郑长德



基于包容性绿色发展视角的民族地区新型城镇化研究*

郑长德

摘要：在未来一个相当长的时期内，民族地区将处于城镇化的快速发展阶段。城镇化的实现方式转变是经济发展方式转变的重要内容。在民族地区城镇化的实现过程中，应该更加注重以人为本，更加注重城镇化效率的提升，更加注重基本公共服务的均等供给，使全体人民共享发展成果，更加注重城镇化的可持续性，走包容性绿色城镇化（Inclusive Green Urbanization）之路。

关键词：民族地区；城镇化；包容性绿色发展

一、问题的提出

西部大开发以来，民族地区的城镇化水平有了大幅度提升，据统计，2000年民族地区八省区的城镇化率分别为：内蒙古42.70%，广西28.16%，贵州23.96%，云南23.38%，西藏19.43%，青海32.33%，宁夏32.44%，新疆33.84%。到2012年，分别提高到：内蒙古57.74%，广西43.53%，贵州36.41%，云南39.31%，西藏22.75%，青海47.44%，宁夏50.67%，新疆43.98%。伴随着城镇化的推进，民族地区人均收入水平也快速提升。不过，与全国城镇化水平相比，民族地区的城镇化水平总体上偏低。同时，在城镇化推进过程中，还存在不协调、不平衡、不可持续等问题。

中国的城镇化在空间上是不平衡的。目前，特别是民族地区城镇化推进比较滞后，在未来一个相当长的时期内，民族地区将处于城镇化的快速发展阶段。城镇化实现方式的转变，是经济发展方式转变的重要内容。在民族地区城镇化的实现过程中，应更加注重以人为本，更加注重城镇化效率的提升和基本公共服务的均等供给，使全体人民共享发展成果，更加注重城镇化的可持续性，走包容性绿色城镇化（Inclusive Green Urbanization）之路。

二、包容性绿色发展与城镇化：一个理论框架

1.包容性发展与绿色发展

包容性绿色增长是通向可持续发展之路。包容性绿色发展理念的提出是基于这样的背景：在过去的几十年中，一些发展中经济体实现了快速增长，使数以千万计的人口摆脱了贫困，实现了收入的快速提高，但与此同时，这种高速的增长也产生了一系列的问题。主要表现在：一是收入差距扩大，许多经济体内部，不同阶层、不同地区城乡间居民收入和福利水平的差距在不断恶化，很多经济体的基尼系数达到和超过了所谓的临界水平。二是这种高速增长是以牺牲环境为代价的。由于各种市场失灵、政策失灵和制度失灵，地球上的自然资源利用存在经济上的无效率和大量浪费，没有有效考虑资源开发的真实社会成本，对其他形式的财富投资不足。结果，近几十年来，环境问题在不同层次上都在恶化。从宏观层面（全球角度）看，二氧化碳排放所导致的全球变暖，已经和正在引起一系列环境问题，比如海平面上升、极端天气频发等；在区域和地方层面上，恶性环境污染事件频发。环境污染带来的福利水平下降抵消了经济增长所带来的福利水平提高。三是过去的高速增长，安全程度低，各种安全事故不断发生。四是过去的高速增长对就业的吸纳非常有限，可以说是无就业的增长（jobless growth）。而且，虽然有增长所得，但到2010年，边远地区和山区尚有许多人口没有用上电，没有医疗卫生，缺乏安全清洁的饮用水，这些人群被排斥在增长之外。

在这样的背景下，世界银行和一些国际组织的学者，根据大量的调查和对传统发展理论的反思，先后提出了“广泛基础的增长”（broad-based growth）、“益贫式增长”（pro-poor growth）、“包容性增长”（Inclusive Growth，IG）和包容性绿色增长（Inclusive Green Growth）的概念。

“广泛基础的增长”的内涵定义是不清晰的，只是被宽泛地理解为增长的劳动密集度(the labor-intensity of growth)、增长的区域及分配效应(the regional and distributional effects of growth)或增长的部门模式(the sectoral pattern of growth)；“益贫式增长”考虑了增长对减贫的作用，关注的是穷人的收入增长，而不考虑收入分配的变化；所谓包容性增长是机会平等的增长，大体上包括了四个方面的属性，它们是机会（opportunity）、能力（capability）、增长或获得（access）和安全（security）（见图1）。机会意味着为人民创造越来越多的机会，增加他们的收入；能力指的是为人民提供创造或提升其能力的方式，以利于可得的机会；所谓获得（增长）实际上是提供机会和能力结合的方式；安全即为人民提供免遭暂时或持久的生计损失的方法。

