徐以民 周汝江

(金陵科技学院,江苏南京,210038）



业主公共事务网络决策平台制度研究

徐以民 周汝江

(金陵科技学院,江苏南京,210038）

【摘要】在对业主公共事务网络决策平台制度背景溯源的基础上，可清晰地考察此种平台制度的创新之处和蕴含的积极效应。但业主公共事务网络决策平台制度功能的发挥受制于业主组织化状况，且有“决”无“议”、无法培养业主之间协商合作的民主能力和民主品格。改进业主公共事务网络决策平台制度，充分发挥平台功能，既要进行物业管理法律体系建设和网络决策平台的功能体系建设，也要在现实空间和网络空间做好相应的配套工作，以此实现该平台制度的预期目的。

【关键词】网络决策；业主大会；业主组织化；业主自治；物业管理

目前许多地方的物业行政管理部门针对传统业主大会现场会议召开困难、投票过程难以规范、投票结果易受质疑等现象，试行数字化、信息化的网络投票决策方式，为业主建立网络决策平台制定和实施运作规则。这种网络决策平台制度正在不断蔓延，其中决策平台的称谓在不同地方有所差异，如业主决定共同事项公共决策平台（北京市）、业主电子投票系统（深圳市）、业主公共决策平台（南京市）、业主自治管理平台（济南市）、房屋业主投票表决平台（成都市）等等。为表述方便，本文统称为“业主公共事务网络决策平台”（简称“网络决策平台”）。业主公共事务网络决策平台制度出现之时便获得一片赞许之声，但人们在感性认识其创新之处和优势功能之时，对这种决策制度中的问题与功能限度、能否达到标本兼治的目的、促进其充分发挥功能的举措等尚缺乏深入思考。本文力图对业主公共事务网络决策平台制度作出较为全面地分析研究，并提出有助于其改进和推广的建议。

一、业主公共事务网络决策平台制度背景溯源

（一）业主集体决策的艰难及其成因

在我国住房制度改革和城市化的进程中，新建商品房住宅小区不断延展，现代业主阶层成为其所在社区的居民主体。但传统的邻里交往模式在业主间发生了断裂，业主居住空间邻近而邻里关系淡漠，“邻里衰弱”影响着社区构建。滕尼斯早就指出，如果说城市里居住在一起也可以用邻里的概念来理解，那么须有容易的经常的联合和精神纽带来维系[1],而这些维系条件在我国现代业主阶层中总体上是缺失的。我国业主“业龄”尚短，多数业主缺乏业主自治、合作治理的知识，且由于现代住宅小区的“陌生人”环境、业主生活与工作方式的相异性、业主人数众多难以大规模联络议事、许多业主参与意识淡薄等原因，业主大会难以召开，业主集体决策极为困难。当然，这也有业主之外的成因。如物业法的立法者对财产权基础上的业主自组织化与集体决策行为非常慎重，在物业法中的业主自治规则方面对业主共同决定事项规定了苛刻的直接民主制表决标准和程序要求，但这在现实性上却加剧了业主大会和业主集体决策的艰难性。再如，许多房地产开发企业和物业服务企业在与业主利益博弈的过程中，为避免产权分散的业主形成组织化对抗力量或者作出维权、更换物业服务企业等决议，常设法给业主大会的召开设置障碍。

（二）业主集体决策艰难的负面影响

业主大会难以召开、业主集体决策艰难造成的负面影响是多方面的，主要表现在：（1）业主委员难以选举产生、成立比例低、很难正常运作。现阶段业主委员会的全国成立比例约为30%[2]，即使在深圳，该地于1991年诞生了中国大陆第一个业主委员会，但目前深圳市成立业主委员会的小区比例不到34%[3]。并且由于业主大会的虚位性，已经成立的业主委员会很难在业主共同决定事项上获得业主大会的决策支持，这使得本来就缺乏支撑资源的业主委员会运作更为艰难。目前一些地方业主委员会正常运作的小区比例不到3%，深圳市业主委员会正常运作的小区比例可能不到10%[4]。（2）业主集体决策过程难以规范。各种主客观因素导致的业主参与不足的事实使得少数业主组织者只能通过“做票”等操作手段召开“业主大会”、成立“业主委员会”和形成其他“决议”，非法选票与虚假的业主签名成为业主大会中普遍存在的“家丑”。（3）小区各种矛盾和问题难以通过真实的业主集体决策来解决。业主大会过程和投票结果常受到质疑带来的矛盾难以消除；业主委员会自行其是、业主精英的派别之争等现象无法通过占多数的业主集体意见来解决；在业主自治组织缺位的情况下房地产开发企业、物业服务企业更易侵犯业主权益，甚至设法操纵业主民意来达到某些目的，而业主却极难对自身公共事务和小区治理行使集体权利。

