张宏宝

（华南师范大学，广东广州510631）



“中国模式”高等教育分层治理的理论框架及模式选择①

张宏宝

（华南师范大学，广东广州510631）

摘要：分层治理是当前国内高等教育改革发展的核心问题。“中国模式”的崛起呼唤与之匹配的高等教育治理体系，在中国进入全面深化改革时代的语境下，高等教育治理应从单一的治理结构向分层的治理结构转型，打破单一治理形态困局，建构高等教育分层治理的理论框架，依据不同主体的功能定位，建构“自主型”、“均衡型”、“渗透型”等多样化的高等教育治理模式。

关键词：高等教育；分层治理；模式选择

分层治理是当前国内高等教育改革发展的核心问题。在“中国模式”崛起的新的发展周期内，在国家治理现代化的进程中，高等教育分层发展改革的动因何在？国家治理转型与高等教育分层治理体系建构有何关联？高等教育分层治理体系的建构与发展又指向何处？这些问题已成为建设世界一流高等教育必须回答的基本命题。

一、高等教育分层治理的逻辑进路

高等教育分层治理是当代中国高等教育分层发展逻辑的必然。对于高等教育的分层发展问题，高等教育主管部门、各高校和学界在总体认识上并无多大争议，即中国高等教育大众化的顺利推进，有赖于在多层面质量观的基础上对高等教育进行分层定位，惟有如此，才能促进高等教育健康、有序发展。［1］但从目前中国高等教育的实际情况观察，高校分层定位和发展仍然是一个“悬而未决”的问题。中国高等教育分层发展的“前途未卜”，在很大程度上是由于高等教育分层治理体系的缺失。而高等教育分层治理体系的建构并非“一日之功”，也非“无源之水”，身处西方发达国家主导的高等教育治理体系格局中，“中国模式”高等教育分层治理体系建构的突破基点，在于厘清高等教育治理的基本逻辑进路。

（一）单中心依附逻辑主导的高等教育治理现实形态

从治理哲学的维度观察，高等教育治理体系的建构和发展离不开它的政治和经济土壤，受政治、经济体制和历史文化的制约和影响。而在中国的政治语境下，现今高等教育治理的一个显著特征是依附逻辑治理形态的普遍存在，即依附于“行政权力”而存在，显示出强烈的“行政主导”的形态特征。这种治理形态呈现出两个核心特质：其一，治理结构上的“双重依附”，即高等教育的治理形态依附于“政府权力”而存在，依附于大学“行政权力”而运转。这种政府和行政主导的高等教育治理逻辑与中国传统的国家治理逻辑是一致的，在治理结构上显现出政府权力延伸的惯性。其二，无明显分层的单中心治理体系。从公办高等教育治理形态发展的历史观察，依附逻辑主导的高等教育治理形态，并没有因为高等教育层级、类型的不同而建构不同形态的治理结构。在很长的一个发展周期内，“政府权力”及其在高等教育内部的延伸，几乎是高等教育治理结构中的“唯一权力来源”。单一权力来源的治理结构，自然而然指向简单直接的单一无明显分层的高等教育治理体系。这种依附的治理结构，其核心特征在于确保高等教育发展的一致性，从而带来了高等教育政策执行的高效率。而正是这种高效率推动了改革开放30多年来中国高等教育的大发展，从某种意义上可以说中国高等教育走出了一条与世界不同的“中国模式”高等教育的发展之路。但在驱动发展的同时，依附逻辑的治理形态也带来了许多改革“后问题”，从总体上看，“高度行政化、单中心化是我国大学治理模式或治理体系的总体特征，它不仅表现在大学治理结构、大学治理过程和大学治理文化等多个层面，而且也直观呈现了现行大学治理体系的制度性缺陷”。［2］这种治理体系的硬伤在于既无法确保高等教育各利益相关者之间的权力与利益的平衡，又难以激发高等教育各利益相关方的内在动力，亦无助于高等教育组织合法性的巩固和高等教育学术使命的实现。这种治理模式由于从属于政府和学校行政，而没有树立并恪守体现自身学术源流的价值传统，也没有形成自身能够独立运行的制度化治理体系，从而难以产生世界一流大学。