但是，“广泛基础的增长”“益贫式增长”和“包容性增长”都没有特别关注增长对环境的影响及环境对增长的作用。包容性绿色增长理念是对包容性增长理念的发展，涵盖的内容除包容性增长外，更加关注环境保护和自然资源的有效利用。绿色增长是可持续发展的基本组成要素。绿色增长目的在于获得坚实的增长，而不陷入不可持续的模式。绿色增长是使得增长过程中资源高效、清洁和更有弹性（复原）而不必降低增长。绿色增长要求经济增长必须考虑生态环境容量和资源承载力。绿色增长有3个要素：效率（efficient）、清洁（clean）和能复原（弹性）（resilient）增长（见图2）。这里，效率要求自然资源的利用要有效率；清洁要求污染和环境影响最小化；能复原说明自然灾害及环境管理和自然资源在防止自然灾害中的作用。

图1　包容性发展的属性资料来源：作者绘制。

图2　绿色发展的属性资料来源：作者绘制。

绿色增长并非必然是包容性的。绿色增长的结果可能对穷人有利，也可能对穷人不利，这取决于政府制定的以确保穷人不被排斥在绿色增长的利益之外的特殊政策。如果制定并实施包容性的政策，绿色增长的福利效应就更大。包容性绿色增长是可持续的和包容性的增长（sustainable and inclusive growth），强调经济发展轨迹在“改进人类福利和社会公平同时降低环境风险和生态不足”的必要性和机会，旨在实现经济、社会和环境可持续的、相辅相成的“三赢”。包容性绿色发展理念要求增长必须是包容性的，是可持续的，必须是环境无害的。为实现可持续发展，需要设计良好的包容性绿色增长政策，改进所有人的社会福利，促进自然资源的良好管理，尊重地球的脆弱的平衡。

2.包容性绿色城镇化

包容性绿色城镇化直接源于包容性绿色增长（见图3）。包容性绿色城镇化要求：城镇化要能实现区域经济的持续快速增长；要为人们提供分享城镇化成果的均等机会；要能持续地降低发展的风险，增加发展的安全度；要使城镇化可持续，与区域环境和自然资源条件相适应，确保城镇环境质量的稳定和提高。

包容性绿色城镇化是高效的城镇化。将最优地使用生产资源——人口、土地和资本，优化资源配置。在同样的劳动投入、土地利用和资本积累条件下，高效率或高生产率可以实现更快的增长，增加人民的福利。

包容性绿色城镇化是包容的城镇化。为人们提供分享城镇化成果的均等机会——即在生产力最高的地方获得就业就会，积累财富和储蓄，以及实现城乡基本公共服务的均等化供给。包容性绿色城镇化是益贫式城镇化，有利于减贫，缩小城乡间、阶层间的发展差距。

包容性绿色城镇化是可持续的绿色城镇化。与区域的环境（土地、空气和水资源）和自然资源条件相适应的城镇化，能够提供和城市居民愿望相称的城市生活质量。通过城镇化，能够实现减排和清洁发展，改善城市环境，提高环境质量。

图3　包容性绿色城镇化的属性资料来源：作者绘制。

三、民族地区包容性绿色城镇化发展评估

（一）民族地区城镇化的基本特点

1.民族地区城镇化进入快速推进阶段

2012年民族八省区的城镇化率在22.75%—57.74%之间，除内蒙古城镇化水平高于全国平均水平外，其余地区均低于全国平均水平。据计算，2000—2012年，全国城镇化率年均增长率为2.99%，内蒙古为2.55%，广西3.70%，贵州3.55%，云南4.43%，西藏1.32%，青海3.25%，宁夏3.79%，新疆2.21%（见表1）。根据诺瑟姆曲线，目前民族地区进入了城镇化快速推进阶段。据测算，到2030年全国城镇化水平会达到70.6%①，届时民族八省区的城镇化水平可能为：内蒙古75.5%、广西61%、贵州54.6%、云南56.8%、西藏47.2%、青海66.3%、宁夏68.1%、新疆64.2%②。

