汪千力

(武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072)



长江经济带水资源保护综合立法研究

汪千力

(武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072)

摘要：长江经济带的开发是国家“十三五”规划中的重要战略布局，其开发利用必须坚持生态优先、绿色发展的理念,需要制定一部专门性的长江水资源保护法律为整体化治理工作提供支撑。这部专门性法律需要解决的重点问题是消除现行法律法规间的冲突、加强长江水利委员会权能、完善行政与司法的衔接机制，以及落实公众参与。

关键词：长江经济带;环境保护;立法

一、概述：以长江经济带开发战略为出发点

长江经济带是以长三角地区为起点，依次分为长三角城市群、长江中游城市群以及成渝城市群三个板块，覆盖上海、江苏、浙江、安徽、湖北、重庆等11个省市，面积约205万平方公里，人口总数和生产总值均超过全国的40%。

目前，长江流域环境保护实行的是流域管理、部门管理和地方各行政区域管理相结合的管理体制，难免呈现出各自为政的“碎片化”管理格局。另外，专门针对长江流域水资源环境保护的法律缺位，没有明确统一的法律依据。近年来，长江流域旱涝灾害频发，水生环境遭到破坏，水土流失现象较为严重，一定程度上与科技水平的落后和制度失灵息息相关。

二、立法基础：必要性与可行性分析

(一)立法的必要性

1.地方保护主义盛行

从国家层面来看，“十三五”规划的制定是以国家整体经济发展布局为出发点，以促进经济社会健康可持续发展和建设生态文明为目标，统筹兼顾，全面保护。而长江经济带流域的一些省市，特别是一些中小城市，深受“竞争思想”“绩效考核指标”的影响，仍遵循着“经济增长总量至上”“先发展，后治理”的传统发展模式，对中央出台的一些可能阻碍经济指标上升的政策持排斥态度，甚至为了本地区利益，擅自制定一些以破坏本地区长江水资源环境为代价的“土政策”，进而形成地方政府与企业相互包庇，甚至隐瞒污染事故的不良局面。一些地方的发展思路中仍存有“政策落实了，税收就要减少，发展就要掉队”的不恰当观念，将促进经济增长与环境保护工作彻底对立起来，地方保护主义色彩浓厚。要想转变这些地方的经济增长模式，必须制定专门法律来进行规范。

2.管理部门各自为政

目前，我国长江流域水资源环境保护仍呈现出中央与地方、地方之间，以及各部门权属交叉、权限不明的特点。在中央层面，拥有对长江流域环境治理职权的部门主要有水利部、环境保护部；在地方层面，则由各省市的水利、环保、森林、电力等诸多部门负责处理该辖区内的水污染问题；在流域层面，国家则设置了长江水利委员会(以下简称“长江委”)以统筹协调跨区域间的水事纠纷问题。

3.相关法律、法规存在矛盾

目前，我国尚欠缺一部专门涉及长江流域环境保护问题的法律。国家先后出台了《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国污染防治法》《中华人民共和国防洪法》，以及《中华人民共和国环境保护法》等五部法律；各地区出台了地方性法规以及政府规章。这几部法律、法规的条文设计过于原则化，常常仅能在实际中起到“擦边球”的作用，相互冲突的地方也并不少见。长江经济带环境保护部门在处理具体的环境污染问题时，难以找到统一的依据。

(二)立法的可行性

1.现有管理基础已经具备

近年来，国家在加大对长江流域开发力度的同时，也逐步建立健全了环境保护配套机制。一方面，在立法工作上，五部水事法律与地方性法规并行，条文篇目众多，涵盖幅度广，更有综合制定《长江河道采砂管理条例》的成功探索；另一方面，对于长江流域环境保护有执法权的部门众多，涉及水利、森林、环保、国土等诸多部门，专业性队伍已初具规模。在国家将长江经济带开发上升为国家发展战略后，各级环境保护部门的工作重心发生转移。纵观目前的管理模式，可以说基础已经打下，并初具规模，只是暂时缺乏统一的协调配合机制，这一点在处理跨区域性(特别是跨省域)环境污染纠纷时尤为突出。中央和地方关于保护开发长江的初衷在实际操作中因为机制的不健全而难以实现，政策难以落实，亟待建立一种有专门性法律支撑的工作机制。

