和发展观念。可以预见，绿色发展路径仍将成为我国“十三五”时期转变经济发展方式、培育新的经济增长点的必然选择。如何借鉴国内外绿色增长的实践经验，从制度变迁和机制创新的视角达到制度均衡的目标，实现帕累托最优，助推“五化协同”和绿色发展是本文探讨的初衷与目的。

一、绿色发展需要完善的制度保障

完善的制度是推进绿色发展的基本前提和机制保障。众所周知，唯GDP至上的经济思维观长期主导着地方经济发展，使我们不但透支了自然资源和生态环境，也一再错失经济结构升级的契机。当前我国经济正处于调整期和阵痛期，地方政府如果不改变保增长的冲动和对投资增长的依赖，不转变发展思维，特别是当GDP增长下滑时，一味采取投资刺激，只能进一步推高负债率，延误经济调整契机，增加经济发展的脆弱性和不确定性。因此，必须坚定“五化协同”发展导向，更加注重发展的“绿色化”，坚持节约优先和绿色发展的方针，以实现人与自然关系和谐发展的新型增长模式。要实现这一目标，除了需要坚决摒弃GDP至上的惯性思维、坚持既定的改革方向外，更需要完善制度保障，就是制度的供给要适应制度的需求，用发展经济学的术语表述就是制度均衡，亦即在影响人们的制度需求和制度供给的因素一定时，一种制度安排和制度结构只要其收益大于零，并且在各种可供选择的制度安排和制度结构中净收益最大，那么这项理想化的均衡状态就是制度均衡。现实中制度均衡的形成需要经过一个由不均衡到均衡，再由新的不均衡到均衡的螺旋式上升过程，是一个长期反复的过程，需要各方面的共同合力。

绿色发展是人类立足当前、着眼长远的经济发展、社会进步与生态关系美好的生产方式、生产过程和消费模式的生态化与低碳化。17世纪末18世纪初古典经济学家从经济发展同资源环境承载力和支撑能力之间的关系出发，认为经济要得到合理和稳定增长必须把增长的速度与规模控制在环境容量范围之内。威廉·配第在其名著《政治算术》中认为社会财富的真正来源是土地和劳动，但社会财富的创造和增长能力不是无限的，受到一定的自然条件和环境的制约。马尔萨斯认为人口的几何级数增长会对粮食造成极大需求，从而转化为对土地、水源等资源和环境的压力，提出了以人口、粮食、土地、资源环境为未来主要矛盾的“资源绝对稀缺论”。20世纪60年代，社会科学领域开始反思生态危机和人类文明发展模式之间的关系问题，经济学者通过构建模型和运用系统分析的方法研究人类发展面临的生态困境。20世纪80年代，受生态马克思主义的影响，以本·阿格尔、奥康纳、莱易斯、福斯特、岩佐茂等为代表的生态马克思主义者，从生态危机产生的社会根源考察，认为生态环境问题产生的根本原因在于资本主义制度固有的资本逐利性，提出建立新的社会制度、确立人与自然关系和谐发展的新生产方式来解决生态环境问题。20世纪90年代以后，“环境正义”运动提倡可持续发展与生态发展，表明绿色发展开始在社会生产、生活实践中占据主要议题的趋势已不可逆转。我国“十二五”规划中明确提出坚持把绿色发展作为整个十二五期间的发展主线，实践中采取了促进绿色产业发展的相关市场手段，行政法律制度层面也出台了一系列政策措施，但GDP至上的思维观念和旧有发展导向在实践中并没有得到根本转变，绿色发展始终没有成为一项得以彻底贯彻和执行的政策，更谈不上建设完善的制度体系。