（二）多元化分层逻辑主导的高等教育分层治理的发展形态

伴随“中国模式”与国际化、全球化的深度融合，我国当前改革全面向“深水区”推进，从形态上看已经进入了一种全面深化改革时代。面对全面深化改革时代的复杂局面和利益格局，国家治理将发生重大的战略调整，治理现代化进程将快速发展，“领袖型”、“应用型”人才的需求将快速增长，这也将直接冲击基于依附逻辑的高等教育治理形态变革。“行政主导”的“一刀切”治理结构将被逐步打破，基于“行政权力”和“学术权力”等高等教育各类主体中的相关权力多元共治理分层治理结构将逐步建构。

一方面，高等教育领域由于研究型大学、一般性综合大学、应用型大学或职业技术学院等的发展定位并不相同，存在发展的差异性，投射到治理形态上，凸显出了分层治理的结构需求。而基于依附逻辑单一的“政府主导”的治理形态，显然无法满足高等教育分层发展的需求。

另一方面，人才需求的变化倒逼高等教育治理的转型。其一，面对全面深化改革时代的复杂局面和利益格局，国家改革发展对“领袖型”人才的需求将快速增长。在世界格局的激烈交锋中，要确保“中国模式”发展的政治安全，国内研究型大学是担当“领袖型”人才培养的主体的必然选择，而如何让其具备担当这种历史使命的能力，是研究型大学治理转型的核心问题。必须遵循研究型大学作为学术组织的高等教育的发展特性，重构“行政权力”与“学术权力”的均衡，并建构基于均衡逻辑的治理结构。其二，面对国内经济社会发展转型，产业的升级使“应用型”人才呈现“爆炸性”增长的形态，“应用型”人才大量需求倒逼政府推动地方本科院校向应用型大学转型，随着“半数”地方本科院校的转型，高等教育分层发展的需求“空前旺盛”，转型中的地方本科院校，迫切需要打破依附逻辑“一刀切”的治理形态，构建具有针对性、差异性的分层治理体系。

在中国的政治语境下，政府放开高等教育的控制权形成了“放权”与“控制”两难的困局。一方面，单一的无差异的高等教育治理结构，已运行了几十年，形成了比较稳定的政策体系和路径依赖，要打破这种治理结构，需要付出重构分层治理政策体系的巨大成本，还要考验政府的治理智慧和能力。另一方面，全面下放高等教育治理权限将蕴含极大的政治风险。一旦全面放开高等教育的治理权限，自主治理的发散性将由可能引发失控的局面，将导致国家和社会付出巨大的政治成本。而居于这种两难的格局，虽高等教育分层治理的需求已“迫在眉睫”，但分层治理的政策路线图仍然没有清晰呈现。

二、高等教育分层治理的理论框架

伴随“中国模式”在世界范围的崛起，呼唤与“中国模式”硬实力的发展及影响力的扩大相匹配的世界一流高等教育。为此，中国政府和学界势必追逐在全球知识网络和高等教育发展语境下中国高等教育治理体系的建构与发展，以促进世界一流高等学校的建设与发展，从而确立“中国模式”高等教育在世界舞台的位置和格局。而当代中国高等教育的分层发展现实，呼唤与之适应的分层治理体系的理论建构。讨论高等教育分层治理的理论框架，势必要厘清高等教育分层治理的基本概念及延伸。高等教育治理通常是指高等学校内外利益相关者参与学校重大事务决策的结构和过程，反映到治理结构上就是高等学校利益相关者决策权的配置模式，学校与政府、社会之间的关系模式，以及学校内部决策权、执行权和监督权的关系模式。高等教育分层治理实质上是在高等教育治理理论基础上嵌入了“分层”的逻辑。依此类推，高等教育的分层治理可以看作是不同层次、类型高等学校内外利益相关者参与学校重大事务决策的不同结构和过程，反映到治理结构上就是“层次不同”的高等学校决策权配置的“模式不同”。

基于分层治理的视角，可根据国内研究型大学、一般性综合性大学和应用型大学或职业技术学院的发展层次，在理论上建构“自主型”、“均衡型”、“渗透型”三种不同的治理模式。