2.部分地方性法规的成功探索

根据现有的五部水事法律，某些地方结合本地区实际制定的区域性综合管理条例已取得了一定成效。2010年9月，江苏省人大常委会通过了《江苏省长江水污染防治条例》的修正案。针对本省乡镇企业众多，污水排量占本省江段污染总量10%以上的现状，该条例以地方性法规的形式确定了辖区内各江段地方主管部门之间的分工合作机制，力求为整体性规划布局提供支持，并与长江委有效衔接，为辖区内的执法活动提供统一参照。自长江经济带开发战略启动以来，长江流域各省市都在积极响应中央号召，把保护环境、建设生态文明摆上战略制高点，陆续开展了统一本辖区内长江江段环境保护工作的立法活动。

3.遵循整体治理理论

近年来，整体治理理论在各国应对跨区域性环境保护问题时被广泛运用。整体治理理论首先强调组织机构的协调与整合，也即对该流域拥有环境保护执法职权的部门间需要打破传统的“区域内执法”模式，由同一上级部门领导，对于跨区域型案件共同协调行使职权，同时由上级部门对执行情况进行监督反馈。其次，强调信息资源的协调，在各部门间建立信息共享平台，对跨区域环境污染事件的防控进行第一时间的信息汇总，以综合分析评估。最后，强调政策或法律适用的协调与整合，要求各级各部门在统一的政策指引或法律规范下拥有统一的行动准则，允许在遵循基本原则的基础上结合本地区实际作适当微调，这也是整个整体治理机制的核心问题。总的看来，整体治理理论是建立在一部统一的专门性法律的基础之上，由其提供支撑与保障；同时，长江经济带水资源保护综合性立法的开展将很好地促进整体治理工作的实施。

三、立法借鉴：以域外综合治理模式为蓝本

长江水域本身具有流动性和跨区域性，与我国区域化行政管理的分散治理模式间势必存在一种“整体与部分”间的矛盾[1]1。从域外关于河流治理的先进经验来看，各国无一例外地采用了整体治理模式。

(一)美国模式

实行联邦制的美国在进行河流水资源环境保护的工作上曾面临着与当下中国相似的难题。部分河流流域面积大，流经区域广，河流水域的流动性与地方行政机关的单元化管理模式之间的矛盾同样存在。自1933年以来，国会批准通过了《田纳西河流管理法》《特拉华流域管理协议》等几个重要法案、协议。

1933年颁布的《田纳西河流管理法》规定：“根据流域开发的变化和需要，凡涉及流域开发和管理的重大举措都能得到相应的法律支撑。”以该法为依据，联邦政府设立了田纳西河流管理委员会，其工作职责主要是改善整个田纳西河流域污染状况，并以此为管理目标，制定针对性措施，处理跨区域性环境污染纠纷[2]。以《特拉华流域管理协议》为依据，联邦政府设立了特拉华流域管理委员会，并以议会制的形式从流域内的四个州分别选取行政长官，通过协商投票的方式来处理流域内的重大发展事项，再将任务下放至各州，由各州州长组织本辖区内的行政部门加以落实[3]。

(二)欧洲模式

欧洲大陆地区国家数量众多，面积较小，一条河流自发源地到入海口横跨几个不同国家的情形十分多见。以欧洲第二大河多瑙河为例，其流域面积广阔，覆盖19个不同的国家，关于保护多瑙河流域水资源环境的工作需要不同国家相互配合协调。在20世纪90年代欧盟一体化发展的大背景下，《多瑙河保护公约》于1998年10月开始生效，在此基础上成立了保护多瑙河国际委员会，统一协调各成员国的水资源保护工作。此后，欧盟又于2000年12月颁布了《欧洲水框架指令》，该指令以法律(而非多边协议)的形式填补了保护多瑙河委员会开展工作所必需的法律文件的空缺，确立了其作为全流域协调及编制多瑙河流域管理规划的职责。

效仿欧盟的组织架构，该委员会常设工作组由各国代表团团长及若干人员构成，下设若干专家顾问工作组。委员会每年更换轮值主席，并于每年的12月份在轮值主席国召开例会，共同总结本年度多瑙河流域环境保护工作，并对下一年度工作做整体布局。委员会的本质是一个常设的决策性组织，其有关整改的建议在质疑期内若没有被缔约方否决，将具有强制约束力[4]。流域各成员国在委员会的统一部署下，完全依照《欧洲水框架指令》和《多瑙河保护共约》开展本区域内的水资源环境保护工作。

