曾家

（东北大学，辽宁沈阳110000）



我国高等职业教育政策的演进、问题与调适①

曾家

（东北大学，辽宁沈阳110000）

摘要：随着我国经济的发展与产业结构调整，社会经济的发展与高等职业教育领域中的良性政策是密不可分的。从我国的高等职业教育政策文本来看，自改革开放后主要经历了萌生探索、发展、内涵建设等三个重要发展阶段。从这三个发展阶段来看，其中相关政策对推动我国高等职业教育发展起到了十分重要的作用。然而在现实的发展中，仍然存在着政策文本与实践之间的非契合、政策本体存在操作性与科学性的短板以及政策取向与定位的现实偏差等问题。从未来的调试路径来看，我国应从可行性视角逐步提升高职教育政策的发展、进一步丰富与完善高等职业教育政策的支持保障体系等方面来保障职业教育的良性、健康发展。

关键词：高等职业教育；政策；演进；调试

我国高等职业教育自改革开放以来在经济社会以及社会分工的背景下应运而生，并在这个历史阶段得到了快速的发展，这种发展是以国家在此时期出台的一系列教育政策为大背景的。在这样的背景下，我国高等职业教育在发展中仍然存在着政策文本与实践之间不契合等矛盾问题，这些矛盾问题的解决对提高我国高等职业教育水平，推进其在当前经济社会背景下快速发展具有重要意义。

一、我国高职教育政策在改革开放后的演进

（一）政策的萌生与探索期

改革开放到20世纪90年代是我国高等职业教育的萌生探索期。此阶段的高等职业教育政策的制定在一定程度上滞后于当时高职教育的发展与实践。在文革时期，当时的社会经济遭受破坏，直到十一届三中全会的召开以及改革开放发展战略的确立为我国各个方面提供了良好的发展契机。尤其是在十一届三中全会后，党的十二大与十二届三中全会的召开都对社会经济发展十分重视，并进一步明确了将经济体制改革的重点转移到城市的必要性与重要性。基于此背景，我国社会经济得以快速发展，在这样的发展环境下也同时增加了对新型人才的需求，所以高等教育的发展尤其是高职教育的发展也提到了应有的重视程度。但从教育事业体系来看，高等职业教育长期处于整个体系的薄弱环节，在此社会发展需求背景下，一系列高等职业教育政策应运而生，并且此阶段的高职教育政策主要集中于对高等职业教育办学领域进行的探索。在这个时期内，从宏观背景来看，国家在对外开放政策下不断强化国际竞争力，从微观背景来看，国内社会对专业化人才的需求日益旺盛，在发展教育的方向上也逐渐开始重视长久被忽视的职业教育［1］。在此期间，国家纷纷出台了一系列保障与鼓励高等职业教育发展的政策，在高等职业教育兴起的发展阶段起到了重要的作用。

（二）政策的形成与发展期

我国高等职业教育政策的形成期主要是20世纪90年代到21世纪初期。1990年，中共中央十三届七中全会通过了《关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》，强调要大力发展职业教育。在这种背景下，探索一条以高中毕业文化程度为起点的高等职业教育之路，成为职业技术教育战线上一项十分紧迫的任务。1994年，全国教育工作会议提出推进职业大学办学模式改革，调整其专业方向和培养目标。1995年10月，原国家教委发布《关于推动职业大学改革与建设的几点意见》，正式承认职业大学是我国高等教育的一种办学形式，是国家承认学历的全日制高等学校。1996年，原国家教委批准试点建设15所示范性职业大学。这样，在国家和职业大学的共同努力下，职业大学逐渐形成了自己的办学特色。直到今天，这些职业大学中，除了一小部分院校“升本”或合并“升本”以外，多数院校经过改革已经成为高等职业教育战线上的重要办学力量。1997年，针对高等职业院校数量不断增加的现状，原国家教委出台了《关于高等职业学校设置问题的几点意见》，就学校名称、招生规模、专业数量、师资情况、实训条件等方面提出基本条件和要求，对于规范高等职业教育的发展起到了十分重要的作用。此时期高等职业教育发展的经济社会背景是我国经济迅速发展，社会分工日益深化，同时高等职业教育也在此时期推动着经济与社会的进步。所以基于此，国家在这个历史时期纷纷出台了大量的高等职业教育政策。在此时期国家对高等职业教育发展的主要认识是进一步鼓励与倡导其发展，对其办学任务以及发展中的规律特色进行探讨，并通过经费来源的保障机制等进行改革来不断推进高等职业教育的发展。

