省直管县改革背景下司法管辖制度的完善

2016-03-15李义凤

河南社会科学 2016年4期

关键词：审理人民法院法院

李义凤

（河南财经政法大学，河南郑州450046）

省直管县改革背景下司法管辖制度的完善

李义凤

（河南财经政法大学，河南郑州450046）

推进省直管县体制改革和建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，是中央做出的两项重大决策，二者既有内在联系也有不同的价值定位。当前，囿于法律规范自身的稳定性和滞后性，司法管辖制度改革落后于省直管县体制改革进程，一定程度上成为制约省直管县体制改革深入开展的瓶颈。以党的十八届三中、四中全会《决定》和《人民法院四五改革纲要（2014—2018）》为指针，建立与省直管县体制改革相适应的司法管辖制度，既是省直管县体制改革的必然要求，也是司法体制改革的重要内容。

省直管县；司法管辖；改革；完善

省直管县是党中央、国务院为适应经济、社会发展需要，提高行政管理效率，优化行政区划设置而做出的一项重大决策。党的十七届三中全会、十八届三中全会《决定》均提出“推进省直接管理县（市）体制改革”。从2002年部分省份试点财政省直管，到2010年中央确定安徽、河北、河南、湖北、江苏、黑龙江、宁夏、云南等八省区的30个县（市）全面省直管，省直管县体制改革取得了引人注目的成效。司法管辖制度改革是中共十八届三中、四中全会的重要议题。十八届三中全会《决定》指出：“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”省直管县体制改革与司法管辖制度改革分属行政和司法两个不同的领域，二者既有内在联系也有不同的价值追求。长期以来，我国各级司法机关与行政区划重叠设置，省直管县体制改革必然对现有的司法管辖制度带来冲击和影响，司法管辖制度必须作出相应调整。从这个角度看，司法管辖制度改革是省直管县体制改革的配套措施和附属行为。另一方面，从摆脱司法权受制于行政权，确保人民法院、人民检察院依法独立公正行使审判权、检察权的角度看，司法管辖制度改革有其独立的价值追求，与省直管县体制改革在最终目标上并不完全一致，在实际操作上并不必然同步。实行省直管县以后司法管辖制度出现诸多不相协调之处，究其原因在于没有妥善处理好行政体制改革与司法体制改革之间的关系。因此，以省直管县体制改革为契机，分析省直管县体制下司法管辖制度存在的问题，提出省直管县体制下司法管辖制度改革的对策，对推进省直管县试点工作、深化司法体制改革具有重要意义。

一、省直管县以前司法管辖制度状况解读

管辖，是诉讼法的重要概念，是进行诉讼活动首先要解决的问题。我国三大诉讼法（刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法）均规定了管辖制度。一般而言，管辖是指各级人民法院之间以及同级人民法院之间受理第一审案件（刑事、民事、行政案件）的职权分工和权限划分①。人民检察院与人民法院是级别对应关系，一旦明确了法院的管辖范围，检察院的管辖范围也随之得以确定。

司法管辖与诉讼法中管辖的概念并不完全等同。司法管辖作为一国司法体制的重要组成部分，是指司法机关在司法管理、级别设置、案件受理等方面的一系列原则、制度、规定的总称。司法管辖制度以诉讼法中的管辖为基础，但不限于诉讼法中管辖的概念，上下级司法机关之间的关系、各级人民法院的职能定位、案件审级制度等，均属司法管辖的范畴。司法管辖制度改革是司法体制改革的前提和出发点，改革的最终目标是通过优化制度设计，确保人民法院、人民检察院依法独立公正行使审判权、检察权，保障国家法律的公正和统一适用。