(三)澳大利亚模式

澳大利亚墨累—达令河流域具有幅员辽阔但平均流量小的特点。历史上，沿岸各州为争夺有限的水资源而发生冲突的现象十分常见。为解决这一难题，澳大利亚联邦政府于1987年批准了《墨累—达令河流域协定》，以实现保护墨累—达令河流域水资源、促进可持续发展的目标。

根据该协定，河流管理理事会由四个州政府派出的水利、土地及环境保护部部长构成，以部长理事会下辖各专业委员会和执行委员会的结构形式进行统一管理。各州关于环境保护的规划方案、工作配合机制及具体执行情况由专门部门进行监测并向理事会进行汇报，由理事会统领整个流域的利用和保护工作[5]43-44。总的来说，澳大利亚关于国内河流水资源的保护工作仍遵循整体治理、统一调配的原则，并结合自身实际，创造性地建立了理事会管理模式。

四、立法重点：理论与实践的统一

制定一部《长江法》或《长江流域管理法》的呼声早在十几年前便在学界引起反响，经过近年来一系列探讨，关于其立法定位、基本框架和主要内容的设计已较为成熟。在中央将开发长江经济带上升为国家战略后，随着开发力度的加大，一部关于长江经济带流域水资源综合管理的法律自然而然将再次成为讨论的焦点。总的来说，长江经济带水资源保护的立法工作法所要解决的重点问题体现在以下几个方面。

(一)消除法律、法规间的矛盾

目前，有关长江流域水资源环境保护的法律、法规门类繁杂、数量众多，各地区、各部门在处理具体事务时所适用的依据不一，处理方法不同，处理力度存在差异，常常出现看似有法可依却实则无法可依的现象，这一情形在部分较小的县市尤为常见。一方面，五部水事法律效力层级相等，但实践证明水资源保护工作与“水土保持”“污染防治”“防洪”等工作并不处在同一层面；另一方面，新制定的地方性法规甚至会与作为上位法的五部水事法律之间发生冲突，层及较低的规范性文件出台时往往没有统一的原则加以参照。

因此，在进行长江经济带水资源保护综合立法工作时，应首先将其定位为一部“基本法”，主要规定长江流域水资源的管理体制、管理原则和基本管理制度，各级各部门在对长江流域进行开发利用时应当首先参照本法开展工作，对环境污染行为的处罚决定首先依据本法规定的标准，在本法的规定存在缺位或不明确时，再参照适用其他五部水事法律。另外，作为一部“基本法”，它也是制定其他规范性法律文件的直接依据。

(二)加强长江水利委员会的职能

长江委是我国参照域外河流管理先进经验而设立的一个决策机构。在现行领导体制下，长江水利委员会作为水利部的派出机构，其工作的开展由水利部统一领导，在处理长江流域环境保护具体事务时，其难免与森林、国土、环保等部门发生冲突，难以发挥最大效用。因此，关于长江经济带水资源保护的立法工作重点之一就是重新确定长江委的构设层级，使其成为一个由国务院直接领导的机构，不再隶属于任何部委，以便其实施资源的统一调配。

另一方面，在长江委常设工作组的人员构成上，应当通过立法改变目前的单一组成机制，使得中央各部委、地方人民政府能够派专门代表进入其中，并规定具体任期，按时更换代表。这样一来，不同代表可以结合自身具体情况，将本部门、本地区自身的意志体现于长江委的日常决策中，使得长江委将各方意见均纳入考虑范畴，在发挥民主协商机制的基础上综合决策，体现其作为议事平台的枢纽价值。

(三)确定水事纠纷的司法处理途径

针对长江经济带的跨区域环境污染问题，在加强行政机关跨区域协调，强化行政部门执法权的同时，也需要明确在纠纷发生时司法机关介入的工作机制，使得行政与司法形成良好对接，发挥司法机关作为争议裁决机关的积极作用。自2015年7月起在部分省市开始实施的人民检察院公益诉讼试点工作已经取得了的成效，2016年，最高人民检察院发布了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，以确立人民检察院提起环境公益诉讼、提供检察建议和支持起诉等工作机制。

