曾凡证

(南京审计大学 法学院，江苏 南京 211815)



论地方各级人大常委会监督权运行的完善

曾凡证

(南京审计大学 法学院，江苏 南京 211815)

地方各级人大常委会所具有的监督权是宪法赋予的一项重要职权。地方人大常委会应当在我国特有的政党制度、依法治国的国策以及公正公开的背景下行使监督权。现实中，人大常委会监督权行使受政治体制、自身监督机制以及监督程序过于简单等因素的影响。随着我国监督法的实施，应当首先明确地方人大监督职能，减少其他机关的干扰，其次完善人大监督制度，并通过加强监督程序从而达到完善监督权运行的最终目的。

地方人大常委会；监督权运行；宪法

一、 地方各级人大常委会监督权运行的背景

地方各级人大常委会对公权力的监督，对于我国公民的基本权利保障起到重要的推动作用。“文革”结束后，我国各地逐渐建立起相应的地方权力机关，其功能是为了公民实现自己当家做主的机构存在，通过民主选举，公民把自己认可的候选人选为参政议政的人大代表。除了全国人大以及部分省一级、市一级地方人大承担着较重的立法功能，地方各级人大主要职能为监督行政权和司法权的运行。而此种监督权具有中国特色的背景。

(一)要求坚持我国特有的政党制度

我国的政党制度是共产党领导、其他党派参政的特殊政党制。在我国，坚持走中国特色社会主义道路，其基本原则就是要坚持党的领导。因而人大监督也需要坚持党的领导。“积极发挥人大监督作用时，需要一府两院进行积极的配合，从而提高人民的素质与参与能力，只有党的号召力与凝聚力，才能够有序地整合地方各级力量的发展，推动人大监督的发展”[1]。

(二)依法治国是人大监督权运行重要背景

依法治国意味着从人治向法治的转变，是治理国家的基本方针。对于各级政府以及市场的经济运作等都需要严格按照法律的规定。地方各级人大常委会监督权是宪法与法律赋予的，其作为宪法和法律的实施机关，更应该模范地遵守法律，因此，在实际的监督工作中，要按照法定的程序来进行监督。

(三)坚持公开的制度

阳光是最好的防腐剂，地方各级人大常委会监督权的实施坚持公开性原则，有助于改进和完善我国人大监督制度，扩大人民的知情权，有效地提高人民群众参与政治活动的积极性。同时还能够促进人大监督工作的制度化与规范化，确保始终把人民群众的利益放在首位。

二、地方各级人大常委会监督权运行过程存在的问题

(一)政治体制对人大常委会监督权的掣肘

由于我国正处于社会的转型时期，随着经济的快速发展，社会在发生巨大变化的同时，会产生新的矛盾与问题，在一定程度上反映所制定的这种政治体制的不足与弊端。政治体制改革的滞后性，严重地阻碍我国经济与社会的发展，同时也制约人大常委会监督制度的实施情况。“虽然在我国宪法中明确了党的领导地位，但在实际工作中，党政不分、以党代政的问题对于人大常委会监督权的运行也有一定的阻碍”[2]。因此，为完善地方各级人大常委会监督权的运行，需要从根本上推进政治体制的改革，正确理顺党与人大监督之间的关系。

(二)自身监督机制不健全

尽管我国的宪法与法律对于人大赋予最高的权威与权利，但人大常委会监督权在地方各级实施过程，往往会由于其监督机构功能的不健全，使得监督工作缺少相应的制度与措施保障。地方各级人大常委自身监督机制不完善首先表现在组成人员的结构不合理，从而制约地方各级人大常委会监督权的发挥；其次就是人大权威被淡化、弱化。 在计划经济的影响下，在很多地方存在以党代政的现象，地方各级人大常委会监督权往往会受到同级党委、政府的左右，使得人大常委会难以独立完整地显示监督权。也有的人会认为，党委是监督权领导的机关，而人大常委会只是党委领导下的权力机关，这种对人大常委会监督权的错误理解，不但在思想上淡化人大常委会的权威，而且在具体的监督工作中处于被动的局面。除此之外，由于我国人大代表所组成的成员，无论是文化水平还是自身素质都呈现出参差不齐的水平，因其缺乏法律、财会等方面的专业知识而无法适应目前新形势下的人大常委会的工作要求，在行使监督权的过程中缺乏高度的责任感与使命感，对于一些活动没有很高的参与积极性，履行的监督职责也不够。同时对于一些基本的政治知识也不是很了解，代表的权力意识比较淡薄，使得地方各级人大常委会在思想上不具备高度的民主意识。

