杨守涛

(中共北京市委党校，北京 100044)



中国特色社会主义协商民主的历史与未来

杨守涛

(中共北京市委党校，北京 100044)

文章将中国特色社会主义协商民主近百年的演化历程划分为萌芽与探索等五个时期。在近百年的发展过程中，其内容构成不断丰富、制度水平不断提高、比较优势不断凸显。取得这些成就最为核心的经验有三条，即以党的领导为根本、以实际需要为导向、以民主集中为原则。展望未来，中国特色社会主义协商民主进一步发展的现实挑战还有很多，尤其以党领导协商原则的有效落实、协商不平等情况下的有效协商最为重要。

社会主义协商民主；演化历程；现实挑战

一、引言

中国共产党及其领导下的中国政府一向重视协商民主，当前的重视度更是前所未有。尤其是2015年以来，不仅印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，还陆续印发《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》《关于加强城乡社区协商的意见》《关于加强政党协商的实施意见》等有关政策文件，习近平等党和国家领导人在一系列讲话中也多次强调社会主义协商民主及其建设的重要意义。这些既是“从战略的高度重视协商民主的建设与发展”[1](P154)的重要体现，也是“以我们自己的实践经验为基础，形成协商民主理论的中国学派”[2](P155)，从而“自主建构具有中国特色的协商民主理论与话语体系，以掌握话语主导权”[3]最为关键的引导与推进力量。

当然，毋庸讳言的是，要从战略高度重视协商民主建设与发展，以及要形成协商民主理论的中国学派、建构中国特色协商民主理论与话语体系并掌握话语主导权，就不能不认真审思中国特色社会主义协商民主的历史与未来。在这一方面，研究者们已做出一些总结与讨论：国内研究中较有代表性的有《政治协商三十年：成就、问题、对策》[4]、《中国协商民主60年：国家与社会的共同实践》[5]、《从“双周座谈会”到“双周协商座谈会”：政治协商会议协商对话机制的历史考察》[6]、《长征时期中国共产党党内协商民主思想与实践初探》[7]等；国外研究者较有代表性的有《中国协商民主探寻》[8]、《从政治协商走向协商民主：中国人民政协制度的改革与发展研究》[9]、《中国的咨询与协商》[10]等。

这些研究或以特定协商形式为对象做出历史梳理与问题讨论，或以具体协商工作机制演变为对象开展研究，或根据某一时期特定协商形式或协商实践进行深入思考，它们既是文章选题的重要启发，也是文章得以进一步展开的核心理论支撑与文献支持。可是，由于文章立意、研究聚焦的需要、理论与实践问题累积度等这样或那样的客观原因，这些研究并未对中国特色社会主义协商民主的发展轨迹做出全景式或真正全景式的总结回顾，也没有立足于当前实践对未来发展与建设的关键议题进行足够阐释。换句话说，目前已有的国内外相关研究，在启发文章选题与讨论的同时，也预留可拓展性思考的空间。有鉴于此，文章将在既有相关研究的基础上，再审思我国特色社会主义协商民主的百年发展轨迹与未来关键议题。

二、从萌芽与探索到步入新时代

我国特色社会主义协商民主，“是在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式”，它“源自中国共产党领导人民进行革命、建设、改革的长期实践”[11]。众所周知，中国共产党领导人民进行革命、建设、改革最为重要和最为基本的指导思想，乃是相关的马克思主义理论知识。从这个意义上去理解，中国特色社会主义协商民主的发展，缘起于马克思主义相关理论知识正式传入中国的1917年*尽管在1917年之前，马克思主义相关学说已经在中国传播。但严格地说，作为指导国家革命、建设与改革理论工具在中国的传播，主要起始于1917年的俄国十月革命。，至今已有近百年历史。根据中国特色社会主义协商民主的成长轨迹，可以将这近百年的发展史划分为五个阶段。