2.城镇化水平与经济发展水平基本适应

表1　2000—2012年民族八省区的城镇化率（%）

1978年全国城镇人口占总人口的比例为17.92%，民族地区平均为15.53%，民族地区的城镇化水平低于全国平均水平2.39个百分点；2012年全国城镇人口占总人口的比例为52.57%，有研究认为，这一城镇化率偏低，与中国的人均收入水平不相匹配③。2012年，民族八省区城镇化率平均水平为42.73%，低于全国平均水平9.84个百分点。从各地区看，在民族八省区中，城镇化水平高于全国平均水平的只有内蒙古。以全国平均水平作为参照，虽然目前民族地区的城镇化水平还很低，远远滞后于全国和东部地区，但与其经济发展水平基本适应。图4是根据2012年《中国统计年鉴》数据绘制得到，反映了大陆各省级行政区比较人均地区生产总值（与全国平均人均地区生产总值的比值）与比较城镇化率（与全国平均水平的比值）间的关系，可以看出两者间呈现出很强的正线性关系。

图4　比较城镇化率（横坐标）与比较人均地区生产总值（纵坐标）的关系资料来源：根据《中国统计年鉴》（2013年）数据计算绘制。

（二）民族地区城镇化的结构分解

1.常住居民的城镇化与户籍人口的城镇化

2010年第六次人口普查数据表明，2010年全国城镇人口的城镇化率为50.27%，而非农业户口人口比重为29.14%，相差21.13个百分点（见图5）。2012年民族八省区的基本态势与此类似，例如，内蒙古城镇化率与非农业户口人口比重相差17.56个百分点，广西相差20.99个百分点，贵州相差14.97个百分点，云南相差18.27个百分点，西藏相差7.9个百分点，青海相差16.64个百分点，宁夏相差11.47个百分点，新疆相差最小，为2.73个百分点。在中国，由于城乡间的户口隔离，有部分成为城镇的常住人口，但并未获得与有城镇户籍的人口同质、同价的城镇基本公共服务，不能均等地分享城镇化提供的机会，城镇人口的城镇化率并不能真实地反映城镇化的质量。常住人口城镇化与非农业户口人口比重间的差异反映了中国城镇化的包容性是比较低的。

图5　常住人口的城镇化和户籍人口的城镇化对比资料来源：中国人口普查资料。

2.城市与镇的分解

“城镇”是城市和镇的合称，以非农业产业和非农业人口为主，具有一定规模工商业的居民点。在中国的统计标准中，县及县以上机关所在地，或常住人口在2000人以上，10万人以下，其中非农业人口占50%以上的居民点，都是城镇。在第五次和第六次全国人口普查中，区分出了城市和镇。根据第六次人口普查数据，2010年全国有城市人口403760040人，镇人口2662455506人，城市和镇合计（城镇人口）人口670005546人，占全国总人口的50.27%，其中城市人口占城镇人口的60.26%，镇人口占城镇人口的39.74%，因此，中国主要是由城市而非镇容纳了城镇人口。而且，把各省级行政区的城镇化率与城市对城镇化贡献率（城市人口占城镇人口的比例）及镇对城镇化的贡献率（镇人口占城镇人口的比例）拟合，发现城镇化率与城市对城镇化贡献率呈现强的正相关关系，而与镇对城镇化率贡献率间呈现出强的负相关关系，说明城镇化率越高的地区，城市对城镇化的贡献率越大，而镇对城镇化的贡献率越小（见图6）。

图6　全国各地区城镇化率的构成资料来源：作者绘制。

对民族八省区而言，城市对城镇化贡献率超过50%的有宁夏、新疆、内蒙古、青海，不足50%的有贵州、广西、云南和西藏（见表2）。可以看出，分异很明显，西北民族地区的城市对城镇化贡献率高，而西南民族地区的镇对城镇化贡献率高。

表2　民族地区城镇化率的构成（2010年）

动态地看，2010年与2000年比较，市对城镇化的贡献率，民族八省区中除宁夏略有增加外，其余地区均有不同程度地下降，青海省城镇化中，市的贡献率从2000年的63.94%下降到2010年的54.37%，下降了9.57个百分点。市的贡献率下降的另一面就是镇对城镇化贡献率的上升。这说明，西部大开发以来，虽然很多地区市是吸纳城镇人口的主体，但镇的贡献率在提高，在西南民族地区城镇化中，镇的贡献率高于市的贡献率，这和西南地区地形起伏大、地表破碎密切相关（见表3）。