(三)监督程序不够完善

以财政监督为例，财政监督权在实施过程中表现为预算审查不够深入与仔细，而且审批基本上为一种形式，并没有起到真正意义上的审核，对于预算的执行也缺少经常性的监督，因而对于财政问题很难及时地发现与解决。“以上发生的各种问题在一定程度上反映出地方人大在财务预算监督过程中的软化”[3]。 其主要原因，一是很多的人大代表对于预算编制的特点、内容结构等专业性的知识并不了解，因而在审查监督程序上不够周延，最终使得监督心有余而力不足；二是预算的初步审查作用是有限的，对于预算初审的内容、形式、程序等都没有相关明确的规定，因而在一定程度上影响预算初审的实际效果；三是缺乏一定真实全面的财政、审计工作报告。其他类监督型程序也有类似问题。

三、完善地方各级人大常委会监督权的途径

(一)理顺地方各级人大的监督职能

首先，需要增强地方各级人大常委会自身的监督意识，并且明确监督制度是人大制度中的重要组成部分，对于同级国家的行政、审判以及检察机关等严格按照法律规定的形式与程序，使得地方各级人大的监督具有人民性，更好地在实施过程中维护好人民利益之所需。其次，通过正确地理解《监督法》，来提高对人大监督工作重要性的认识。“地方各级人大代表常委会的监督代表了人民对于‘一府两院’工作的监督，能够反映出人民的要求”[4]，人大常委会的监督既具有法律效力的监督，又具有很大的权威性。最后，“一府两院”也需要增强人大常委会意识，“要明确我国的政权的基本组织形式与国家权力机关，让一府两院能够充分认识到监督的重要性与必要性”[5]。

在此基础上，要解决其他机关对人大监督的影响，政治体制改革的关键就是要充分解决党政不分、以党代政的不良问题。正确处理好党与地方各级人大代表之间的关系，党的领导仅仅是一种政治领导，而党的政治主体则应当通过法律所规定的方式与程序，有效地转变成国家的意志，并通过行政机关来行使。对于这种法定的程序是需要由人大代表大会与相应的权力机关制定。因而，为完成地方各级人大常委会监督权的运行，需要不断推进政治体制改革，正确看待党与人大之间的关系。

(二)完善地方各级人大的监督机制

首先，强化依法监督意识。“对于地方各级人大常委会在开展具体的监督工作时，首先要强化人大常委会组成人员的依法监督意识，在具体的工作中要做到有法可依、执法必严，始终坚持依法监督，从而提高依法监督的权威性”[6]。 其次，完善规范监督规范。监督工作的规范化，更加有助于地方各级人大常委会监督权的合法、公正与权威。如通过多种形式与途径来不断规范与健全监督工作的制度，以及实行规范性文件的备案审查制度。从多个方面来规范地方各级人大常委会的监督程序，不断提高监督的合法性。再次，强化公开监督机制。地方各级人大常委会可以通过强化公开监督机制，积极地鼓励人大代表、人民群众从不同的角度来进行议题的参与和讨论，从而提高监督的针对性。《监督法》明确规定，人大常委会的监督权要公开化，不仅可以有效促进人大监督工作的开展，还能够及时了解人大常委会的工作动态，与人民群众密切相关的或者社会普遍关注的重要问题，公布于社会，从而方便人民群众的监督，最终提高各级地方人大常委会监督权的针对性。最后，完善科学监督机制。地方各级人大常委会在行使监督工作时，需要全面落实科学发展观，特别是在对预算与项目的监督方面，在拓宽监督渠道的同时，强化监督预算与计划机制，使得项目能够产生社会效益与经济效益。在听取和审议专项的工作报告时，也同样需要科学的审议方法，来增强审议效果。对于执法检查中制订出科学的执法检查方案，在加强整改督办的同时，实行跟踪问效，把人大常委会对“一府两院”外部监督与内部监督有效地结合起来，从而增强执法检查的实效性。