(一)萌芽与探索

所谓萌芽与探索时期，即1917年俄国十月革命至1949年新政协召开。俄国十月革命之后，后来成为党重要领导人物的先贤们开始大力宣扬马克思主义，很是推崇主张人民群众参与以及联合诸多力量的马克思主义民主观，并开始思考国家的未来。毛泽东同志曾于1919年7月21日在《湘江评论》发表《民众的大联合》，强调“民众大联合”是改造国家、改造社会的根本方法，认为“辛亥革命似乎是一种民众的大联合，其实不然”，因为它“与我们民众的大多数，毫没关系”[12](P42)。这种强调“民众”大联合的主张，在后来的革命过程中逐渐发展形成群众路线与统一战线理论，而走群众路线与建立健全统一战线都离不开形形色色、程度不等的民主协商。

这一时期，中国共产党的很多政治主张，都蕴含着丰富的协商民主元素。1922年，中共中央发表《中国共产党第一次对时局的主张》，指出“中国共产党的方法是要邀请国民党等革命的民主派及革命的社会主义各团体开一个联席会议，在上列原则的基础上共同建立一个民主主义的联合战线”[13](P45-46)。1929 年，毛泽东在《关于纠正党内的错误思想》中指出，“开会时要使到会的人尽量发表意见。有争论的问题，要把是非弄明白，不要调和敷衍。一次不能解决的，二次再议( 以不妨碍工作为条件) ”[14](P82)。1940年，毛泽东在《抗日根据地的政权问题》中告诫全党，“我们一定要学会打开大门和党外人士实行民主合作的方法，我们一定要学会善于同别人商量问题”[15](P809)。

在以上述这些政治主张为代表的阐述中，既有党内协商的成分，也包含党际协商的内容，还体现为实现联合所需的、更多主体参与的协商元素。而以这些政治主张为构成内容的早期协商萌芽与探索，在实践中的表现也很丰富，包括两次国共合作的实现、被贾庆林同志视为“协商民主的萌芽和雏形”[16]的延安抗日根据地“三三制”政权，以及旧政协的召开和新政协的提出与筹备等。

(二)成为国家基本政治制度

1949年9月，在北平隆重举行中国人民政治协商会议第一届全体会议，这标志着中国特色社会主义协商民主正式成为国家基本政治制度。自此至1987年中共十三大的召开，中国特色社会主义协商民主以中国共产党领导的多党合作与政治协商为基本存在形式，经历虽有曲折但却整体健康向上的历史演化。起初，中国人民政治协商会议兼有全国人民代表大会的职权，直到1954年9月全国人民代表大会第一次会议在北京召开之后，才结束这种状态。后来，由于众所周知的原因，政治协商会议很长一段时间未能继续有效发挥作用，直到1978年全国政协会议的召开，作为国家基本政治制度的中国人民政治协商会议又重新健康运转起来。

在此期间，尽管形势已经发生变化，但民主协商依旧是中国共产党有关政治主张的重要构成内容。《建国以来重要文献选编》曾经指出，虽然已经“从为争取人民革命与人民解放战争的胜利，实现人民民主专政的时期，转到为巩固人民民主专政……为进入社会主义准备条件的时期”，但与各民主党派要一如既往地“诚恳地协商、建议和说理，必要时进行适当批评”，并且要“为政治协商建立良好条件”，还要求各级人民代表会议都要“具备充分的民主内容”，而且“采取充分的协商方法”[17](P144-156)。十一届三中全会之后，政治协商会议重新健康运转，邓小平同志还于1979年6月在题为《新时期的统一战线和人民政协的任务》的讲话中说，“中国的社会主义现代化建设事业，继续需要政协就有关国家的大政方针、政治生活和四个现代化建设中的各项社会经济问题，进行协商、讨论……要广开言路，广开才路，坚持不抓辫子、不扣帽子、不打棍子的‘三不主义’，让各方面的意见、要求、批评和建议充分反映出来”[18](P187)。

在此期间，我国特色社会主义协商民主的具体实践，主要表现为相应届次政治协商会议的召开，包括第一届至第六届共计六届。其中，中国人民政治协商会议第一届全体会议，其本身就是民主协商的结果。另外，在这些实践当中，特别是新中国成立初期，国家的很多大政方针都先经政协全国委员会讨论商量，再报中央政府决定、颁布和实施。这个时期的协商，依旧以政党协商为主要载体和形式，但所涉及的内容已经相当广泛，几乎涵盖前述邓小平同志所说“中国的社会主义现代化建设事业”的方方面面。