新中国成立以后，随着《宪法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》《刑事诉讼法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》等一批法律法规的通过和实施，具有中国特色的司法管辖制度逐步建立起来。以省直管县试点开始为分界线，省直管县以前司法管辖制度最大的特点，就是在司法机关设置上，体现国家单一制政体，司法机关管辖范围与行政区域划分相互重叠，从而在全国和地方各级人民代表大会的基础上形成“一府两院”的权力架构。在我国，人民法院和人民检察院分别是完整的组织体系。根据《人民法院组织法》的规定，人民法院按照四级设置，即全国法院除专门人民法院外，分为最高人民法院、高级人民法院、中级人民法院和基层人民法院。从行政区划上看，四级人民法院分别对应于中央、省级（自治区、直辖市）人民政府、省辖市（州）人民政府、县级（市辖区、县级市）人民政府。在案件审理程序上，我国实行两审终审制，当事人不服地方各级人民法院第一审裁判的，有权向上级人民法院提出上诉；对于刑事案件，检察机关认为第一审裁判确有错误的，有权提起抗诉。所有案件经两级人民法院审理即告终结（最高人民法院直接受理的案件、按照民事诉讼特别程序审理的案件实行一审终审），第二审人民法院的裁判是终审裁判，当事人不得再行提出上诉，除非生效裁判确有错误的，按照审判监督程序进行再审。

中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱在《人民日报》撰文专论深化司法体制改革，指出：“探索与行政区划适当分离的司法管辖制度。司法管辖包括司法机关的地域管辖和案件管辖。……通过提级管辖、集中管辖，审理行政案件或者跨地区民商事、环境保护案件。”②据此，司法管辖概念的外延可作扩大理解，我国诉讼法规定的管辖种类主要包括：（1）级别管辖，是指各级人民法院审判第一审案件的职权范围。（2）地域管辖，是指同级人民法院之间在审判第一审案件上的职权划分。（3）专门管辖，是指除普通法院之外的各专门法院（铁路运输法院、海事法院等）之间在案件受理范围上的分工。（4）指定管辖，是指在案件管辖不明、存在争议或者有管辖权的法院因特定原因不宜审判时，由上级法院指定案件由某一法院审理。（5）管辖权转移，是指法院虽有管辖权，但根据案件的特殊情况，将案件的管辖权在上下级法院之间进行转移。（6）移送管辖，是指有管辖权的人民法院受理案件后发现不属于本院管辖，或者在必要的时候，将案件移送同级其他人民法院审理。另外，由于案件性质的不同，三大诉讼法在管辖问题上存在差异：对刑事诉讼而言，诉讼程序涉及公安机关、人民检察院、人民法院等专门机关，各专门机关之间存在立案管辖的问题，即各专门机关在直接受理的案件范围上存在权限划分；对民事诉讼和行政诉讼而言，存在专属管辖问题，即针对某些案件（如涉及不动产纠纷等），由特定法院管辖；在民事诉讼中，对于合同纠纷案件允许当事人以书面方式约定管辖法院（协议管辖）。

二、省直管县以后司法管辖制度改革的思路与探索

省直管县体制改革是优化行政区划设置的重要举措，其主要理论依据是现代管理的扁平化理论、区域空间开发理论、分权化理论、民本理论和城乡统筹理论③。我国现行行政区划设置某些地方违反了现代管理理论，表现在：因管理层级过多难以在管理幅度与管理层次之间形成动态平衡；因管理层级分散难以形成新的经济增长极；因管理层级增加导致下级单位工作难度加大并影响其自主权；因管理的核心层级（县级）资源有限难以更好地贯彻以人为本的执政理念；因政策、资源等向大城市过于集中而形成城乡分离的二元结构模式④。同时，“省—市—县—乡”的四级行政区划设置也与现行宪法相背离。根据《宪法》第三十条的规定，中华人民共和国的行政区域划分为省（自治区、直辖市）、县（自治县）、乡（民族乡、镇）三级，在省和县之间并不存在省辖市一级。省直管县体制改革的核心内容是取消省辖市层级，将现行四级区划设置改为三级，这一改革举措符合现代管理理论，实现了向宪法规范的回归。与之相适应，在县级司法机关人财物由省级统一管理的条件下，现行的司法管辖制度必须作出适当调整。司法管辖制度改革的思路是打破司法机关与行政区划之间的重叠关系，使司法机关与其对应的行政区划彼此分离。