(三)完善地方各级监督程序

1.完善预算审查监督程序

首先，树立起预算即法的观念，从而有效改善预算被随意突破、频繁调整的现象。其次，规范预算的编制要求，在具体的预算过程中，要保证相关材料的确实、详细与规范。与此同时，预算部门也要进一步地细化，建立起完善的预算监督制度，如提前调研制度、地方各级人大常委会与政府部门信息交换制度、国库集中收付制度，从而有效地增强预算监督的主动性。除此之外，由于财政预算的专业性比较强，往往在实际工作中需要专业的人员审查，因而需要把人大常委会与审计部门相结合，加强监督的力度，实行审计结果的公告制。“并通过建立政府对预算的政治责任制，来提高地方各级人大政治权威的根本性”[7]。

2.完善听取和审议的工作报告程序

听取和审议各专项工作报告，是地方各级人大常委会行使监督权的主要基本形式。首先，需要明确听取与审议专项工作报告的原则与途径，如在实施监督权时要围绕党委与政府的中心而工作，并且时刻关注与人民群众切身利益相关的问题，对于社会普遍关注的问题要开展专项工作的监督，并且促进各行政机关要调节好各种关系，从而更好地为人民服务。其次，进一步完善听取与审议的专项工作报告的程序，所制订的工作报告计划要科学合理，议题在安排时要做到少而精，并且突出重点，增强针对性，而对于内容的确定，要先进行深入的研究与调查，并广泛听取各方面的意见，在公布听取与审议专项工作报告计划时，可以根据实际情况，通过多种媒体渠道来进行公布，当然，也可以采用张贴的形式来公布，对于相关专题中所存在的问题，要组织常委会的组成人员开展具体的专题调查研究，并提出一些有针对性的意见与措施。

对于听取与审议会议的制度要不断完善，从而提高会议的审议质量，如规范报告主体，建立起公民旁听与代表列席会议制度、发言人与报告票决制度等，并不断完善审议意见的形成与办理机制。

3.完善询问与质询程序

询问与质询主要是针对“一府两院”中的工作情况以及工作所提出的批评，从而有助于他们工作中错误的改正，最终提高依法办事的工作水平。这同样也属于地方各级人大常委会行使监督权的一种形式。但在具体的监督过程中，一是需要明确询问与质询的内在联系与区别，才能够正确地运用好这种监督的形式；二是要规范询问的提出与答复的程序，如需要对询问的主体、时间、内容、对象、答复、跟进都要有明确的了解，同时还要不断完善质询案的提出和答复程序，对于一个质询案的提出，需要有质询案的主体以及质询的对象、问题、内容，并且以书面形式提出；三是对于质询案的答复，质询案作为地方各级人大常委会的一种刚需监督手段，启动之后就会有相应的结果。

4.完善特定问题调查程序

对于特定问题要进行科学的界定范围，如特定问题应当是属于地方各级人大常委会职权范围内的，并且问题比较复杂，是询问或质询无法解决的问题，一般会通过组织特定问题调查程序，“首先需要先对问题进行提出，并通过审议与表决组织特定问题调查委员会来提议，组织相关的委员会进行调查，最后听取和审议调查委员会的报告”[8]。

[1]凌宗庆，李瑞胜，吴建树.浅论地方人大及其常委会在保证宪法实施中的重要作用[J].山东人大工作，2013(1).

[2]李坤凤.论我国地方人大监督机制的问题与对策[J].广东第二师范学院学报，2013(4).

[3]徐新意，黄伟，尹春晖.地方人大常委会监督权实证研究[J].常州大学学报：社会科学版，2012(1).

[4]涂龙科，姚魏，刘晶.人大监督司法的重点和突破口[J].政治与法律，2013(5).

[5]汤维建.论人大监督司法的价值及其重点转向[J].政治与法律，2013(5).

[6]李纲.提升地方人大监督实效的思考[J].人大建设，2013(4).

[7]袁金祥.地方人大常委会行使重大事项决定权分析[J].人大研究，2010(10).

[8]许德清.人大财政监督应关注的细节[J].人大研究，2006(7).

[责任编辑 宋 晗]

2016-05-19

江苏省高校人文社会科学研究一般项目“江苏省各级人大常委会监督政府专项工作研究”(2015SJB204)；江苏省法学会科研一般项目“江苏省各级人大常委会监督政府专项工作研究”(SFH2015D02)

曾凡证，南京审计大学法学院讲师，博士，研究方向：宪法与行政法。

D630.9

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2095-0292(2016)04-0022-03