（一）绿色发展的市场机制失灵

根据微观经济学基本原理，市场机制是资源在不同用途之间和不同时间上有效配置的机制，也就是说，完善的市场机制可以实现废弃物资源的优化配置。在我国，受GDP政绩观等因素的影响，政府主导绿色发展的倾向和现象十分普遍，这与完善的市场经济所要求的经济人理性、市场信息完备、公开透明、竞争有序的基本要求相悖。这也是党的十八届三中全会进一步强调完善市场经济体制，放开政府审批的道理所在。市场本身在调节绿色发展方面也存在机制失灵状况。众所周知，大气、水和生态环境是公共产品和公共资源，绿色经济技术的利用推广和环保节能产业的发展有利于生态环境的保护和大气、水体等污染的治理，而作为市场主体的生产企业往往需要一定的资金投入，这无疑会增加企业绿色生产成本。在市场发育不完善的条件下，一部分污染企业“搭便车”的情况就会出现，不同的市场主体都试图通过牺牲生态环境来实现自身利益最大化，从而使绿色产品失去竞争力，挫伤企业绿色发展的积极性。

（二）政府调节机制失灵

价格围绕价值波动是市场经济发展的一般规律，市场是实现资源优化配置的基本手段。但是，由于市场先天具有的盲目性和滞后性的缺陷，往往又容易造成资源的浪费，需要政府的宏观调控来弥补这一不足。尤其是绿色发展的内部不经济性和外部效应的特殊性，更需要政府的引导和必要的干预，通过立法规划、政策优惠、税收减免、财政补贴等激励机制对市场进行纠偏。然而，如果政府行为不当往往又容易产生新的甚至更多的缺陷，从而无法达到资源优化配置的初衷。理想的政府决策必须科学、透明和专业化，并基于对市场状况充分了解和科学研判，而事实上政府自身功能定位的局限性往往使得干预效果不尽如人意，甚至可能扭曲市场配置资源的功能。如果政府干预市场过多、过严，有可能导致市场僵化固化；如果政府调节不足或过宽，又可能加剧市场失灵情况的发生。尽管国家一再强调，我们绝不走发达国家“先污染、后治理”的老路，但事实上我国经济高速发展是以牺牲生态环境为代价的，这也促使我们深刻认识和思考，如何实现政府调节和市场调节的制度均衡，实现“既要金山银山，又要绿水青山”绿色发展的目的。

（三）绿色发展制度理念缺失、可操作性不强

当前我国正处于工业化中后期和城镇化快速发展推进期，发展的任务仍很艰巨。只有转变旧有的发展观念，树立尊重自然、顺应自然的生产观念，树立节约循环利用的资源观和财富观，才能为绿色产业的发展创造良好的社会氛围和持续发展的内生动力。不仅如此，我国现有的绿色发展制度设计简单，涉及的绿色经济规则和指标不具体，指导原则太多、实施细则过少、操作时随意性较大，起不到应有的示范和先导作用。当今世界各主要发达国家对于绿色产业发展有相当成熟的做法，比如新能源余电并网制度、绿色建筑规划和实施制度等。这些已被量化且已投入实际操作的指标体系和制度机制，在实施新能源和节能环保产业的发展方面完全可以被我国所借鉴。

采用SPSS 19.0统计学软件对数据进行处理，计数资料以例数（n）、百分数（%）表示，采用x2检验，计量资料以“±s”表示，采用t检验，以P＜0.05为差异有统计学意义。

（四）绿色制度供给手段单一

绿色制度是保障绿色经济发展的基本原则。一是绿色制度设计手段单一。由于政府职能职责所限，再加上对绿色产业不甚了解，政府职能部门受各种主客观因素的影响，使得我国绿色发展制度设计的强制性、限制性色彩较浓，灵活性和适应性缺乏，人为随意性和计划痕迹明显，这恰与绿色产业需要鼓励性引导的现实要求南辕北辙，起不到政策应有的激励导向作用。二是绿色制度供给的环节单一。目前我国绿色制度和规范指导原则的制定主要集中于企业生产经营环节，如《中华人民共和国节约能源法》《中华人民共和国清洁生产促进法》《中华人民共和国循环经济促进法》等，但是资源能源在流通领域、消费领域的污染浪费同样存在，特别是社会消费领域。因此，拓宽绿色制度供给渠道，完善企业和个人绿色流通与绿色消费的制度设计，加强鼓励引导，实现从绿色生产、绿色管理到绿色流通、绿色消费的全覆盖十分紧迫和重要。