司法机关设置与行政区划严格对应、司法机关人财物受制于地方政府，以及由此导致的司法地方化的弊端，一直以来受到理论界的诟病。十八届三中全会审时度势，提出“省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”。省直管县体制改革为司法管辖制度改革提供了契机。在县级司法机关脱离原省辖市司法机关的监督或领导后，司法机关现有的四级设置被打破，但级别管辖和两审终审制作为三大诉讼法的基本制度在短时期内不可能改变废弃，为此必须在省、县级司法机关之间设置一个司法层级。从各地实践来看，主要有两种做法：第一种做法，以河南、湖北等直管县数量较多的省份为代表，采用增设中级人民法院和省检察院分院的做法。在河南，从2014年1月1日起调整法院、检察院的司法管辖体制：设立河南省第一中级人民法院、河南省人民检察院第一分院，管辖巩义、汝州、邓州、永城、固始、鹿邑、新蔡等7个试点县（市）；原济源市中级人民法院更名为河南省第二中级人民法院，原河南省人民检察院济源分院更名为河南省人民检察院第二分院，管辖兰考、滑县、长垣3个直管县和济源市（县级市）。河南省第一、第二中级人民法院由省高级人民法院直接管理；河南省人民检察院第一、第二分院为省人民检察院派出机构，由省人民检察院直接领导。在湖北，2001年7月设立江汉中级人民法院和省人民检察院江汉分院，管辖仙桃、潜江、天门3个直管市。第二种做法，以宁夏回族自治区等直管县数量较少的省份为代表，采用不增设新的中级法院和检察院，指定某一中级人民法院和检察院管辖试点县的做法。宁夏回族自治区高级人民法院和自治区人民检察院指定吴忠市中院人民法院和人民检察院负责试点县重大案件的一审和基层法院、检察院二审案件的审理及法律监督工作⑤。设立（或指定）中级人民法院和检察（分）院，跨行政区划管辖试点县司法机关，与十八届四中全会确立的司法改革目标相一致，具有改革的前瞻性，体现出遵循司法规律的科学性。

三、域外国家司法管辖制度发展评述

“他山之石，可以攻玉。”考察域外司法管辖制度的基本情况，可以对我国司法管辖体制改革提供经验和借鉴。由于两大法系历史传统的不同，西方国家的司法管辖体制存在较大差异。

（一）英美法系国家的司法管辖制度

在1873年以前，英国仅高等法院就超过10种，地方法院数量更多，导致英国司法管辖体制过于复杂。1873年至1876年，英国对司法管辖体制进行改革，撤并了一批法院，逐渐形成今天全国范围四级法院的设置，即治安法院（第一审级）、刑事法院（第二审级）、高等法院和上诉法院（第三审级）、最高法院（第四审级）。治安法院是英国的基层法院，数量最多，负责审理英国95%以上的案件。根据英国1980年《治安法院法》的规定，治安法院就是“根据授权或者习惯法赋予的使命行事的任何一个法官或者法庭”⑥。治安法院由英国内政部参照行政区划将全国各郡划分为900多个司法管理区，每个司法管理区设一所治安法院，负责对简易罪的审理和对公诉罪的预审。英国刑事法院是在古老的巡回法院和季节法院的基础上成立的，是英国全国性的法院，负责对发生在英格兰和威尔士的公诉罪进行初审以及审理来自治安法院的上诉案件。刑事法院没有自己固定的法官，开庭时由高等法院法官、巡回法官、记录法官或者治安法官主持审理。目前，英国的英格兰和威尔士按照地域划分为中部与牛津巡回区、东北巡回区、北部巡回区、东南巡回区、威尔士及切斯特巡回区、西部巡回区等六个巡回区，刑事法院可以在以上任何地区开庭审理案件，开庭时间和地点根据大法官或者以其名义发出的指示而定。对治安法院审判的刑事案件，被告可以上诉到刑事法院，也可以直接上诉到高等法院的王座法庭；对于刑事法院审判的案件，被告既可以上诉到上诉法院的刑事法庭，也可以上诉到高等法院的王座法庭，对于不服判决的，可以一直上诉到最高法院，此外，对于涉及人权问题的案件，最终可以上诉到欧洲人权法院，欧洲人权法院作出的判决结果对英国各级法院也有约束力。在英国，除以上普通法院以外，还有专门针对尸体检验的验尸法院和负责审理军职人员犯罪的军事法院。