业主集体决策的艰难也对政府物业行政管理工作造成负面影响。物业行政管理部门是物业与业主事务的主管部门，业主集体决策的艰难导致具体指导业主自治的物业行政管理机构面临两难选择：若严格依法指导和规范业主大会或业主集体决策过程，则会由于业主参与不足而无果而终，甚至不能产生业主委员会，诸多业主问题因此无法通过自治解决；若不严格规范业主大会决策过程，则无法消除少数业主组织者机会主义操作手段的非法性及其负面效应。这凸显了需要一种不同于传统业主大会现场会议或书面征求意见的制度来解决业主集体决策问题。在互联网和网络运用技术已经普及的今天，一些设区的市的物业行政管理部门率先诉诸于开发或委托开发网络决策平台技术、构建网络决策平台制度，将电子投票作为“业主共同意愿表达困局的破题之策”[5]以及化解小区物业管理中各种矛盾和问题的突破口。

二、业主公共事务网络决策平台制度的创新之处与蕴含的积极效应

与传统业主大会投票决策相比，业主公共事务网络决策平台制度具有显著的创新之处，这可从两个方面分析：（1）在实体权利上，将物业法中规定的基于建筑物区分所有权的业主共同决定事项放在网络决策平台空间中进行表决，使得停滞在法律文本中的各种业主权利变成能够真实实现的现实权利。以北京市住建委颁布的《关于试行使用北京市业主决定共同事项公共决策平台的通知》[6]为例，其中明确了二十个方面的网络决策事项，包括业主大会的成立，业主委员会的选举与换届，物业服务企业的选聘解聘，维修资金的筹集、管理和使用，业主委员会和物业服务企业年度报告的审查，修建改建事项，公共部位经营收益的分配，小区秩序和环境卫生制度的制定，全体业主诉讼事宜，住宅改商用的决定，等等。这些实体性业主权利的行使长期受到现实环境的束缚，而现在通过网络决策平台能够实现这些权利，这对于业主阶层而言是多么动人心弦。（2）在投票程序上，具有多元化、人性化、简约化的投票途径可供选择，体现了网络时代技术革新推动民主程序与民主方式的变革。根据一些试点地方的相关实践，房地产开发企业、物业服务企业或者成立后的业主委员会在业主公共事务网络决策平台中录入业主与物业信息、申领和发放网络投票卡（业主一卡通、智家卡之类的带有帐号和密码的身份识别“钥匙”）之后，表决时连接决策平台的投票途径有互联网、电话语音、手机短信、银行自助缴费系统等，并有人工协助和纸质签字投票的补充。其中通过网络决策平台所搭载的网络投票卡的帐号和密码在网络终端上登录进行程序操作和投票是主流选择，业主（或者事实业主，即业主家庭成员等事实上的共有产权人）可以此很方便地对同一事项表决一次。投票期结束后，网络决策平台根据人数投票权和面积投票权自动生成的投票结果可视为业主大会的决议，摆脱了现行物业法中繁琐的甚至难以企及的业主大会程序以及实际需要的场地、经费、较多组织者等条件的限制。

业主公共事务网络决策平台制度所蕴含的积极效应在于：其以投票决策的真实性、便捷性、民主性激发业主的参与热情、拓展业主的参与渠道、提高业主的参与率，以容易形成的业主集体决议进行小区治理活动、实现业主权利和定纷止争，并能在“互联网＋”的潮流下对更广范围的社会治理领域产生示范效应或启发效应。在真实性的效应方面，网络决策平台整合业主及其产权与物业信息资源并可清晰地实现动态更新，避免传统业主大会中大量事实业主身份认定的困难和混乱及对投票的规范性和真实性产生的负面影响，克服业主组织者或者物业服务企业操纵业主民意的现象，因为投票数据可永久保存在网络决策平台中以供查证，从而有效预防对业主大会决议真实性与有效性的争议。在便捷性的效应方面，网络决策平台所具有的异时异地投票功能和多元化投票渠道突破了投票表决的时空束缚，极大地降低决策成本、提高决策效率和投票率。真实性与便捷性能够推动民主广度的延展，业主有动力以网络票决民主的方式参与解决业主自治与物业管理领域的各种问题、维护和实现自身权利，这就可能带动业主自组织化、逐渐化解业主民主合作的艰难。网络决策平台方式可应用到更广范围的治理领域，例如长期以来社区居民委员会的行政化和民主直选问题尚未解决，社区居民对居民委员会这样的“自治组织”认同度不高，亦缺乏热情参与社区居民委员会主导的社区建设。在网络时代改变此现状的突破口在于网络空间，包括网络决策平台在内。