3.城镇规模结构分解

2012年全国地级及以上城市289个，其中市辖区年末总人口在400万人以上的有14个，200万—400万人的有31个，100万—200万人的有82个，50万—100万人的有108个，20万—50万人的有50个，20万以下的有4个。民族八省区地级及以上城市46个，其中200万—400万人的有4个，100万—200万人的有11个，50万—100万的有13个，20万—50万的有17个，20万以下的有1个。按市辖区年末人口规模看，46个地级及以上城市总人口为4058万，其中200万—400万人的占25.23%，100万—200万人的占34.91%，50万—100万人的占30.02%，20万—50万人的占9.47%，20万人以下的占0.37%。各省区的结构见表4、表5和图7。

表3　民族地区市与镇的贡献率（2000—2010年）　%

表4　民族地区地级及以上城市体系的规模结构（2012年）

4.人的城镇化与土地的城镇化

城镇化一方面表现为农业人口的非农化和居住区位由农村向城镇的转移，另一方面表现为农业用地向非农业用地特别是城镇用地的转化，前者不妨称之为人口的城镇化，后者称之为土地的城镇化。中国的城镇化快速推进是与市场经济体制的建立和完善相伴随的，在这个过程中，由于一些制度障碍，特别是城乡分隔的户籍制度与土地制度，土地由农业用地向非农业用地的转化，产生出巨额的租金差异，这种土地用途转化的巨额租金差，成为许多地方政府收入的重要来源，形成了所谓地方政府的“土地财政”，而改变城乡户籍，使进入城镇的农民获得城镇居民的身份，并享有和城镇居民同等的基本公共服务，不仅不会带来直接的收益，还会支付很大的成本，因此，在城镇化推进过程中，地方政府偏好土地的城镇化，而不愿意把进城农民市民化。

上述论述在统计上表现为土地城镇化速度快于人口城镇化速度。图7反映的是2000—2012年建成区面积增长率和城镇化率增长率，可以看出，从全国看，除个别地区（海南、青海）外，其余地区建成区面积增长率大大高于城镇化率增长率。

表5　民族八省区地级及以上城市市辖区年末人口规模结构（2012年）

民族地区和全国一样，土地城镇化速度快于人口城镇化速度，比如，2000—2012年，内蒙古建成区的增长率为91.03%，而城镇化增长率为35.23%，相差达55.8%；宁夏建成区增长率达到215.19%，而城镇化率增长率为56.17%。作为例外的青海，建成区增长率小于城镇化增长率，前者为33.05%，后者为46.72%（见表6）。

（三）城镇化与人口及经济活动的集聚

据统计，按照行政区划划分，2012年民族八省区有地级市46个，占全国地级市总数的16.14%；县级市63个，占全国县级市总数的17.12%；市辖区106个，占全国市辖区的12.33%；镇3234个，占全国镇的16.27%。民族八省区各地区城市与镇的数量变化如表7所示。表8列出了2012年全国及民族八省区城镇的密度和2010年城市与镇的平均规模。可以看出，民族地区绝大多数聚落人口规模小、密度低。

表6　民族地区土地城镇化与人口城镇化（2000—2012年）

表7　民族地区城市与镇的变化

表8　民族地区城镇密度与城镇平均人口规模

聚落规模小、密度低，从两个方面制约着发展，一是聚落人口规模越小，对外交易机会越少、交易成本越高，从而限制了发展；二是聚落人口规模小，无法有效地实现内部规模经济和外在规模经济，从而规模报酬递增程度低，而报酬递增是发展的重要引擎。

城市人口首位度是一国或地区最大城市与第二位城市人口的比值，是衡量城市规模分布状况的一种常用指标，反映了城市人口的集聚程度。首位度越高，区域城镇人口相对集中于首位城市。据研究，在一般情况下，一个国家或地区最大城市的人口是第二大城市人口的两倍左右，即城市首位度为2④。民族地区的城市首位度区域间变化很大，2012年内蒙古城市首位度为1.18，广西为1.43，贵州为1.47，云南为2.99，西藏为4.58青海为15.27，宁夏为2.07，新疆为6.70。表9还计算了民族八省区城市地区生产总值、金融机构存贷款余额和工业总产值的首位度，相比于人口首位度，反映城市经济集聚程度的经济指标的首位度更大，差异也更显著。区域城市首位度过大，一方面说明该地区大城市数量偏少，城市人口和经济活动过渡集中于一个城市，可能会导致城乡差距扩大，影响城乡协调发展；另一方面，民族地区的各级城市间，特别是特大城市、大城市与周边区域间缺乏中小城市作纽带和桥梁，削弱了大城市对周边地区的辐射力，也不利于周边地区经济社会活动向特大城市的集聚。