作为联邦制国家，美国有联邦和州两套司法系统，两套司法系统彼此独立，各成体系⑦，以下仅以联邦法院系统为例讨论美国的司法管辖制度。实际上，美国联邦法院系统存在两种类型，一般称为普通法院系统和专门法院系统。专门法院是指根据美国《宪法》第1条规定的“国会有权设立最高法院以下的各级法院”，国会在认为必要时有权创设各种专门法院，目前最具代表性的法院有联邦理赔法院、联邦关税与专利上诉法院、联邦税收法院、美国退伍军人上诉法院、联邦军事上诉法院等。美国联邦法院系统由地区法院、上诉法院和最高法院三级构成。联邦地区法院是民事、刑事案件的初审法院，由美国国会按照人口、面积和案件数量将全国划分为94个司法区，每个司法区设立一所地区法院，负责审判该司法区发生的案件。其中哥伦比亚特区和一些较小的州，如关岛、波多黎各、维尔京群岛分为一个司法区，其他较大的州，如纽约、加利福尼亚、得克萨斯等分为四个司法区。联邦上诉法院又称为巡回法院，不受理一审案件，只受理不服地区法院和专门法院判决的上诉案件。美国根据就近原则将全国50个州划分为11个巡回区（连同哥伦比亚特区共12个），每个司法巡回区设立一所上诉法院。上诉法院一般只审理法律问题，不审理事实问题，上诉法院做出的判决一般就是终审判决，只有极少数案件可以向最高法院上诉。联邦最高法院设于华盛顿，对少数涉及州之间诉讼的案件具有初审权，其主要工作是受理上诉案件，即对联邦上诉法院或各州最高法院作出的判决不服，而具有重大法律意义的案件。

（二）大陆法系国家的司法管辖制度

德国司法管辖体制最大的特点是法院设置的高度专业化。为提高法院的裁判水平，德国根据案件性质和来源的不同将联邦法院分为五个不同的法院体系（每个法院体系一般分为处级法院、州法院和联邦法院三级），即普通法院（受理一般的民事、刑事案件）、劳动法院（负责审理涉及劳资关系、集体合同等纠纷）、社会法院（受理涉及社会福利、社会保险、救济赔偿等方面的纠纷，实行复议前置）、财政法院（负责审理有关税收、继承、关税法律的争议）、行政法院（负责受理不属于社会法院和财政法院管辖范围的或者不属于宪法问题的所有行政法方面的公法纠纷）。除以上五个法院体系外，德国还设立联邦和各州的宪法法院、专利法院、纪律法院等专门法院，其中涉及公务员违法行为的由联邦或州的纪律法院审理；法官违法行为由法官工作法院审理；士兵违法行为由军事法院审理；此外，还有律师法院以及公证人法院等职业纪律法院。德国法院的另一个特点是，各联邦法院不是设在首都，而是分散在德国各地，如联邦法院（普通法院的终审法院）、联邦宪法法院设在卡尔斯鲁厄，联邦劳动法院、联邦社会法院、联邦行政法院设在西柏林，联邦财政法院设在慕尼黑。