（三）政策的内涵建设期

我国高等职业教育政策的内涵建设期主要是从21世纪初至今的发展。在高等职业教育规模不断扩展的同时，内涵式改革也被提上了日程。2000 年1月，教育部颁发了《关于加强高职高专教育人才培养工作的意见》，明确了人才培养目标的内涵和培养模式的基本特征，指出了加强教学基本建设、专业建设、课程和教学内容体系改革、教学方法改革，建立相对独立的实践教学体系，提高教育教学质量的重要性。这份文件是教育部对高职高专教育十多年来试点、改革与发展成功经验的总结与推广，是我国高等职业教育史上第一个里程碑性质的文件；同时，它也是此后一段时间高职高专教育人才培养工作的指导性文件。2003年12月，在第二次全国高等职业教育产学研结合经验交流会上重点讨论了“高等职业院校如何定位和如何发展”的问题。2004年，针对高等职业院校在办学中出现的定位不准确、办学方向不明确的问题，教育部提出“以服务为宗旨，以就业为导向，走产、学、研结合的发展道路”的要求，促进了高等职业教育的健康发展。2005年10月，国务院提出重点建设100所高职院校的计划，正式拉开了高职教育质量提高工程的序幕，标志着高等职业教育发展进入以提高质量、加强内涵建设为中心的新阶段。在此时期，我国的高等职业教育政策已经从起初的注重发展外部条件建设转向了系统内的内涵建设与质量提升之上。

二、我国高等职业教育政策现存的若干问题

（一）高等职业教育政策文本与实践之间的非契合

我国当前的社会经济发展与专业人才培养密切相关，在人才培养过程中尤其是实用性人才培养过程中高等职业院校是其中的重要力量。我国对高等职业教育的改革与发展在改革开放后一直都在重视，国家也在此过程中不断出台一系列政策来保障其发展，这在我国的政策文本中有较为鲜明的体现，也为进一步推动我国高等职业教育发展提供了良好的政策与制度前提。然而，与这种政策的繁荣相对等的高职教育发展却并未出现等价的结果，探究其根源主要问题体现在高等职业教育政策实践中的落寞与消沉。其集中表现出的问题首要原因就是当前高等职业教育实施的办学主体仍然处于一种较低的层次。“三改一补”是当前我国高等职业教育的办学主体，其中“三改”主要体现在当前的职业大学、独立设置的成人高校以及部分高等专科学校，当在其培养目标、办学模式改革仍然不能够满足现实需要时可以由少数重点重点专业学校通过改制等方式来进行进一步补充。然而这些群体在当前我国的教育领域中往往处于薄弱环节，在高职建设过程中以及政策的贯彻落实过程中往往容易出现力不从心的显著问题。另外，在高等职业教育政策的贯彻落实与监督体系建设方面仍然较为缺乏，尤其是在政策内部的行政监察、审计监督以及外部的监督方面往往被忽视，其更多的关注政策的制定而缺乏与之相对应、相配套的一系列执行保障措施。