表9　民族地区城市首位度（2012年）

（四）城镇化、城乡差距、贫困与环境质量

从微观看，城镇化意味着农村人口向城镇的转移，这种转移如果不是强制性的，自愿转移的基本动力就是城镇的非农产业能够提供比农村更高的收入，因此，城镇化能够缩小城乡差距。图8分别对2012年各省级行政区和2010年各地级行政区的城镇化率与城乡收入比进行了拟合，发现城镇化率与城乡收入比间呈现出显著的负相关关系，城镇化水平高的地区，城乡收入比低，城镇化水平低的地区，城乡收入比高。

民族地区是中国城乡收入差距最大的地区，从省级行政区层面看，2012年民族八省区的城乡收入比：贵州最高为3.93，其次是云南3.89，广西3.54，青海3.27，宁夏3.21，西藏3.15，均高于全国3.10的水平，而这些地区也是中国城镇化水平低的地区；从地级行政区层面看，2010年城乡收入比最高的是西藏阿里地区，为5.68，其次是甘孜藏族自治州，为5.42。城乡收入比在4.0以上的地级行政区均在民族地区，这些地区城镇化率大都在30%以下。

从城镇化与贫困的关系看，包容性城镇化能够有效地减贫。对各省级行政区农村贫困发生率与城镇化率进行拟合（图9），两者间呈现出很强的负相关关系，就说明城镇化确有减贫的效应。

从城镇化与环境质量看，城镇化意味着人口的集聚，同时意味着污染物排放的集聚，且在污染物集中排放地建设污染物处理设施比分散建设的成本低，因此，城镇化是意味着区域环境的恶化还是改进，其结果是混合的。图10对2012年各省级行政区主要污染物单位地区生产总值排放量与城镇化率进行了拟合，确实关系不很明确，大体上呈现出倒U形的关系。民族地区由于产业结构中能耗高、污染大的产业比重高，区域排放物污染量大，除西藏外，宁夏、贵州、新疆、内蒙古、青海等单位地区生产总值排放量大大高于全国水平，居于各省级行政区前列。

综合上面的分析，总结得出下面的结论：目前，民族地区城镇化进入了快速推进阶段。虽然与全国比较，民族地区城镇化总体水平偏低，但与其经济发展阶段是基本适应的；不过，民族地区城镇化推进呈现出粗放特点：城镇化包容性程度低，土地的城镇化速度快于人的城镇化速度；收入不平等现象严重，城乡差距大；区域间城镇化发展极不平衡；城镇化资源消耗大，排放水平高，绿色程度低；另外，从民族地区城镇化水平和城镇体系结构看，经济活动和人口的集聚程度较低。

图8　城镇化与城乡差距资料来源：作者绘制。

图9　城镇化与农村贫困发生率（2012年）资料来源：作者绘制。

四、民族地区走包容性绿色城镇化之路的必要性

民族地区的城镇化道路必须走包容性绿色城镇化之路，是由民族地区在全国的发展位和生态位及自身发展特性所决定的。

图10　城镇化与污染物排放资料来源：作者绘制。

后金融危机时期，世界各国特别是欧美国家进入了结构调整的新时期；从全国来看，中国已迈过了“低收入陷阱”，正在从中等收入国家走向高收入国家，这期间最大的风险就是，有可能陷入中等收入陷阱。从民族地区在全国的发展位来看，必须“后发赶超”和“发展转型”，因为没有民族地区的全面小康，就没有全国的全面小康。

从民族地区在全球和全国的生态位上，属于亚洲和中国的生态核心区，地处大江大河的中上游，同时本身生态系统极度脆弱，禁止开发区和限制开发区比重高，增长—减贫—生态关系复杂，这就要求民族地区必须加快生态文明建设，把生态环境的可持续性放在发展的重要位置。