(三)向社会协商对话拓展

1987年中共十三大召开，强调要“建立社会协商对话制度”，这是中国特色社会主义协商民主向社会协商对话拓展的重要标志，意味着我国特色社会主义协商民主进入到向社会协商对话拓展的新时期。

在党的十三大报告中，“群众的要求和呼声，必须有渠道经常地顺畅地反映上来，建议有地方提，委屈有地方说。这部分群众同那部分群众之间，具体利益和具体意见不尽相同，也需要有互相沟通的机会和渠道。因此，必须使社会协商对话形成制度，及时地、畅通地、准确地做到下情上达，上情下达，彼此沟通，互相理解”[19](P43)。作为国家基本政治制度的政治协商，是中国特色社会主义协商民主有效实践的重要平台与形式，但是它主要关注政党与不同界别主体的协商，对于更具经常性、社会性、群众性的政治话题与政治生活难以顾及。所以，党的十三大着重根据实际发展的需要，强调社会协商对话，进一步发展中国特色社会主义协商民主。正如当时有研究者指出的那样，这“是社会主义民主政治的崭新形式”[20]，“是我们党总结了建国以来政治实践中的经验教训，并考虑到我国当前政治发展的实际需要而提出来的”[21]。

当然，在我国特色社会主义协商民主向作为党群干群关系及群众间关系优化机制的社会协商对话拓展的同时，其原有的、作为国家基本政治制度的政治协商也在不断发展和完善。这种发展与完善不仅体现为相应届次政协会议与政协工作的开展，还体现为党和国家领导人对政治协商的理论阐述，比如，江泽民同志1991在作题为《在统一战线内部形成党领导下的团结、民主、和谐的合作共事关系》的讲话时，深刻地指出：“随着我国改革开放深化，经济结构变动、利益关系调整必然会使各种错综复杂的社会矛盾反映到统一战线中来。这就需要我们加强统一战线内部的相互沟通和思想交流，形成一种中国共产党领导下的团结、民主、和谐的合作共事关系。加强社会主义民主，一个是国家权力机关的民主，即人民代表大会制度建设，一个是统一战线范围内的民主，这两者都至关重要、不可缺少。”[22](P506)

(四)与西方协商民主理论的相遇和碰撞

进入21世纪后，中国特色社会主义协商民主在其发展过程中，与西方协商民主理论相遇和碰撞。西方协商民主的概念在哈贝马斯2001年访华作关于“民主的三种范式”的演讲时较早和较广泛地为中国人所接触[23](P4)，而后便不断传播开来。国外协商民主理论引入中国*与韩冬梅等人观点不同的是，也有研究者认为协商民主引入中国的时间是20世纪90年代，如中国社会科学院的辛向阳教授(参见辛向阳：《20世纪西方民主理论论析》，济南：山东人民出版社2011年版，第345页)。但是，这里倾向于认同韩冬梅以及陈家刚的观点，主要理由有两点：一是对当前国内有关协商民主研究文献的检索发现，涉及西方协商民主的研究文献发表或出版时间都在2002年及其之后；二是在当前学界，大多数人都认为西方协商民主理论引入中国的时间是21世纪初。后，随即引来学界与实务界的积极关注，在为译介相关研究成果艰辛地付出的同时，他们不仅把国外协商民主理论与作为中国基本政治制度的中国人民政治协商及多党合作制度密切关联起来进行各方面的探讨，还把它与基层民主建设以及官民互动等政治与行政实践紧密结合，并极力将这一理论应用于实际问题的分析与解决。

西方协商民主理论引入中国后，中国特色社会主义协商民主继续沿着自己的特色道路不断发展。在政协实践工作持续进行的同时，党和国家的政治理论与政策主张也强调着中国特色社会主义协商民主，尤其对作为国家基本政治制度的政协做出进一步的阐述。在2006年发布的《关于加强人民政协工作的意见》中，第一次将社会主义民主的两种形式写进中央文件，并指出：“关系国计民生的重大问题，在中国共产党领导下进行广泛协商……人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式”[24](P793)。2007年11月，国务院新闻办公室在其发布的《中国的政党制度》中进一步指出和强调：“选举民主与协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大特点……经过充分的政治协商，既尊重多数人的意愿，又照顾少数人的合理要求。”[25]2011年5月，中共政协全国委员会党组在《关于〈中共中央关于加强人民政协工作的意见〉贯彻落实情况的报告》中还特别强调人民政协作为协商民主重要渠道的地位，报告称：“人民政协这种民主形式融协商、监督、合作、参与于一体，极大丰富了我国社会主义民主的内涵，成为协商民主的重要渠道。”[26]