（一）“自主型”治理模式：回归学术自主与松散管理

高等教育“自主型”治理模式存在和发展的核心在于回归学术的发展逻辑，尊重学术的价值传统和判断，建构实体性的“学术主导”、“行政服务”的内部治理组织形态和运行机制。“自主型”治理模式的核心特征是学术权力的“唯一性”和行政功能的服务性，要实现自主治理“必须确立一种学术权利本位的观念，并把思想自由设定为一种神圣不可侵犯的权利，从而为学术自由奠定法理基础，那样学术创新才有法治前提”。［3］在这种模式中，决策是学术系统自身做出的，不存在偏见，不受任何人的操作和控制。其一，学术权力是“自主型”治理的唯一权力。学术权力的唯一性意味着在高等教育治理的过程中“行政权力”不能在“自主型”治理模式高等院校形成一种“权力形态”，否则如果形成“学术权力”与“行政权力”交割的格局，则难以打破中国高水平大学发展的困局，更谈不上世界一流大学的建设。在“自主型”的治理模式中，环境的变化是使组织内部发生变化的制约因素，行政的决策对学校组织各子系统影响不大，行政系统可以在组织中提出建议或做出“象征性的反应”行为，但不能干涉，该采取怎样的行动则完全靠组织中各自的学术群体依据各自的标准和规范来进行，管理的动力来自许多个体和组织的子团体的自主活动。其二，关注“行政服务”的存在或延伸。微观的“自主型”高等院校的学术治理“学术权力”主导的唯一性排除了学术事务中“行政权力”的权力形态，但并不意味着排斥“行政服务”。事实上，在中国的政治语境下，没有“行政服务”的参与，许多事情将很快触碰到“天花板”。“自主型”高等教育治理同样要关注“行政服务”的存在或延伸。但要注意的是，“自主型”高等教育的学术治理的“行政服务”是政府或大学行政提供的一种管理服务或政策信息的传递，而不是一种行使干预学术事务具体过程的“权力形态”。

（二）“均衡型”治理模式：权力均衡与利益博弈

“均衡型”高等教育治理，顾名思义其有两个基本的理论基点：一是分权以实现权力平衡，二是分权引发利益的博弈。这种治理模式的核心特征在于权力的分配和利益的协调，直接指向政府、社会、市场和高等院校本身权力的配置。在“均衡型”高等教育治理中，面临的首要问题是分权的问题，大学治理权力要适度分化，这势必与中国传统的“和合主义”文化特征相冲突。在中国人的思维习惯中不太愿意接受分权和制衡的概念，人们推崇“合则两利，分则两害”，一提分权就意味着矛盾对立。但“合”的结果必然导致集权，就无法遏止行政的强势。而“分”才能各司其职，才可能专业化，才有自由创造的空间，也才能促进学术创新。［4］“均衡型”高等教育治理，权力的分散和相互制衡，导致无论是高等教育外部的政府、社会、市场，还是高等教育内部的个体或群体，由于价值观和关注点不同，在很大程度上都是一种对立或者完全独立的权利表达，利益也经常发生冲突。对话协商成为“均衡型”高等教育治理相互作用的有效手段，用于协调政府、社会、市场以及高等院校自身的权力冲突，用于协调高等院校内部管理人员和教师之间利益，不同群体都可以发表自己的观点，并通过结盟、谈判、妥协和达成自认为于己有利的协定而相互发生作用，最后达成双赢的局面。在“均衡型”高等教育治理中，尽管对话有时是低效率的，但低效率却有助于保持“均衡型”高等教育治理的稳定。需要关注的是，在很大程度上，“均衡型”高等教育治理分的是“政府的权力”，并在此过程中逐渐削弱它的力量，使它不再扮演高等教育治理“唯一权力”的角色，而使它成为“均衡型”高等教育治理权力结构的重要一极。