法国的司法管辖实行双轨制，即全国法院分为彼此独立、互不隶属的两大体系：行政法院和普通法院。法国是西方行政法院的发源地，行政法院设立的初衷是基于分权理论，司法机关不得干涉立法机关和行政机关的活动，因而普通法院无权审理涉及行政机关职权活动的行政案件，行政案件应当由另行设立的行政法院进行审理。法国有健全的行政法院体系，在最高行政法院之下设立普通行政法院和专门行政法院，普通行政法院包括行政法庭（属于初审法院，全国共有33个，在各大城市设立）、行政争议庭（设立海外未建省的领地）、上诉行政法院（行政案件的二审法院）。专门行政法院主要包括审计法院、财政和预算纪律法院等。法官行政法院的官员被认为是行政官员，行政法院审判案件的依据是行政法。法国普通法院有两个显著特点：一是民事法院和刑事法院虽名称不同，但实际上是同一个法院，如民事初审法院、大审法院、上诉法院（民事庭）在审理刑事案件时则称为违警法院、轻罪法院和上诉法院（轻罪上诉庭），两种法院的法官实际是同一群人，法官要轮流审理民事和刑事案件。二是常设法院和非常设法院并存。具体而言，违警法院、轻罪法院是常设的（违警法院设于省属的区、县、市，轻罪法院设于各省省会，原则上每个省一所）；而重罪法院是非常设的，重罪法院又称巡回法院，实行定期开庭（原则上每季度开庭一次，必要时可增加开庭次数），一般设于巴黎或者各省省会，根据审判需要可以设立分院。

（三）域外国家司法管辖制度的特点和优势

综上所述，域外司法管辖体制的主要特点有：（1）在法院设置上，基层法院的设置主要考虑所辖区域的人口数量、地域面积和案件数量，一般按照行政区划而设立，数量最多。除基层法院以外，上诉法院（二级法院）较少严格按照行政区划设立，而是打破行政区划的限制，按照大司法管辖区设立，如英国的6个司法巡回区、美国的11个司法巡回区等。（2）在法院分工上，绝大多数国家不限于普通法院的单一体系，而是按照案件的性质和来源将全国法院系统分为多个独立的体系，如德国的劳动法院、社会法院、财政法院、行政法院，日本的家庭法院，法国的行政法院，美国的专利法院、税收法院，俄罗斯的宪法法院等，负责审理某一领域发生的案件，法院呈现专业化的特点。（3）在法院命名上，多数国家的法院按照所受理案件的性质或侵害社会关系客体的轻重大小命名，如英国的治安法院，法国的违警法院、轻罪法院，日本的简易法院等。（4）在法院审判工作上，有些国家采取巡回法院或设立分院的方式，如英国的刑事法院和法国的重罪法院（又称为巡回法院，采取定期和定点开庭的方式）；日本部分高等法院设立分院，如名古屋高等法院在金泽的分院，广岛高等法院在冈山和在松江的分院，福冈高等法院在宫崎和在那霸的分院，仙台高等法院在秋田的分院。这些分院不是独立机构，对外与其所属高等法院仍为一体⑧。通过不同的法院设置，域外司法管辖体制体现出其优势，主要包括：（1）方便公民诉讼，表现为基层法院数量多，上诉途径灵活，高等法院设立分院；（2）消除地方保护主义，表现为跨行政区域设立法院，以及全国范围内法院统一财政保障；（3）提高法院审判水平，表现为法院的专业化分工，按照纠纷的不同性质分别由不同的法院审理；（4）提高司法效率，表现为将案件按其标的大小或者违法行为的严重程度分别由不同的法院进行审理。