简要看来，首先，立法工作应当明确规定发生在长江上的水，事纠纷的处理办法，与海事法院及海事仲裁机构工作机制做好衔接，细化管辖原则、举证责任、执行保障等要素[6]；其次，立法工作应当对环境公益诉讼做出积极回应，细化公益诉讼与行政部门行使行政职权的衔接机制，对原告的取证工作提供技术支持和帮助，并明确举证责任的归属，以保障公益诉讼的顺利进行。

(四)落实公众参与原则

自上世纪五十年代起，环境权逐渐发展成第三代人权的重要组成部分。公民享有的经济、社会、文化和发展的基本权利体现在环境保护领域被称为“环境民主”，要求一般社会公众对环境保护工作拥有广泛而不受排斥的参与讨论和决策、监督的权利。在长江经济带水资源保护的工作上，公民应当享有知情、裁决、听证、许可、调查等权利，其中知情权和听证权应当得到法律最基本的保护[7]115-116。

其中，知情权的保护要与《政府信息公开条例》积极呼应，要求行政机关在作出有关长江流域水资源开发、保护等决定前，向社会公众告知相关数据信息，使得政策的出台首先在社会层面拥有较为广泛的知晓度。听证权是指当事人有权就行政机关作出的相关决定进一步作出解释，并展示据以作出决定的论据，在当事人对此提出疑问时，应当由专门人员以积极姿态作出解答。

五、结语

人与自然和谐统一的历史规律要求人们正确处理经济社会发展与人口资源环境间的关系。长江经济带开发力度的加大势必会对当前的环境保护工作带来更大的影响，唯有由依靠投资管理、行政治理的传统模式向依靠法律手段开展工作的体制机制转变，才能将水事活动更好地纳入法治发展轨道。首先，需要对当前工作布局进行重新调整，对各级行政机关的管理权属进行重新定位，更好地体现绿色发展、生态优先的发展理念。其次，一部综合性法律的出台也将消除目前有关水事法律、法规之间的冲突，并为今后各级规范性文件的出台提供统一的参照。借鉴国外综合治理的成功经验，应当突出长江委作为长江流域环境保护综合协调决策平台的重要地位，使其在专门性法律、法规的支持下，改变现有的人员构成，转变工作机制，加强权属，并在实践中对法律、法规不完善的地方加以反馈，以便更好地履行保护长江母亲河的神圣使命。

参考文献：

[1] 陈坤.长三角跨界水污染防治法律协调机制研究[M].上海:复旦大学出版社,2014.

[2] 张之婧. 美国田纳西流域的开发管理及对我国长江流域科学治理的启示[J].水利建设与管理,2008(8)：45-51.

[3] 赵洪伟,梅凤乔.特拉华河流域管理体制研究的启示[J].人民黄河,2009(6):16-17.

[4] 施塔德勒,陈桂蓉,张兰.多瑙河流域跨界管理[J].水利水电快报,2009(9):13-27.

[5] 廖志丹,孔祥林.流域管理与立法探析[M].武汉:湖北科技出版社,2014.

[6] 高俊涛.长江经济带国家战略视角下的航运法治管理研究[J].现代管理科学,2015(7):58-60.

[7] 吕忠梅.长江流域水资源保护立法研究[M].武汉:武汉大学出版社,2006.

(责任编辑：袁宏山)

收稿日期：2016-05-10

作者简介：汪千力(1992—)，男，湖北武汉人，武汉大学法学院硕士研究生，研究方向为诉论法学。

中图分类号：D922.66

文献标识码：A

文章编号：1008—4444(2016)04—0095—04

Research on Water Conservation Legislation in Yangtze River Economic Zone

WANG Qianli

(School of Law, Wuhan University, Wuhan 430072, China)

Abstract:The development of Yangtze River Economic Zone (YREZ) is an important strategic overall arrangement in China’s 13th Five-Year Plan. To reach the goal of a sustainable development of China’s economic and society, the utilization of YREZ must stick to the idea of “ecology first” and “green development”. In order to deal with the chaos in Yangtze River’s administration, a special water conservation law in YREZ must be carried out. The main problems this special law has to resolve are to eliminate the conflicts between currently effective laws and regulationsly, to reinforce the power of Yangtze River Water Resources Commission, to complete the link between administration and judiciary, as well as to realize the goal of public participation.

Key words:Yangtze River Economic Zone; environmental conservation; trans-region; overall; legislation