（三）“渗透型”治理模式：外部权威与规范运行

“渗透型”高等教育治理，其核心特征是保持政府或行业等外部力量“渗透”高等院校治理内部，主导高等院校发展的模式，实质上是国内现行高等教育治理模式的微调，微调之处在于“政府权力”不一定是外部权力的单一来源，而可以是某行业的力量，如针对某行业培养人才的应用型大学，其所在的行业力量往往渗透并主导该应用型大学的发展。这种外部力量主导的治理模式，仍然保持科层制组织结构，重视组织中的等级结构，这种决策和管理方式是自上而下的垂直管理。在“渗透型”治理模式中，管理权力具有至高无上的权威，在管理子系统内部，严格遵循科层结构的上下级关系。这种治理类型的高等院校是适应社会发展而产生和发展的，主要进行的是职业教育和为社会培养应用型人才。在这种分层级的组织模式中，重视职责分工和权力界限。学校系统地划分各部门和个人的工作、权利和责任，并通过一个科层结构控制系统予以强化。学校的有效运行取决于是否遵循规章制度办事，强调管理者的权威，当问题出现时，倾向于用强化的标准处理程序、程式、惯例来解决，不受个人情感因素的影响，从而减少了因为讨论和争议不休而产生的浪费现象。

三、高等教育分层治理的模式选择

大学治理是涉及组织内外多元权力主体的系统工程。［5］不同层次、类型高等院校选择何种模式作为其治理现代化的进路，是高等教育分层治理的核心实践问题。而高等教育分层治理的模式选择问题，实质上暗含了“如何选”、“如何维持”和“如何进化”等三个层面的核心要义，三者之间也构成了高等教育分层治理完整的逻辑线条。

（一）不同层次、类型高等院校治理模式的选择

不同层次、类型高等院校治理模式的选择的唯一出发点即是其自身的定位与发展路径。研究型大学由于其强势学术权力的特性，必然会选择“自主型”的治理模式，而一般综合性大学由于身陷政府、社会、市场的多重压力，趋向“均衡型”治理模式，至于应用型大学或职业学院，由于其服务于政府或某个行业的特性，外部力量主导的“渗透型”治理模式是其必然趋势。不同层次、类型高等院校治理模式的选择，需要特别关注两个方面的核心问题。一方面，治理模式的选择是一个长期的过程，不是“一蹴而就”的。研究型大学凭借其强大的学术权力，逐步抵消政府、社会、市场的权力渗透，经过激烈的权力博弈，最终形成相对稳定的“自主型”治理结构。一般性综合大学其所面对的权力拉锯情况最为复杂，政府、社会、市场以及大学学术权力本身交割并互为消长，其“均衡型”权力结构的形成是最“痛苦”的蜕变，是各方博弈后的妥协。应用型大学或职业学院，其学校发展与政府需求或行业需求的密切关联性，决定了其“渗透型”治理模式的建构，零散的所谓校内学术权力等的反抗，无法撼动外部力量“渗透”的治理格局。另一方面，不同层次、类型高等院校治理模式的选择过程，实质上还是考验政府胸怀和智慧的过程。传统国家行政主导的高等教育治理模式，习惯了“大包大揽”的工作思维和方式，需要下放治理模式的选择权，并引导不同层次、类型高等院校根据自身发展的定位选择不同的治理模式，以激发高等院校发展的内生力。尤其是对处于国内高等教育顶端的研究型大学选择“自主型”的治理模式，要有胸怀和容忍度，要“乐见其成”、“帮一把”，而不是“当放不放”总想“拽点东西在手里”，试图干预其自主治理的格局。

（二）如何实现治理模式权力结构的稳定

不同层次、类别高等院校一旦确立了治理模式，就必须在很长时间内保持该模式权力结构的稳定性。国内高等教育的治理问题，很多时候不是没有正确的理论或观点，而是缺乏坚守的韧性和耐性。很多时候高等教育治理的失败，都是起因于改革路上的徘徊或反复，唯有克服时间的惯性，才能实现高等教育治理的目标。高等教育治理模式稳定的核心问题在于权力结构的稳定，“对大学治理来说，导致力量平衡的关键包括三个核心问题：一是平衡大学与政府、市场、社会的利益关系，二是平衡学术与政治、经济、法律的价值关系，三是平衡大学内部各种力量（特别是行政系统与学术系统）的权力关系，用一个较为和谐的共同目标去取代角力和纷争，使大学重新找回自己的重心，恢复其应有的绩效能力”。［6］从高等教育分层治理“自主型”、“均衡型”、“渗透型”三种不同治理形态观察，“自主型”和“渗透型”属于单一权力主导的治理结构，“均衡型”属于多元权力共治的权力结构。“自主型”治理模式的稳定，首要的是持续培育学术的生长和强大，学术权力愈强治理结构愈稳定，一旦学术权力衰落，难以抵御政府、社会和市场权力的渗透，则有可能引发治理的转型。“均衡型”治理模式的稳定，依赖于政府、社会、市场和大学等多元权力的现实共识和妥协，权力均衡的实现核心在于各方都有合理的权力表达渠道，治理模式的稳定在于渠道的维持和畅通。“渗透型”治理模式的稳定，重心在于加强组织的控制管理，科层制的管理强化有助于权力结构的稳定。