四、省直管县以后司法管辖制度改革的对策与出路

（一）灵活运用多种管辖方式

我国三大诉讼法现有地域管辖的规定偏于僵化，由此带来的问题主要有：首先，严格的地域管辖不利于司法资源的平衡。全国各地经济、社会发展存在一定差异，各地司法机关承担的业务量也有较大差距。调研发现，一些地方的司法资源极为紧张，与之相反，一些地方的司法资源则存在闲置的情况。其次，严格的地域管辖可能损害人民群众合法权益。再次，严格的地域管辖不利于实现公平正义。行政诉讼是“民告官”的诉讼，在当前司法机关人财物受制于地方政府的情况下，行政案件由当地法院审判难以保证公平正义。基于上述考虑，各地司法机关在现行法律框架内灵活变通：（1）对案情重大复杂、影响力较大的案件实行提级审理。在河南郑州，2011年12月26日,郑州市中级人民法院、市人民检察院、市公安局联合印发了《郑州市知识产权刑事案件提级管辖的若干规定》，对全市知识产权刑事案件实行提级审理，郑州市13个县(市)区的基层法院不再受理知识产权刑事案件，改由郑州市公安局向郑州市人民检察院移送审查起诉，由郑州市中级人民法院集中审理。（2）对涉外案件、环境保护案件、行政诉讼案件等通过指定管辖实行集中审理和跨地区审理。在安徽合肥，2013年12月7日，合肥市中级人民法院、人民检察院、公安局、司法局联合下发《关于涉外一审刑事案件管辖的规定》，自2013年1月1日起，合肥市辖区内的涉外刑事案件指定庐阳区人民法院集中审理。在河南中牟，2014年4月22日，河南首个环保法庭在中牟县法院揭牌成立，凡涉及环境污染、生态破坏、土地矿产林木自然资源、环境公益诉讼的案件，由环保法庭集中审理，实行刑事、民事、行政、执行“四合一”模式。在河南安阳，自2014年5月1日起，安阳市中级人民法院在全省率先实行第一审行政案件全部跨区域审理，全市各基层人民法院不再受理本辖区的一审行政案件，统一由安阳市中级人民法院指定辖区内其他基层法院管辖。

（二）扩充司法管辖的种类

《人民法院四五改革纲要（2014-2018）》提出：“通过提级管辖和指定管辖，确保行政案件、跨行政区划的民商事案件和环境保护案件得到公正审理。”我国现行司法管辖制度中并无“提级管辖”“集中管辖”的名称，也即“提级管辖”“集中管辖”并非严格的法律概念。与“提级管辖”相近的规定是“管辖权转移”。《刑事诉讼法》第二十三条规定：“上级人民法院在必要的时候，可以审判下级人民法院管辖的第一审刑事案件；下级人民法院认为案情重大、复杂需要由上级人民法院审判的第一审刑事案件，可以请求移送上一级人民法院审判。”《民事诉讼法》第三十八条规定：“上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审民事案件；确有必要将本院管辖的第一审民事案件交下级人民法院审理的，应当报请其上级人民法院批准。下级人民法院对它所管辖的第一审民事案件，认为需要由上级人民法院审理的，可以报请上级人民法院审理。”《行政诉讼法》第二十三条的规定与之相似。能够实现案件“集中管辖”的是诉讼法中的“指定管辖”。《刑事诉讼法》第二十六条规定：“上级人民法院可以指定下级人民法院审判管辖不明的案件，也可以指定下级人民法院将案件移送其他人民法院审判。”《民事诉讼法》第三十七条、《行政诉讼法》第二十二条规定：“有管辖权的人民法院由于特殊原因，不能行使管辖权的，由上级人民法院指定管辖。人民法院之间因管辖权发生争议，由争议双方协商解决；协商解决不了的，报请它们的共同上级人民法院指定管辖。”根据诉讼原理，指定管辖一般发生在地区管辖不明、两个以上法院对管辖发生争议又协商不成，以及有管辖权的法院因特殊原因无法或不宜行使管辖权的情况下。导致管辖权转移的原因分为法律上的原因和事实上的原因,法律上的原因主要是法律规定的情形，如因回避导致法官人数过少无法组成合议庭、为排除干扰保证审判公正；事实上的原因如有管辖权法院所在地发生了地震、洪水等严重自然灾害⑨。上面提到的“通过集中管辖，审理行政案件或者跨地区民商事、环境保护案件”，属于为排除干扰保证审判公正而指定管辖的情形，是司法管辖制度的新发展。