从民族地区内部看，目前，民族地区发展进入了一个新的阶段。经过几十年的发展，民族地区经济发展和人民收入水平均有了较大提高，虽然有部分地区尚处于低收入状态，但大多数地区已经越过了低收入状态；民族地区的人口结构已经发生了很大变化，据2010年人口普查数据可知，少数民族城镇化水平32.84%，进入了快速城镇化阶段；65岁及以上老年人口接近7%，人口老年化程度加快；6岁及以上人口平均受教育年限7.84年，技能劳动力占比7.12%。

从民族地区的发展特点上看，一是经济增长的动力基础较窄，主要是由资源密集型产业和政府投资驱动的增长，以外延式增长为主，增长对就业的吸纳能力有限。二是民族地区依然是中国贫困人口集中分布地区（全国14个集中连片特困地区，民族地区有11个），贫困发生率高，贫困类型和致贫要素复杂，尤其绝对贫困和脆弱人群的贫困依然严重，减贫任务还相当艰巨。三是民族地区内部的垂直不平等和水平不平等在上升。目前，民族地区是全国城乡差距和区域差距最大的地区。这种差距的扩大除禀赋条件的相对恶劣外，政府实施的地区不平衡发展政策所带来的经济机会分布差异是重要原因。四是民族地区基本公共服务供给不仅总量不足，而且结构性问题严重，供给质量差，与发达地区和大城市的差距大，这种差距的存在扩大了民族地区与其他地区居民抓住机会的能力。五是内在脆弱的生态平衡，在大规模的资源开发和外延式的增长模式下，失衡严重，造成了一系列的全域和地方环境问题，生态修复和复原难度大。六是自然灾害频发，抵抗自然灾害和环境威胁的能力弱。七是受多种因素影响，民族地区存在多个层面的社会排斥问题，如妇女、儿童等。

因此，民族地区推进新型城镇化，必须基于本身的禀赋条件和发展阶段，使城镇化过程与结果是益贫的、机会均等的和环境友好的，具有这些特征的城镇化道路即是包容性绿色城镇化之路。

五、民族地区包容性绿色城镇化的实施路径

要实现包容性绿色城镇化，需要持续扩大经济机会、使经济机会均等分布、提供最低经济福利和确保环境质量的提升。

1.城镇化与经济机会最大化

城镇化蕴含着巨大的发展潜力，从需求方面看，城镇化同时也是需求的集聚，不同民族、不同收入水平、不同偏好的居民的集聚带来多样化的需求，从而带来规模报酬递增的本地市场效应；从供给方面看，城镇化意味着多种互补的生产要素的集聚，各种要素获得的低成本，且能彼此产生溢出和学习效应。城镇化从供求两方面产生集聚效应，从而产生传统农村经济难以比拟的高生产率。民族地区目前城镇的集聚效应弱，生产率不高，城镇化质量低。因此下一步民族地区城镇化的推动应以提高城镇的聚集效应和生产率为核心，要加快土地、户籍、财税等制度改革，让人和地两个基本要素更好地流动起来，促进资源优化配置，使城镇的集聚效应充分发挥出来；在城镇化推进过程中，要注意城镇化的内生演进，充分发挥市场机制的作用，与政府的引导相结合，谨防政府的强力推进与被城镇化；在产业支撑方面，应注意发挥劳动力吸纳能力强的产业的发展，通过产业园（区），实现工业的集聚；加强民族地区城镇间，特别是镇与镇间的基础设施建设；推动呼包鄂、北部湾、黔中、滇中、金沙江下游、兰西、银川—中卫、天山北坡等具有雏形的城市群的建设，充分发挥“群”的溢出效应；把旧城改造放在最优先位置，根据《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》，按照统一规划、协调推进、集约紧凑、疏密有致、环境优先的原则，统筹中心城区改造和新城新区建设，提高城市空间利用效率，改善城市人居环境。按照改造更新与保护修复并重的要求，健全旧城改造机制，优化提升旧城功能。严格设定新城新区设立条件，防止城市边界无序蔓延⑤。应该注意的是，民族地区内部差异显著，推进城镇化的路径多种多样，西北民族地区、西南民族地区、青藏高原地区、沿边地区等各不相同，切忌机械地按照一个模式推进。