显然，西方协商民主理论引入中国之后，除了在一些地方实践中参考和借鉴西方协商民主理论的积极因素(如浙江省温岭市的民主恳谈等实践)，党和国家并未对其给予正式、统一的关注。中国特色社会主义协商民主与西方协商民主理论的相遇和碰撞，也主要体现为理论研究与实践工作过程中。自21世纪初以来，大量将西方协商民主理论与中国特色社会主义协商民主直接或间接地关联起来的文献也说明了这一点。另外，在西方协商民主理论与中国特色社会主义协商民主相遇之下，一度引起国内外研究者关注的浙江省温岭市一系列实验与实践，也在一定程度上表明了这一点。这种相遇与碰撞，产生很多积极的结果，主要体现为两方面：一方面，就如浙江省温岭市一系列实验与实践那样，中国特色社会主义协商民主实践可以借鉴西方协商民主理论的一些先进的和可借鉴的元素，提高实践有效性；另一方面，更好地促进研究交流和思想互通。

(五)步入社会主义协商民主新时代

自2012年党的十八大召开之后，中国特色社会主义协商民主的发展进入一个新时代，这个时代的核心特征就是强调并着手“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”。这里所谓的强调和着手，不仅体现为一系列主张的提出，更体现为一揽子《意见》的印发。

1.一系列主张的提出。最典型的实例有三个：一是胡锦涛同志在党的十八大报告中，首次正式提出“社会主义协商民主制度”，并指出，“健全社会主义协商民主制度……要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商……坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”；二是十八届三中全会进一步强调拓宽协商民主渠道、完善社会主义协商民主，指出：“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商……发挥统一战线在协商民主中的重要作用……发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”；三是习近平在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上讲话时，专门针对政治协商强调说：“协商就要真协商，真协商就要协商于决策之前和决策之中，根据各方面的意见和建议来决定和调整我们的决策和工作，从制度上保障协商成果落地，使我们的决策和工作更好顺乎民意、合乎实际。”

2.一揽子《意见》的印发(这些《意见》已在引言中有所提及)。一是具有统揽性质的、2015年2月印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，对政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商均做出部署，可以视为新时期指导社会主义协商民主建设的纲领性文件。二是针对一些具体协商渠道，陆续印发《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》(2015年6月)、《关于加强城乡社区协商的意见》(2015年7月)、《关于加强政党协商的实施意见》(2015年12月)。在以后的发展过程中，也许还会有类似《意见》相继印发。

当然，与这一系列主张和《意见》相关联，而且特别值得一提的是形形色色的社会主义协商民主实践。作为国家基本政治制度的政治协商，借助“双周协商座谈会”等具体工作机制，一如既往地健康有效运行。更要特别提及的是，各地方政府的协商民主实践也相当多样。如北京市八角街道协商议事委员会，于2015年9月召开第一次会议，以民主协商方式对22个社区264项(合计1100万元)服务群众经费项目进行研讨与审议，街道领导班子、各科室科长、各社区书记、民意代理员、百姓监督员100余人参加会议。又如北京市及其他很多地方在村居推行的村民议事会、居民议事厅、群众讨论会等。再如何包钢曾提到的四川省政协建立的“推进协商民主改革发展领导小组”、天津市宝坻区的“协商民主领导小组”、南京市六合区人民政府横梁街道办事处的“协商民主试点工作领导小组”、湖北省荆门市的“协商民主制度创新专项领导小组”、厦门市海沧区的协商民主中心、广东顺德的拆迁居委会、吉林安阳的群众诉求服务中心等[27]。