二、国内外绿色发展实践的经验启示

从20世纪90年代至今，我国各级政府先后出台了一系列鼓励措施和财政税收政策支持可再生能源、新能源汽车、太阳能光伏、生物医药产业等绿色产业的发展。如国务院《关于加快发展节能环保产业的意见》提出，节能环保产业要成为国民经济新的支柱产业，为此推出一系列鼓励该产业快速发展的法律法规和政策措施。在此意见下发之前，国务院已开展惠民工程、推行领跑者计划等活动，出台节能节水环保设备所得税、资源综合利用所得税、增值税等优惠政策，在全国范围内推广实施绿色信贷、绿色金融和绿色保险。上海、杭州、深圳等11个城市开展了排污权有偿使用和交易试点。上海加大对分布式光伏发电的补贴，开展个人分布式光伏电站的并网试点，实行绿色账户试点等。杭州市排污权实施化学需氧量、二氧化硫、氨氮和氮氧化物四项交易指标检测，并鼓励排污权租赁、质押贷款，推出“绿色金融”向排污单位提供各类融资等。欧盟、日本和美国等发达经济体开创了绿色经济和新能源产业的先河，韩国、新加坡等新兴经济体紧跟其后，已形成了世界范围内的绿色发展热潮。其中一些成功的经验和做法可以为我国实施绿色发展战略提供有益借鉴。

（一）以立法和规划为先导，重点促进新能源及可再生能源发展

在绿色发展上，无论是发达经济体还是发展中国家均以政府立法和规划为指导引领市场，克服绿色发展某些方面的外部不经济性，推动绿色产业和低碳经济发展。其通行作法是通过立法和政府中长期发展规划相结合就绿色经济发展的目标、技术研发和能源政策等做出超前的规划，运用财税杠杆刺激绿色低碳增长。比如，日本实施绿色发展战略的特点是政府主导驱动，通过规划立法引导绿色社会的形成。1971年日本建立统一的环境管理体制——环境省和“环之国”会议机制，全面协调环境保护部门和有关政府职能部门、大型企业和社会组织的关系。日本2006年的《新国家能源战略》和2007年的《21世纪环境立国战略》提出综合推进循环型社会，倡导节能减排、减少石油消费和依赖。2009年4月日本《绿色经济与社会变革》草案提出优化创新经济结构，包括绿色消费、绿色都市、绿色投资、绿色科技的发展，加大对节能环保产业的支持力度，解决气候环境问题，促进生物多样性。2012年日本推出“绿色发展战略”总体规划，将大型蓄电池、新型环保汽车以及海洋风力发电列为日本绿色增长战略的三大支柱产业。美国、德国、法国等也都把可再生能源的开发和商业利用作为投入重点，在太阳能、风能和核能方面采取加大技术研发、商业并网、成本补贴等具体措施进行支持，既保障了能源安全、刺激了经济，同时也减少了污染排放。其他国家也都认识到新能源和可再生能源的长远价值，为抓住绿色增长的先机，采取从某一个或几个方面选择突破口，花重金投入开发，如韩国政府着重选定了六大绿色技术产业进行培育，印度重点实施太阳谷计划，巴西从生物燃料和风能着手，俄罗斯以核能、氢能作为优先发展方向等。

（二）以绿色技术的研发和应用为核心

发达经济体都把绿色技术的发展作为提升未来经济竞争力和世界影响力的关键。美国奥巴马政府对于新能源产业发展就情有独钟。美国精英普遍认为，“能否在绿色能源技术开发方面走在最前面，领军新的能源革命，在很大程度上决定美国经济的未来，包括经济增长潜力、长远的能源安全以及在经济和科技创新领域的全球领先地位”[1]。正是认识到了这一点，发达经济体都把绿色发展的重心放在传统能源的节能高效利用、新能源和可再生能源的开发与商业利用的技术研发上，把绿色节能低碳技术的突破作为绿色环保产业和低碳经济增长的中心任务。目前，西方发达国家在节能环保、智能电网、新能源设备和碳捕捉储存等方面优势明显。美国的二氧化碳捕获封存技术、页岩油气开发技术、核能和太阳能技术世界领先。德国在节能环保设备技术、“热电联产”技术、风能及其设备技术上位于世界前列。法国以第三代压水反应堆ERP为代表的核电技术发电成本比天然气还低30%。日本在可再生能源领域占据世界半壁江山，大型节能环保设备技术、水净化处理技术世界一流。