（三）改革传统审级制度

《人民法院四五改革纲要（2014-2018）》提出：“建立定位科学、职能明确、监督得力、运行有效的审级制度。”两审终审制的审判制度，以及地域管辖、级别管辖、指定管辖、管辖权转移等管辖制度，是我国诉讼法规定的基本制度，实践证明，这些制度适应审判工作的需要，符合司法规律。省直管县以后，适应司法体制改革的需要，有必要对传统审级制度进行深化改革，切实保障人民法院审级独立，确保国家法律统一正确实施。首先，明确四级法院的职能定位。充分发挥基层人民法院（含派出法庭）的作用，改变民事诉讼中以诉争标的额确定级别管辖的做法，将大多数民商事案件的管辖权下放给基层人民法院（含派出法庭），将上级人民法院从普通案件的繁重审判工作中解脱出来。中级、高级人民法院主要负责重大、复杂、疑难和新型案件的审判工作；最高人民法院则集中精力做好审判指导工作，通过适时发布司法解释和指导性案例，保证法律的统一适用。其次，规范上级法院发回重审和指定再审的条件。省直管县体制下司法管辖制度改革不是打破原有的审级制度，地方司法机关人财物省级统管也并非意味着法院系统“垂直管理”，上下级法院之间仍为监督管理而非领导关系。为此，必须严格规范上级法院发回重审和指定再审的条件。根据三大诉讼法的规定，除因事实不清或者证据不足而发回重审的以外，对原判决认定事实没有错误，但适用法律错误（或者量刑不当）的，第二审法院应当依法改判，不得因法律外的因素（如信访压力）发回重审。对于因事实不清或者证据不足而发回重审的案件，只能发回重审一次。同时，强化审级监督的纠错功能，对于当事人的申诉符合法律规定的再审条件的，应当依法按照审判监督程序对案件进行重新审理。

（四）设立专门人民法院

知识产权在当今社会的重要性以及知识产权纠纷的专业性和技术性，决定了该类案件需要更加专业和高水平的法院进行审理。近年，随着我国经济社会发展，知识产权审判的重要作用日益凸显，案件数量迅猛增长，新型疑难案件增多，矛盾化解和审判压力逐渐加大。2013年，中国法院受理各类知识产权一、二审案件超过11万件，成为全球受理知识产权案件数量最多的国家。2014年，该类案件更是达到13万件⑩。长期以来，我国并没有专门的知识产权法院，涉及知识产权领域的纠纷案件一律由普通法院受理，这种做法难以保证审判的质量和判决的执行，设立专门知识产权法院是大势所趋。基于此，党的十八届三中全会《决定》提出：“加强知识产权运用和保护，健全技术创新激励机制，探索建立知识产权法院。”2014年8月31日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过了《关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》，北京、广州、上海三家知识产权法院分别于2014年11月6日、12月16日和12月28日挂牌成立，至此，我国首批设立的知识产权法院宣告诞生。2014年10月27日，最高人民法院审判委员会第1628次会议通过《最高人民法院关于北京、上海、广州知识产权法院案件管辖的规定》，明确了知识产权法院管辖的第一审案件的范围。知识产权法院管辖所在市辖区内的下列第一审案件，普通法院不再受理该类案件：（一）专利、植物新品种、集成电路布图设计、技术秘密、计算机软件民事和行政案件；（二）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的涉及著作权、商标、不正当竞争等行政行为提起诉讼的行政案件；（三）涉及驰名商标认定的民事案件。北京、上海、广州知识产权法院的设立，标志着我国司法管辖制度朝着法院专业化方向迈出重要的一步，对提高人民法院案件审判质量而言其意义不容小觑。

注释：

①李建明：《刑事诉讼法》，高等教育出版社2014年版，第92页。

②孟建柱：《深化司法体制改革》，《人民日报》2013年11月25日，第6版。

③程乐意：《机构编制管理教程》，河南人民出版社2013年版，第79页。

④沈荣华：《统筹城乡发展背景下的省直管县改革》，《中国行政管理》2012年第2期。

⑤张占斌：《省直管县改革新试点:省内单列与全面直管》，《中国行政管理》2013年第3期。

⑥卞建林、刘玫：《外国刑事诉讼法》，人民法院出版社、中国社会科学出版社2002年版，第338页。

⑦程荣斌：《外国刑事诉讼法教程》，中国人民大学出版社2002年版，第409页。

⑧龚韧刃：《现代日本司法透视》，世界知识出版社1993年版，第80—81页。

⑨方世荣、石佑启：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2011年版，第332页。

⑩王俏：《从创业到立业：广州知产法院的“起步”》，《人民法院报》2015年12月21日，第5版。

责任编辑王勇