三、业主公共事务网络决策平台制度的功能限度分析

上文分析表明，业主公共事务网络决策平台制度的预期目的，一方面在于解决业主集体决策的困难，促进业主实现组织化和进行民主治理；另一方面在于以真实的业主集体合意来解决业主自治与物业管理中的各种矛盾和问题。但在现实性上，业主公共事务网络决策平台制度的功能是有限的，仅凭其投票决策功能并不能达到预期目的，分析如下。

（一）业主公共事务网络决策平台制度功能的发挥受制于业主组织化状况

利用业主公共事务网络决策平台进行投票决策需要一定的组织化力量进行各种组织工作与投票决议的执行工作，包括投票前确认业主持卡状况和补领网络投票卡、更新或补录网络决策平台中的业主与物业信息、制作与公示决策事项材料并发布在网络决策平台、实施网络投票形成的集体决议等。这些属于业主自治范围的事务，首先在原则上不应依靠物业服务企业去完成，物业服务企业只可能对不损害其利益的业主决策事项予以配合，因此，北京市等地规定物业服务企业可在业主大会成立之前发起维修资金的筹集、管理和使用事项的网络投票[6]。但除此之外，物业服务企业（以及房地产开发企业）总体上对网络决策平台制度是忌讳的，因为该制度使得业主较为容易地作出维权、更换物业服务企业等决议。例如深圳市业主电子投票工作在各小区推广过程中进展缓慢，物业服务企业往往动用一切力量阻止电子投票的形式[7]。当然，业主网络投票决策的组织工作和决议的执行等也不可能依赖政府去完成，根据物业法和现实情况，物业行政管理部门对众多小区的业主自治事务只能是指导、协调和监督，而不是去做具体的“划桨”工作。

因此，在业主公共事务网络决策平台的制度设计中，不仅发起网络投票表决的主体主要是业主或者业主委员会，而且主要依靠组织化的业主力量，如业主委员会、业主大会筹备组去完成各种组织与执行工作。但现阶段多数小区业主极难组织化、业主委员会经常缺位，并且成立业主委员会的筹备组或者具有非正式组织特征的业主群体是否能够形成、是否能够发挥组织动员作用皆具有不确定性。也即业主组织化程度的高低决定着网络决策平台制度实际功能的大小甚至有无。

（二）业主公共事务网络决策平台制度有“决”无“议”，无法培养业主之间协商合作的民主能力和民主品格

尽管个体业主可根据公示的或者网络决策平台中提供的决策信息不受干扰地分析判断投票事项并独立地作出选择，但沟通的断裂又使得业主之间缺乏集体协商，这样就不能排除以下两种决策结果：一是发生“阿罗不可能定理”现象，业主偏好、价值观念以及备选方案的不同使得1/2或2/3以上的集体意见不能形成，即使让业主作出简单的“是”、“否”和“弃权”选择，也可能“什么决策都通不过”；二是决策信息从发起者和组织者经过网络决策平台向广大业主分别单向传输，以此进行网络投票形成的一致意见未必是合理的、较佳的集体决议。因为决策信息在利益冲突与博弈、矛盾纠纷或者组织者刻意引导等因素的影响下，容易渗入主观成份，甚至可被巧妙设计或扭曲利用，而不知这种隐形背景信息的业主也可能投票通过表面合法但未必恰当的决策事项。这就是有决无议的弊端，其导致网络决策平台制度中民主只是表现在广度方面，民主深度则难以实现。“民主的本质是协商，而不是投票”[8]，或者说，“民主不能简化为投票行为…其也是政治系统中的互动行为”[9]。只有在决策过程中容纳协商程序和话语民主，才能做到慎思明辨与理性论证、协调价值偏好与利益关系、培养合作精神与民主能力，而仅凭业主网络决策不能克服传统业主大会中难议或无议的弊端，无法培养业主之间协商合作的民主能力和民主品格。