纵观世界各国绿色发展的实践历程，都是以立法与政府规划先行，在绿色低碳产业发展的初期，通过财政税收减免、贷款担保甚至直接进行资金补贴等方式鼓励培育绿色产业发展，促进绿色技术研发创新；待绿色产业发展逐渐走向壮大、绿色技术逐渐成熟时，政府的刺激幅度也随之递减直至取消。这既使新能源产业的投入和技术研发风险得以一定程度地规避，又促进市场竞争和技术进步，使新能源产业的成本得以逐年降低，为商业应用提供了风险保障。比如美国和德国的新能源和可再生能源“余电入网制度”，都规定了电网运营商以远高于市场的价格、无条件接入太阳能企业和城镇居民发电的剩余电量，并规定了余电价格每年递减制度，还包括其他诸如安装费折扣返还、购置设施贷款（PACE）和税收减免等措施，使光伏产业得到迅猛发展。发达经济体在注重政府财税手段运用的同时，还发挥市场手段的竞争作用和优化资源配置的功效，消减污染排放。通过建立碳排放交易所，开展碳排放权、二氧化硫排放权和COD等排放权交易。

三、加快推进绿色发展的保障机制建设

制度均衡是政府、企业和社会各种力量相互博弈的结果。特别是在当前经济新常态下，政府各不同职能部门之间、政府与企业之间亟须权力整合与关系协调。为此，必须加大改革力度，吸收借鉴国内外绿色发展成熟的经验做法，实现绿色发展的机制体制创新。笔者以为，目前最为紧要的是克服绿色经济发展中政府调节机制“失灵”和市场调节机制“失灵”两个方面的问题。

（一）科学合理地确定国家绿色发展战略

作为一项社会系统工程，绿色发展战略的实施不是一蹴而就的，而是一个长期的渐进的过程。一方面，需要结合经济社会发展与生态环境保护的近期和远期目标，寻找绿色增长的最佳平衡点，采取适合国情符合发展阶段的绿色发展的渐进路径，充分利用好绿色发展的战略机遇期，加快重化工业绿色转型，尽早迎来碳排放拐点，实现经济增长与碳排放的脱钩，有效降低减排成本和生产成本。另一方面，在可持续发展的框架下，要把绿色发展理念作为建设生态文明和创新型国家的重点任务，把绿色化纳入“五化协同”可持续发展的具体实践中，把绿色增长的目标融入绿色发展各项规划和绿色政策制定、实施的全过程中。

（二）建立GDP绿色发展考核体系

目前包括墨西哥、印度尼西亚等在内的许多国家都把“资源消耗、环境损失、生态退化和治理成本”四个方面从GDP核算中扣除，把资源节约、节能减排、环境友好等指标纳入绿色发展的考核之中，建立反映真实发展水平的GDP绿色考核体系。我国目前经济发展存在着片面追求GDP增长速度的问题，使得大量财政统计数据存在重复计算和无效统计的现象，基层政府GDP数据失真和财政空转现象严重，造成对土地财政的严重依赖，不重视产业的结构优化、转型升级和技术进步，忽视新兴产业的培育。为此，必须借鉴国外绿色发展经验，全面统筹考虑经济发展中的资源消耗、能源消耗、生态破坏和环境污染及其治理成本，对生态赤字进行全面统计和核算，建立科学真实的GDP绿色考核指标绩效体系，助推绿色产业的健康发展。

（三）整合不同部门生态环保职能

改革现行绿色经济管理和环境执法体制，使绿色生产、绿色管理、绿色执法、绿色采购、绿色消费等部门协调一致。解决政出多门、权力分散和有法不依、执法不严等问题。可以参照日本专门成立的协调各政府职能部门推动绿色发展的做法，加强顶层设计，按照山水矿田林地海等不同的生态功能，把国土、农业、林业、水利、矿产等部门的生态环保职能统一整合到环境保护部，统一标准、统一管理。