（二）高等职业教育政策本体存在操作性与科学性的短板

在改革开放后的高等职业教育发展过程中，我国已经颁布了近百个与之相关的保障与促进高职教育发展的政策文件，这些政策文件在我国高职教育的发展过程中起到了十分重要的推动作用。然而从另一个方面来看，所颁布的政策从其预期性来看在政策的导向、保障以及支持方面的功能并未得到有效的发挥。尤其是从我国当前高职教育的发展质量与水平来看，与国际中诸如德国、日本、英国和美国等国家之间的差距仍然较大，其中由于政策的操作性以及其科学性而导致的与当前高职教育发展的现实不适应是其重要的影响因素［2］。在高等职业教育的发展过程中虽然“三改一补”适应当时的历史、时代发展需要，然而在高职教育的可持续发展方面却遇到了相关的阻碍。另外，我国的“大学办高职”从宏观政策以及理论层面是具有合理性的，但是当其走入实践环节时却忽视了大学的办学能力与构建能力，这也使得该理念在现实中出现了虚实之间的异化问题［3］。

（三）高等职业教育政策取向与定位的现实偏差

价值性与教育政策之间是密不可分的，任何一种教育政策的制定与执行都具有政策主体的价值观念性。对于高等职业教育政策而言同样也具有政策制定主体的观念与价值取向，同时其也通过转移或同化等多样的形式落实在高等职业教育前进与发展的追求与内核之中。这种观念与价值取向也同样反映出社会发展与高职教育体系利益诉求中是否在高职教育政策中有所体现，这种体现的方式都在不断影响着该政策的执行成效。所以，高等职业教育政策的定位与取向在其发展过程中起到十分重要的影响作用。从我国高职教育的发展中可以看到在政策的价值取向与定位中不适合、不合理的因素仍然不同程度的存在。究其原因是与以下因素分不开的。首先，在高职教育政策的公平性方面集中表现出公平的偏向性，诸如在区域、地区之间的资源配置与政策偏向方面、城乡进程中的城市中心价值取向、学校之间教育投入以及资源失衡方面等较为集中。其次，在相关政策的目标定位方面，往往出现与实际现状不相符合的问题。作为一种纲领性与抽象性的政策条款，强制性与普遍性是其重要的内在特征，这就使得在政策的施行或制定中较为容易出现个性差异难以得到体现的情况，从而在具体的落实中导致执行效度的降低。另外，在政策的市场化方面往往也出现了偏向过大的问题。我国高职教育发展中力图通过市场利益导向来不断实现高职发展的活力注入，进而避免实际中的教育滑坡。在改革开放后，我国高职教育政策即从计划性走向了开放的市场性，然而这种极端化偏向也在实践中表现出了此种价值取向在解决高职发展中的乏力，其初衷并未得到有效的实现。

三、我国高职教育政策的未来发展调适方式

（一）从可行性视角提升高职教育政策发展

首先，在高等职业教育政策的制定主体领域应该从原有的单一主体向多元主体转变。在当前的教育发展背景下，作为国家层面的高等职业教育政策不仅仅影响着高等职业教育的发展，同时也与每一位公民的利益切身相关，所以在高等职业教育政策的制定过程中应该突破原有的单一小群体领域，改变原有的整体发展诉求被个别价值追求所取代的问题。逐渐使高等职业教育政策的制定走向公开、民主，构建一个完善、多元的制定组织体系，从而反映高等职业教育发展中多元利益主体的需求，使高等职业教育政策的政策内容与目标能够与现实教育发展与社会需要更为契合［4］。

其次，在高等职业教育政策制定的过程中应该从理论思辨逐步走向理论与实践的结合，提升政策的指导性与实践性。文本形式是高等职业教育政策的表现形式，这种公开的文本不仅仅反映的是制定者思维的结果，同时这种政策文本也应该同样反映出在制定过程中相关制定主体的实践性，其中包括了解教育实情、调查民意和一系列的实际调研，只有这样才能反映当前高等职业教育发展的现实状况与现实需求。在实践中来看，高等职业教育与普通高等教育之间仍然存在着一定的差距，尤其是理论性与实践性之间在两种高教类型的差异中表现十分明显。所以这种在普通高等教育与高职教育管理模式的互通往往也在很大程度上影响了当前高职教育应用型人才的培养。