四、促进业主公共事务网络决策平台制度充分发挥功能的举措

改进业主公共事务网络决策平台制度、充分发挥平台功能，应具有超越平台本身的视野，既要进行物业管理法律体系建设和网络决策平台的功能体系建设，也要在现实空间和网络空间做好相应的配套工作，以此实现业主公共事务网络决策平台制度的预期目的。

（一）业主公共事务网络决策平台的制度整合与物业管理法律体系的完善

目前，我国业主自治规则被包含在物业管理法律体系内。自全国人大通过的物权法（2007）和国务院随之修订的物业管理条例中规定了业主决定共同事项直接民主的表决标准（总面积与总人数投票权1/2或2/3以上的业主一致意见）之后，住建部在其制定的业主大会与业主委员会指导规则中进一步明确了业主直接民主的程序规定[10]，包括过半数业主参加的现场会议或书面征求意见、实名投票或实名签署书面意见、亲自投票或亲自书面委托、无表决权的形式代表（业主代表协助程序性工作和代理讨论，但没有法定的代理表决权，除非另有约定）。这类直接民主规定在地方人大或者地方政府及其物业行政管理部门制修订的地方性物业管理条例、办法或者专项业主自治规则中同样存在。但现在许多地方的物业行政管理部门又试行业主网络投票决策规则，明显违背了上述业主大会直接民主的程序规定。因此，业主网络投票决策现象出现后，整个物业管理法律体系面临着增修和制度整合的问题，即应在上层位物业管理法律中规定业主网络投票决策程序可成为业主直接民主制的实施程序或者选择实施程序，而网络决策平台运作的具体制度在各地物业行政管理部门引领业主主体以及物业服务企业、房地产开发企业、社区居民委员会等协助主体遵循民主化、生活化和因地制宜的原则试点成熟和优化设计后，整合进下层位物业管理法律之中，以此解决业主公共事务网络决策平台制度的合法性问题、促进平台制度普遍推广实施。

同时，鉴于业主之间、业主与房地产开发企业、物业服务企业之间诸多消极或积极形式的非合作行为既是住宅小区治理的障碍，也影响网络决策平台制度功能的发挥，因此应以促进合作的原则完善现行物业管理法律体系的内容，来消解合作的障碍、引导合作行为的产生，否则若没有完善的促进合作的物业法规则体系，则网络决策平台制度很难单独发挥功能。例如在业主自治规则方面应规定有利于业主集体行动、赋予业主恰当行使自组织化程序的创制权、鼓励业主约定业主委员会成员的专职化与薪酬制等内容，使得业主合作行动较易展开，促进业主委员会的形成、有效运作、进而组织运用网络决策平台与合作治理相互增效；规则上若承认业主委员会的社团法人地位则是扩展其合作权能之举，有助于业主委员会全面地组织业主内外的合作行动。再如，物业法规则上应完善业主权益保护体系，平衡多元利益，明晰权利界限，此可消减房地产开发企业和物业服务企业与业主之间的利益纷争，促进其相互承认权利并通过相互合作实现各自利益，而这种相互合作也会体现在其中这两种市场主体履行配合业主公共事务的义务方面，包括协助业主公共事务网络决策平台的运作在内。实际上，网络决策平台制度也是促进合作的制度，但需要其他促进合作的物业法规则与之功能互补、相互促进、共同发挥作用，因此应以促进合作的原则完善现行物业法规则体系。