三、发展的主要成就与核心经验

中国特色社会主义协商民主的发展虽然有曲折，但整体上是处于持续进步状态中的，其主要成就是显著的。而这些显著成就的取得，则源于党的领导等核心经验。

(一)发展的主要成就

1.内容构成不断丰富。回顾中国特色社会主义协商民主发展史，其最初强调的是“大联合”、强调的是与国民党等党派和团体以及党外人士的合作与联合，这种对“联合”的强调渐渐形成统一战线与群众路线理论，并在后来发展出政治协商会议，而且政治协商会议还发展为国家基本政治制度的一个重要构成。如在历史演化阶段所述，中国特色社会主义协商民主开始向社会协商拓展。再往后，如前所论，到党的十八大时，提及“通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道”的协商；十八届三中全会更进一步，在国家政权机关、政协组织、党派团体之外，又增加基层组织、社会组织的协商渠道；在2015年2月的《意见》中，则谈到政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商。显然，这是一个内容构成不断丰富的过程。

2.制度水平不断提高。从大的制度规章来看，可以追溯至萌芽与探索时期的《中国共产党第一次对时局的主张》《关于纠正党内的错误思想》《抗日根据地的政权问题》等提及有关政治主张的文献，往后的还有很多，比如《中共中央委员会发布纪念“五一”节口号》《中国人民政治协商会议共同纲领》以及1982年通过的《中国人民政治协商会议章程》及其列次《修正案》、前述2015年2月以来的各个《意见》等。从具体一些的制度内容来看：比如，中共中央、国务院以及委托有关部门召开民主协商会、座谈会、情况通报会的制度；又比如，政协协商不断完备的工作网络、工作方法、实践模式；再比如，越来越完备的立法论证听证制度、决策听证咨询制度；还有基层治理过程中的恳谈会、议事会、商议会、听证会等相关制度。总之，中国特色社会主义协商民主的制度化水平，在近百年演化过程中，不断提高，已达到较高水准。

3.比较优势不断凸显。一是相对于选举民主的比较优势：一方面，协商民主强调对话与沟通，强调通过对话与沟通尽量实现所谓的偏好转换，以便尽可能地达成某种程度的共识，这相对于选举民主那种简单的偏好展示与叠加而言，更为科学，更有利于治理效果的保证；另一方面，近年来，协商民主越来越多地关注经常性的治理问题，这有利于克服这一次选举与下一次选举之间出现的选举民主不能很好地关注与解决的治理问题。二是相对于西方协商民主理论的比较优势：西方协商民主理论“最初源于西方学术界对代议民主制内在缺陷的反思与批判”[3]，它的缘起与形成虽然也与实践关注有关，但更多的是来自理论反思，可以说是一种理论到理论的生成机制，这相较于从实践到理论并随实践不断发展完善的中国特色社会主义协商民主而言，容易导致理论与实践的脱节和断裂。这些比较优势不断凸显的现实表现，就是实践中越来越多地倾向于以协商为主或以协商为工作方法之一解决实际问题，以及如引言部分所引注的那样——国内一些研究者开始关注中国特色社会主义协商民主话语体系的建立与话语权的掌握。

(二)发展的核心经验

1.以党的领导为根本。在中国特色社会主义协商民主的发展历史轨迹中，中国共产党的领导是一个很鲜明的特征。回顾其整个发展轨迹，可以发现：最初的大联合与合作主张及其倡议，是中国共产党及其早期领导人提出来的；后来的每一个关键发展与跃进阶段，中国共产党的领导都起到关键作用。党的领导是根本的，这一原则与人民当家做主和依法治国有机统一，正确引导中国特色社会主义协商民主的发展方向，保证不同历史条件下各方主体的有效合作，实现各项革命与建设以及改革工作的有效推进和完成。因此，正如《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中所指出的那样，对于中国特色社会主义协商民主，从历史经验看，它“源自中国共产党领导人民进行革命、建设、改革的长期实践”；从未来发展的根本政治原则来说，“加强协商民主建设，必须坚持党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，把握正确方向，形成强大合力，确保有序高效开展”。