（四）完善绿色产业财政税收政策体系

一是加大财政投入力度。绿色低碳产业发展的重点项目，包括新能源开发利用、大型节能环保设备和节能减排技术创新等，事关国民经济的长远和可持续发展，是未来国家整体经济实力和国际竞争力的重要来源，世界各国都把其作为财政投入的重点。例如，英国2009年用来促进更清洁环保巴士应用的资金达到2500万英镑，用于伦敦之外低碳公共交通系统建设的资金达到5000万英镑。1974—1985年日本政府累计投入了600亿日元用于节能减排，对绿色产业相关环保设备的生产者给予将近一半的财政补贴等。我国各级政府要把绿色发展的重点行业纳入国民经济和社会发展总体计划，纳入财政投入预算并逐年提高扶持力度；整合现有太阳能、风电、电动汽车和节能减排、淘汰落后产能等多种专项资金，形成统一的、具有一定资金规模的、促进绿色经济发展的专项资金，鼓励民间和社会资本的参与和投入。同时，要把财政投入与金融政策、银行信贷等措施实现有机衔接，建立中央与地方的协调联动机制，提高绿色增长的财政贴息幅度，引导银行信贷从资源型高碳型产业向绿色低碳产业发展方向调整，为绿色产业发展提供良好的融资环境和发展空间。

二是建立健全绿色增长税收优惠政策。全面推进资源税费改革，对于绿色低碳产业给予税收减免和优惠，提高高污染和高能耗产品的税负税率。根据当前国际市场煤炭、成品油等低价运行的有利形势，加快开征与污染物排放直接相关的生态环境税（包括碳税），合理确定二氧化硫、二氧化碳和氨氮、COD在内的污染排放税率，促进绿色低碳增长，全面改善大气和水环境。加快制订实施对新能源和可再生能源、生物医药和新能源汽车以及关键节能减排技术设备的税收减免与优惠政策。根据绿色低碳产业发展的现实需要和可能，细化扩大对生产使用节水节能、循环利用、生态环保专用设备有关企业税收减免优惠条目，完善绿色低碳产业发展企业投资抵免、加速折旧、税前费用扣除等所得税优惠政策。

（五）建立市场引领机制

长期以来，我国经济增长方式难以转变的一个重要原因是资源稀缺和能源价格严重扭曲。过低的电价、地价、污染治理费实际上是在鼓励高能耗、高污染的产业的发展。我国水、热、电、气等资源性产品当前的价格难以反映资源的稀缺性和节能减排的外部性，未能向企业和社会传导资源紧缺、能源不足的警示。1980—2000年20年间，我国GDP翻了两番，但能源消耗只增加了一倍，其中的重要原因就在于十四大后推行了价格改革。有关研究指出，我国能源消耗总量的减少，“55%归功于能源价格的调整”[2]。由此可见，推进资源能源价格形成机制的市场化，是遏制能源消耗增长过快的有效措施。同时，还要加强排污权交易市场体系建设，明确排污权交易制度的法律地位，建立能够反映污染治理成本的排污价格和收费机制。通过节约集约利用资源，保护生态环境，倡导生态产业和绿色增长模式，在“生产者—消费者—分解者”之间形成生态责任与经济效益相匹配的生态链关系，促进产业结构绿色转型升级，加快绿色低碳产业发展。

同时，绿色发展还要充分发挥国家战略的宏观指导性、地方创新的积极性、企业创新的主体性以及全民参与的广泛性。但无论如何，所有绿色发展目标体系的实现都需要有完善、均衡的制度体系作为基础保障和必要前提。

[1]元简.美国的新能源政策：渐进模式及其影响[J].国际问题研究，2014，（6）：87—103.

[2]许柏年.充分发挥市场在节能减排中的基础性作用[EB/OL].http://www.ditan360.com/RenWu/Info-7702 9.html，2010-12-31.

责任编辑 凌澜

责任校对 张慧敏

2016-01-15

2014年河南省哲学社会科学规划重大项目（2014A003）

田文富，男，河南鹿邑县人，中共河南省委党校副教授，主要从事生态文明研究。