2.城镇化与经济机会的平等获得

城镇化应能够给各族人民提供分享城镇化红利的制度安排。要确保城镇中低收入阶层和穷人获得基本公共服务；把城镇化的推进与新农村、美丽乡村建设相结合，努力实现城乡福利水平均等化；要特别注重民族文化的保护传承，对于有文化价值的老街区，应予以保护，特别注重城镇中少数民族相对集中的集聚区的建设，处理好城镇各民族间的关系，构建和谐的民族关系。

3.城镇化与最低经济福利

获得最低经济福利是一项基本人权。在城镇化推进过程中，最低生活保障制度、最低工资制度、社会保障制度等要实现全覆盖，覆盖城镇的全部人群，保障标准要根据发展水平和通货膨胀进行调整，避免贫困的城镇化（穷人的集聚）。同时，社会保障制度的设计应激励相容，避免懒人的集聚。

4.城镇化与确保环境质量的稳定和提升

一个城市要具有可持续性，就要将环境目标放在与经济增长和社会发展目标同等重要的地位。绿色城镇化要求在城镇化过程中，能够提高资源利用效率，降低排放，提高环境的修复能力，这就要把经济活动过程和结果的“绿色化”“生态化”作为城镇化的主要内容和途径。民族地区的城镇化，要充分考虑地区的生态位，把绿色发展放在重要地位，把绿色发展的观念融入城镇规划的理念中，贯穿在城镇产业支撑中，落实在城镇管理中。这其中最重要的任务就是要加强绿色治理，即形成一套能够进行有效环境管理的制度、激励和工具；把环境质量指标纳入地方政府的绩效考核中；在城市规划的各个阶段考虑资源环境因素，以优化资源利用，提高资源特别是能源利用效率；在城镇基础设施建设中注重可持续性；加强环境治理，在注重法律与行政手段的同时更多地引入市场化手段。

5.改革地方官员的绩效评估体系

城镇化主要是农村劳动力基于城乡报酬差异而产生的劳动力由农村向城镇转移及由此引起的受抚养人口的随迁过程，这其实是一个自发过程。在我国城镇化过程中，由于各种城乡隔离的制度安排导致了劳动力职业的转移而居住地和身份不变、劳动力转移而受抚养人口不转移、劳动力逆向转移（进城务工的农民由于年老而回到农村）等。近年来，各地在城镇化推进过程中，过度相信政府的作用，而轻视了城镇化主体的作用，产生了许多“异象”，如“被进城”“被上楼”“土地城镇化”盲目造城而形成“鬼城”“空城”，还有大量的行政区划“城镇化”等。因此，在城镇化推进过程中，要改善地方政府治理，特别是改革地方官员的绩效评估体系，以激励更高效、包容和可持续的城镇化进程。

注释：

①刘世锦：《中国经济增长十年展望（2014—2023）：在改革中形成增长新常态》，北京：中信出版社，2014。②根据2000—2012年民族八省区与全国城镇化水平平均差距测算（假设保持这一平均差距不变）。③The World Bank，Development Research Center of the State Council, the People’s Republic of China，2014，Urban China：Toward Efficient, Inclusive, and Sustainable Urbanization，www. worldbank.org。④许学强，周一星，宁越敏编著，《城市地理学》，北京：高等教育出版社，2003。⑤国家新型城镇化规划（2014—2020年）。

（责任编辑：文锐）

Research on the New Urbanization in Chinese Ethnic Regions Based on the Perspective of Inclusive Green Development

Zheng Changde

Abstract:In a fairly long period of time in the future, Chinese ethnic regions will be in a stage of rapid development of urbanization. The change of urbanization mode is an important part of the transformation of economic development patterns. In the implementation of the process of urbanization in ethnic regions, we should pay more attention to the idea of people-oriented, promotion of the urbanization efficiency, the equality of basic public service supply, and the sustainability of urbanization, so as to make all the people sharing development fruits and realize inclusive green urbanization.

Key Words:Ethnic Region; Urbanization; Inclusive Green Urbanization

作者简介：郑长德，男，西南民族大学经济学院教授，博士生导师，湖南大学兼职博士生导师，经济学博士（成都610225）。

*基金项目：国家社会科学基金重大招标项目“新形势下推动民族地区经济社会全面发展的若干重大问题研究”（09&ZD011）；四川省教育厅创新团队“民族地区经济发展问题研究”（14TD0048）。

中图分类号：F292

文献标识码：A

文章编号：2095—5766（2016）01—0140—10

收稿日期：2015—09—19