2.以实际需要为导向。在中国共产党的领导下，中国特色社会主义协商民主的发展向来以实际需要为导向，即以革命、建设、改革的实际需要为导向。在中国共产党建党之初与之前，整个国家和民族遭遇的是所谓的三座大山，当时的社会构成包括无产阶级与半无产阶级，也包括小资产阶级、中产阶级，还有买办阶级、地主阶级等，有必要通过对话、商量来实现合作，以便“领导人民反对外国列强的侵略，摆脱封建专制的统治，改变国家贫穷落后的面貌，实现独立、自由、民主、统一、富强”[28]。新中国成立初期，为更好地建设新中国，也需要通过政治协商等制度团结一切力量，正如周恩来同志在1957年的政府工作报告中指出的那样：“我们不是为民主而民主，我们之所以要有广泛的民主，是为了团结一切力量来共同建设社会主义，发展社会生产力。”[29]后来的改革与发展时期，以实际需要为导向的特征也是相当明显的，如在党的十三大提出要建立社会协商对话制度时，一开始就特别提到，“正确处理和协调各种不同的社会利益和矛盾，是社会主义条件下的一个重大课题”[19](P43)；2015年印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》也指出，“当前，我国正处在全面建成小康社会的决定性阶段”，并提到“四个面对”*即“面对改革开放进程中利益格局深刻调整的新形势，面对社会新旧矛盾相互交织的新变化，面对市场经济条件下思想观念多元多样的新情况，面对世界范围内不同政治发展道路竞争博弈的新挑战”(引自《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，参见中华人民共和国中央人民政府网站http://www.gov.cn/xinwen/2015-02/09/content_2816784.htm)。以及加强协商民主建设的“五个有利于”*即“有利于扩大公民有序政治参与、更好实现人民当家做主的权利，有利于促进科学民主决策、推进国家治理体系和治理能力现代化，有利于化解矛盾冲突、促进社会和谐稳定，有利于保持党同人民群众的血肉联系、巩固和扩大党的执政基础，有利于发挥我国政治制度优越性，增强中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信”(引自《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，参见中华人民共和国中央人民政府网站http://www.gov.cn/xinwen/2015-02/09/content_2816784.htm)。。

3.以民主集中为原则。中国特色社会主义协商民主发展的另一条核心经验，就是以民主集中制为原则。首先，必须坚持民主，保证充分的参与、对话、意见交换、讨论。长期负责统战工作的李维汉同志曾说，“正是由于在协商过程中反复地交换了意见，展开了争论，从而辨明了是非，达成了协议，在进行选举和通过议案的时候，就自然而然地常常出现最大多数一致以至全体一致的赞同和决议”[30](P222)。没有民主，集中就不可能反映实际问题，所进行的决策也就不可能科学，这样的集中也就没有意义。其次，协商之后，还必须集中，正如毛泽东同志曾经强调的那样，“民主是集中指导下的民主，不是无政府状态。无政府状态不符合人民的利益和愿望”[31](P208)。如果没有集中，协商时可能影响决策效率，协商之后可能导致议而不决，协商民主的实践也就可能是无用之功、流于形式；而且，在协商民主实践中，不同参与主体所表达的意见、看法及建议往往是“不同主体意志之和的众意”[32]，众意通常不像公意那样考虑公共的利益，而是“考虑私人的利益，而且众意实际上只不过是个别意志的总和”[33](P43)，它们往往视角较为单一，有时候甚至会是自私的、偏激的或短视的，因此，有必要将它们“聚合转化为作为不同主体意志共同的公意”[32]，即需要有效的集中。

四、基于现实挑战与对策探索的未来关键议题

如前文所述，中国特色社会主义协商民主的发展成就是显著的，发展经验也是值得倡导与发扬光大的。但同时，毋庸置疑的是，在当前的实践过程中，中国特色社会主义协商民主也遭遇一些必须正视的挑战。关于这些挑战的认知与把握，以及针对这些挑战的未来发展对策探索，可以说是中国特色社会主义协商民主建设与发展的未来关键议题。这里结合已有相关研究，并根据笔者与276名党政机关工作人员及企事业单位员工开展课堂讨论所得的结果，以及对34名有关理论研究人员、实务工作者、时事观察和评论人员、参与及未参与过社会主义协商民主实践的公众等各类主体的访谈调研结果，对中国特色社会主义协商民主的现实挑战与未来发展建议略作初步讨论，最突出的有两个(在可多选，在开放讨论的情况下，直接或间接地提及这些问题的人数，分别是279、257)*在行文中，除了特别说明之外，所有加引号的内容，都引自调研中的受访者原话。。