（三）畅通不同模式治理结构的上行或下行通道

高等教育分层治理“自主型”、“均衡型”、“渗透型”三种不同治理模式的选择，实际上是与国内高等教育金字塔结构相对应的，即相关高等院校在高等教育的层次和位置决定了其选择哪种治理模式，具有相对的稳定性特征。但值得特别关注的是，这种稳定是可以打破的，如一所地方综合型大学，虽然在很长一个时期处于“均衡型”的治理形态，但其校内的学术权力缓慢地生长，逐步强大并抵御政府、社会和市场等多元权力的渗透，最终可以实现由“均衡型”到“自主型”的上行转型。反之，如其校内学术权力日渐衰落，外部渗透力量进一步强化，则可能下行为“渗透性”治理状态。无论上行或是下行，都是高等教育治理自然演化的结果，是一个长期的过程。当前国内高等教育治理转型出现人为加速的现象，这种做法往往“得不偿失”。无论这种加速转型的力量是来自高等院校的管理者还是政府的推动，其结果往往是一致的，即导致该校治理的“混乱”和发展的停滞。在中国特色的政治语境下，尤其要慎提转型的加速，转型意味着高校发展的根本变革，一旦转型不慎，后果难以预计。高等教育分层治理是一个应然的命题，阻滞其转型不可取，加速其转型亦不可取。

参考文献：

［1］卢晓中.对高等教育分层定位问题的若干思考［J］.高等教育研究，2006，（2）：52-56.

［2］陈金圣.重塑大学治理体系：大学治理能力现代化的实现路径［J］.教育发展研究，2014，（9）：20-26.

［3］王洪才.大学治理的内在逻辑与模式选择［J］.高等教育研究，2012，（9）：24-29.

［4］顾建民，刘爱生.超越大学治理结构——关于大学实现有效治理的思考［J］.高等教育研究，2011，（9）：25-29.

［5］孙芳.不同隐喻下大学治理模式的选择［J］.现代教育管理，2014，（7）：19.

［6］龚怡祖.大学治理结构：建立大学变化中的力量平衡——从理论思考到政策行动［J］.高等教育研究，2010，（12）：49-55.

（责任编辑：徐治中；责任校对：李作章）

Theoretical Framework and Model Selection of“China Model”in Higher Education Hierarchical Governance

ZHANG Hongbao
（South China Normal University，Guangzhou Guangdong 510631）

Abstract：Hierarchical governance is the core issue in current revolution and development of China’s higher education. The rise of“China Model”calls for corresponding higher education governance system. In the context of China’s deepening reform in an all-round way，the single structure of higher education governance should be transformed to a hierarchical pattern in order to break the awkward situation caused by single governance，to construct the theoretical framework of hierarchical governance in higher education，and to construct a diversified“autonomous”，“balanced”and“permeable”higher education governance model in accordance with the functional orientation of different subjects.

Key words：higher education；hierarchical governance；model selection

中图分类号：G647.1

文献标识码：A

文章编号：1674-5485（2016）03-0015-05

基金项目：①2014年广东省教育科研重大项目、省深化教育领域综合改革重点研究项目“国家与社会互动中的现代大学治理研究”（2014JKZ011）。

作者简介：张宏宝（1979-），男，广东揭西人，华南师范大学现代大学战略发展与绩效评估研究中心副研究员，主要从事高等教育管理研究。