（二）业主公共事务网络决策平台功能体系建设与“议”“决”结合

由于业主公共事务网络决策平台制度有“决”无“议”，不能克服传统业主大会中难议或无议的弊端，这影响其预期目的的实现。此问题同样可在网络决策平台中寻求解决方案。在业主公共事务网络决策平台制度试行之前，具有“议事”功能的业主网络社区早已自发出现，其以普遍建立的业主网络论坛和业主QQ群为代表，较多业主易于加入其中，业主参与讨论的内容远远超越了生活性和交往性范围，而扩及到业主的自组织化、维权性和治理性参与方面。但业主网络社区的分散性、多样化存在以及规模不一，使得业主不能大规模集中讨论需要决策的事项；即使在有规模的主流业主网络社区中，由于受到各种因素的影响，其在业主公共事务上“议”的功能往往也是不稳定的，例如只能网络议事而无法依法表决，容易使业主丧失网络参与的兴趣，业主间的矛盾、个性冲突、可匿名发表非理性言论等因素也会导致最初的热烈讨论发展出对立言论甚至集体失语的现象，一些业主网络社区由此解散、自生自灭。因此需要一种具有持久性和稳定性、结合“议”与“决”，功能的网络平台来解决上述问题。这可通过扩展业主公共事务网络决策平台的功能来实现，在其中为每个小区开辟决策事项的网络讨论区，并通过兼容业主网络投票身份识别登录程序来创造实名制或者不完全匿名的言论环境，以此促进业主言论的理性成熟，保障业主网络决策过程中的集体讨论程序和民主的深度发展。依此类推，通过功能体系的扩展与建设，业主公共事务网络决策平台完全可成为发布业主自治信息、讨论业主公共事务、网络投票表决、民主管理小区的多功能综合平台。这样，业主公共事务网络决策平台制度会获得超出预期目的的收益。

（三）现实空间和网络空间的配套工作与网络决策平台制度功能的充分发挥

促进业主公共事务网络决策平台制度充分发挥功能的配套工作是多方位、多层面的，其中具有直接导向性的措施例评如下：（1）政府应重视业主公共事务网络决策平台的硬件软件建设和平台运作的监督管理工作，并为此提供充分的财力保障；基层物业行政管理机构、社区居民委员会在不断提高网络信息技术应用水平的同时，为业主以多种方式使用网络决策平台提供咨询、协助等服务工作，可借助于各个社区的网格化管理服务队伍或者社区志愿队伍等力量，对网络决策平台制度进行公示式宣传、资料式宣传、活动式宣传，并结合网络式宣传，吸引业主关注网络决策平台和熟悉其操作运用。（2）现实空间与网络空间的工作相结合引导和培育业主公共生活、激发业主的自组织活动。由于业主组织化程度的高低决定着网络决策平台制度功能的大小，而在业主自发性组织活动缺乏触发力量的常见情形下，需要业主之外的社区组织力量乃至基层政府相关机构结合利用业主现实公共空间和业主网络社区，以引导型介入、多途径宣传、示范性组织等方式激发业主的各种邻里组织活动，发育普特南所言的公民社会资本和横向互动的参与网络[11]。这不仅能够产生情感型邻里关系，而且能够促动业主对公共事务的参与、促进业主的组织化，从而为网络决策平台的启动和循环运作创造条件。（3）政府在对社区内房地产开发企业和物业服务企业进行市场监管、统战工作或者落实扶持政策的过程中，引导它们以自身资源优势积极配合业主事务、以合作角色实现其与业主之间的和谐共存。这可产生多方面的积极效应，其中包括能够促进这两种市场主体积极配合网络决策平台中业主与物业信息的数据录入或数据更新工作、有效协助平台的运作与推广事务。总之，现实空间与网络空间多措并举的配套工作既是充分发挥业主公共事务网络决策平台制度功能的必然途径，又属于网络时代社区治理与社区建设的有效方式。

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（责任编辑： 楚和)

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A Study on Online Decision Platform System for Proprietors’ Public Affairs

XU Yi-Min ZHOU Ru-Jiang
(Jingling Institute of Technology, Nanjing, Jiangsu, China, 210038)

Abstract:By exploring the background of establishing the online decision platform system for the proprietors’ public affairs the innovation and positive significance can be clearly understood. However, the functions of the platform system are subject to proprietors’ organization situation to the platform system that goes voting without discussion, and to the failure of cultivating the democratic ability and democratic character of proprietors to practice consultation and cooperation. To improve the platform system and give it a full play, we need to perfect the realty management legal system and the functional architecture of the platform as well as do supporting work in the reality space and cyberspace. Only in this way can the expected aim of the platform system be realized.

Key words:online decision；proprietors’ meeting；proprietors’ organization；proprietors autonomy；property management

【作者简介】徐以民（1972－），男，江苏盐城人，行政管理学博士，金陵科技学院人文学院讲师；周汝江（1977-），男，山东临沂人，法学博士，金陵科技学院人文学院讲师。

【收稿日期】2015－10－22

【基金项目】江苏高校哲学社会科学研究一般项目“城市社区网格化管理优化研究”（2015SJD217）；金陵科技学院博士科研基金项目“房地产业、物业管理与业主自治的制度链研究”（jit-b-201303）。

【中图分类号】F293.34

【文献标识码】A

【文章编号】2095－932x（2016）01－0095－06