(一)党领导协商原则的有效落实

党对协商民主建设与发展的领导，既是中国特色社会主义协商民主发展的重要经验，也是中国特色社会主义协商民主未来建设的政治原则。在当前实践中，要求相关政府部门与广大实际工作者积极践行社会主义协商民主，要求他们稳妥地有效推进社会主义协商民主建设。为此，相关政府部门与广大实际工作者在举办或推行社会主义协商活动时，既要考虑中央对于透明公开、充分对话、说理辩驳等协商规范的强调，又要考虑具体操作是否会导致维持稳定的难题，还要顾及工作效率，要在协商实践与其他种种事务之间恰当平衡。这种必须积极协商同时又必须谨慎行事的双重要求，往往导致相关政府部门与广大实际工作者不能很好地举办或推行社会主义协商活动，他们通常既鼓励参与和论辩，又期望这种参与是可控的，这就类似于熊·布思林(Shaun Breslin)在分析中国民主化时所说的可管理的参与(managed participation)[34](P134-152)。其结果是，有些时候，党领导协商原则没有得到有效落实，直接或间接地导致“强势者或有实权的部门支配协商”“官员协商态度不好”“政府干预和控制协商”“公共权力机构对协商结果置之不理”等实践问题。

为了更有效地落实党领导协商民主原则，进而更好地举办或推行社会主义协商活动，至少要注意以下三点：第一，从根本上说，前述那些影响社会主义协商民主有效践行的问题，只是党领导协商民主这一原则在落实过程中出现的操作问题，并不是这一原则本身的问题。套用波利特与鲍克尔特在讨论公共管理改革时的说法，那些问题只属于“实施中的危险”[35](P159)。因此，对于党领导协商这一原则，就如郑永年在阐述中国模式时所说的那样，要“保持乐观”[36](P8)。第二，通过加强协商学习与培训等措施，进一步培育和提高各级党政干部的社会主义协商思维，以及有效领导社会主义协商民主建设与发展的能力。毕竟，党对协商民主的领导，最终还要落实到各级党政干部的具体想法、说法和做法上。第三，当然，也要通过政策倾斜、资金支持、人才培养、协商训练等办法来提升公众及其他相关协商主体参与公共事务管理的能力，同时通过法治化及制度化措施保证参与的自主性和有序性，以最终养成更具公共关切和理性的参与品格。公众及其他相关协商主体的参与表现，也会影响到相关政府部门与广大实际工作者举办或推行社会主义协商活动的积极性与有效性。

(二)协商不平等情况下的有效协商

协商不平等是个普遍性的问题，可以有两个方面：一方面，协商不平等关注的内容在于协商民主过程的参与者们在权力、物质财富、经济收入、可支配时间等资源方面的差异，或者协商民主过程的参与者们在观点阐述能力等能力方面的差异，或者其他支撑参与者参与协商民主过程的相关因素的差异，这是协商条件意义上的协商不平等。当调研中有人指出诸如“领导非常坚持的时候，还怎么协商”“有些人能说会道，红的都能给你说成白的”“政府部门有时候就比百姓知道的信息多”“到最后，很多情况还不是要决策部门最后拍板决定”及其他类似情况时，就如罗伯特·A·达尔在《论政治不平等》中做出“政治资源、知识、技能和动机总是被不平等地分配，而且到处都是如此”[37](P35)这样的著名判断时一样，他们所指的不平等显然具有条件意义上的不平等之意蕴。另一方面，协商不平等关注的是协商民主过程是否体现有效协商相关测量指标，这是协商质量测量意义上的协商不平等。在调研中，有人提出“不同参与者的偏好与观点没有得到平等对待”“有些本该参与的主体被人为地限制”“领导说了很多，然后让别人别浪费时间，就说到底想怎么样”“那些有权有势有钱的所谓精英们，有更多的人附和”等问题，这些就如爱丽丝·马里恩·扬在《包容与民主》一书中谈论外部排斥与内部排斥[38](P53-57)时所说的那样，体现协商质量测量意义上的协商不平等。