第三，政策在制定过程中虽然持续追求着完善性与严谨性，但这种完善性与严谨性并不决定着其一定具有切实的实践性，所以为了提升此方面的效能，应该在政策制定过程中在政策推广前进行试点、修改与进一步的完善。政府通过政策的支持来不断推动高等职业教育这种新生事物根基的巩固，然而在实际中往往成为了一系列现实问题解决的排头兵，也为想要进入高等职业院校的学生提出了重重障碍，对高职学生的招生产生了消极影响，也影响着高等职业教育的健康有序发展。

（二）进一步丰富与完善高等职业教育政策的支持保障体系

我国在当前世界高等职业教育的发展水平中长期处于中低端水平，其中重要影响因素是与当前各项支持性政策并未完全贯彻落实分不开的，所以我国在高职教育发展过程中应该努力构建一套与之相配套的完善、健全的政策保障支持体系。

首先，从财政支持方面来看，国家与地方政府应该切实进一步加强对高等职业教育的支持力度，为高等职业教育发展提供有力的资金保障。目前，我国高等职业教育经费的来源主要包括民办学校中举办者投入、国家财政性教育经费、事业收入、社会捐赠经费以及其他教育经费等五个领域。我国当前的高等职业教育发展规模发展较快，在2012年我国高职专科院校就已经达到了一千二百余所，在校生一千余万，已经占全国高校总数的一半以上。在这样的规模发展下却存在着建设资金不足，国家的经费支出不能够满足高职教育发展的一系列问题。在当年作为高等教育重要构成的高职教育生均拨款却在四千元到八千元之间，与本科生均拨款的一万两千元相差甚远，从财政拨款方面并未体现出其现有的规模与应有的地位［5］。为了保证高等职业教育质量的提升，应该切实提升经费投入力度，有效落实高职院校的生均拨款。

其次，从政策公平性方面来看，应该充分发挥国家的宏观力量，有力保障高职院校之间发展的相对公平性。由于受到我国的现有经济发展区域差异影响，城乡之间与区域之间经济发展的差异性较大，所以在不同地区的高职院校在针对国家政策的执行方面能力也是有所差异的。在这样的背景下，国家就应该切实发挥政策的作用，一方面在保障经济发展程度较高区域的高职院校健康发展的过程中，也适当提升当前政策的倾斜力度，提供相对落后区域高职院校一系列政策保障，同时也可借鉴示范性高职院校现有的成功经验，推动高职院校之间的均衡、良性发展［6］。

最后，从政策执行的方向性方面来看，应该逐步建立并完善高等职业教育政策执行过程中的纠偏与监督机制，保障相关政策执行的方向性。纠偏与监督是当前高等职业教育政策在发展过程中的重要环节与迫切需要，也是政策能够走向科学性的重要构成。所以，高职教育政策在此方面的建设尤为重要，这也是职业教育政策从传统的经验决策逐步转向科学决策发展的核心内容与重要环节。

（三）切实提升高等职业教育的社会认同与社会地位

首先，在提升高等职业教育社会地位与认同方面，应该在现有的法律体系下逐步制定“高等职业教育法”。虽然当前我国为了推动高等职业教育发展通过一系列的政策、法律对其内容与地位进行了界定，然而从实际的情况来看，由于政策本身相对于法律所具有的易变性特点来看，这种特性对高职教育发展的稳定性产生一定的影响，尤其不利于高职教育的良性发展。使得当前社会与民众对高职教育认识仍然存在着误区与偏见。这种地位与待遇的差异也使得高职教育难以与普通高等教育一样确立同等的社会地位，这种待遇与地位上的差异也难以推动高等职业教育未来的快速发展［7］。所以，国家应该在现有政策法规的基础上进一步提升对高等职业教育的支持力度，通过制定相关的法律法规来进一步提高高等职业教育的地位，来从法律维度对高等职业教育发展予以关注与保护，强化其社会认同感。