在这种协商不平等情况下，如何有效协商呢？我们可以借鉴笔者曾经论述政府与公众协商不平等问题时的框架[39]，建构“四位一体”的措施。第一，基于强势主体维度的“内在协商”强化，增进他们对相对弱势者加以考虑的深度，以便尽量实现相应决策和管理工作的科学化与民主化目标。第二，基于弱势主体维度的集中化，即将受到相应决策与管理活动影响的、分散的个体性弱势者形成一个可以理性而有序有效参与的联合体。第三，基于场外主体维度的协商介入，能在一定程度上防止相对强势者滥用协商资源与能力及决策地位优势，当然也可以在一定程度上限制相对弱势者的非理性。第四，基于协商主体行为规范维度的协商制度创新与完善，将各方协商参与主体的协商想法和做法都合理地限定在既定的规范范围内。

当然，中国特色社会主义协商民主面临的现实挑战还有其他的。在笔者的课堂讨论与访谈中，大家还提到受协商规模与协商主体异质性双重挑战的协商代表代表性问题(直接或间接提到的有95人)、基层协商中的公众个体或小集体利益意识过于强烈问题(直接或间接提到的有89人)、达不成共识情况下的最终决策不被接受问题(直接或间接提到的有77人)、在协商过程中的两难抉择问题(直接或间接提到的有46人)等。另外，在已有的研究文献中，也有很多文献提及中国特色社会主义协商民主面临的现实挑战，比如张秀霞所指出的主体精英化、协商形式化[40](P137-141)，又比如笔者讨论基层协商民主的引导时提及的“调和个体利益集体利益、公共利益”“在追求民主性、科学性、公正性、利益诉求与政策建议整合程度的情况下，兼顾时间限制”“要讲法制化的协商，也要讲创新性的协商”[41]等，类似的讨论很多，这里不再赘述。

五、结语

综合全文，中国特色社会主义协商民主从最初的萌芽与探索，发展到党的十八大之后的社会主义协商民主新时代，经历向国家基本政治制度转型、向社会协商对话拓展、与西方协商民主理论相遇和碰撞等阶段。这既是一个内容构成不断丰富的过程，也是一个制度水平不断提高的过程，还是一个比较优势不断凸显的过程。

我们有理由相信，关于中国特色社会主义协商民主的未来发展，必然在将以党的领导为根本、以实际需要为导向、以民主集中为原则等经验继续发扬光大的基础上，以及在不断创新优化的过程中，克服一系列现实挑战、持续发展和完善。当然，这需要更多的理论创新和实践探索作为基础，相关问题，留待后续研究与实践工作去完成。

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[责任编辑 薄 刚]

On the History and Future of the Socialist Deliberative Democracy with Chinese Characteristics

YANG Shou-tao

(Party School of Beijing Municipal Committee of C.P.C. , Beijing 100044, China)

the history of the socialist deliberative democracy with Chinese characteristics, which has been developed for nearly one hundred years, can be divided into five periods. In the development process, the socialist deliberative democracy with Chinese characteristics has made great progress in its contents, institution building and comparative advantages. The main experiences to make the achievement mentioned above are adhering to the Party’s leadership, the reality-oriented doctrine and the principle of democratic centralism. However, looking forward to the future, the socialist deliberative democracy with Chinese characteristics still has many challenges ahead, especially effectively putting the fundamental political guideline of the C.P.C. leading the deliberative democracy in place, and making resultful deliberation under the circumstances of the widespread deliberative inequities.

socialist deliberative democracy; evolutionary history; challenges

2016-06-15

国家社科基金项目“新形势下提高我国基层干部民主协商素养的对策研究”(16CZZ009)；北京市社科基金项目“首都乡镇、街道党委领导干部协商素养研究”(15KDC046)；中共北京市委党校学科建设项目“领导者协商文化素养论”(2015XKJ012)

杨守涛，中共北京市委党校讲师，管理学博士，研究方向：民主决策、廉政建设、领导能力与素质。

D62

A

2095-0292(2016)04-0014-08