其次，在办学层次方面，应该对高等职业教育进一步强化与提升。在高等职业教育发展的过程中，原有的“三改一补”政策无形中束缚了其办学层次，尤其是其已经定型了的“专科”帽子更是影响着其未来发展。所以在提升高等职业教育社会地位的过程中，国家在加强法律、监督等方面的措施之外，也应该通过相关政策措施来进一步提升高职院校的办学层次，逐步建立与完善包括本科、研究生在内的多层次高职教育。只有通过这些提升办学层次的方式，才能真正切实有效地推动其全面、健康发展。

另外，应该赋予高职教育政策的公平待遇。在高职院校的发展过程中，长期在运营管理、招生考试、就业指导政策等方面受到了相对不公平的待遇，这些问题包括运营管理受到限制、生源质量与本科院校的差距、毕业生就业过程中受到的社会就业政策歧视以及“限制专升本”等。所以，在转变观念与思想的同时国家也应该提升高职教育的待遇水平，使其回归到与普通高校相当的发展机制上来。最后，国家也应该不断实现高端职业教育领域的深化与综合改革。在改革的过程中使高职教育的人才观念、培养目标与发展方向进一步明确，使创新性人才真正在高等职业院校中生根发芽，通过校企合作、“双师型”教师队伍建设、实训基地建设等多个环节来不断提升高等职业教育的竞争力与办学质量，从而推动其自身发展并不断培养出符合当前社会发展趋势的优秀实用型、创新型人才［8］。

作为国家为实现一定历史时期教育任务与发展目标的重要体现形式，教育政策尤其是在高职领域的高等职业教育政策集中体现了国家在高等职业教育发展方面的思路与理念，对引领本国高职教育发展起到不可忽视的作用。随着当前全球化趋势的进一步深化，社会中对各种专业型人才的需求与日俱增，所以在这个高度分工协作的背景下，我国高等职业教育的发展关系着整个教育系统的发展与国民经济水平的未来走向。因此，我们在厘清高等职业教育发展的基本脉络后，应该对现存的各种政策问题予以审视，找出当前滞缓其发展的各种政策性限制与问题，通过多元力量与多层构建来科学解决当前存在的各种问题，进而推动高等职业教育的健康、快速发展。

参考文献：

［1］和震.我国职业教育政策三十年回顾［J］.教育发展研究，2009，（3）：32-37.

［2］蒋春洋.国际视野下的中、高等职业教育衔接：模式、特征与启示［J］.现代教育管理，2014，（4）：102.

［3］张林.政策视角下的职业教育困境与出路［J］.河南社会科学，2012，（5）：64.

［4］王永强.我国职业教育政策效度提升的路径选择［J］.职业技术教育，2013，（13）：20.

［5］管弦.我国高等职业教育政策的演变、问题与调适［J］. 2011，（20）：12.

［6］李延平.职业教育公平问题研究［M］.北京：教育科学出版社，2009：135-136.

［7］王静然.我国现行职业教育的立法刚性问题分析［J］.职教通讯，2012，（4）：34-37.

［8］兰小云.我国职业教育校企合作政策效度刍议［J］.现代教育管理，2012，（6）：73.

（责任编辑：于翔；责任校对：赵晓梅）

The Evolution of China’s Higher Vocational Education Policy，Problems and Adjustment

ZENG Jia
（Northeastern University，Shenyang Liaoning 110000）

Abstract：With the development of our country economy and industrial structure adjustment，the development of social economy and higher vocational education in the field of benign，science policy are inseparable. From the point of our country’s higher vocational education policy text，since the reform and opening up，we mainly experienced the initiation exploration，development and connotation construction three important stages of development. From the perspective of the three stages of development，of which the relevant policies to accelerate the development of higher vocational education in China has played a very important role. In the development of the reality，however，there still exists some issues such as no fitness between text and practice，the policy of existing operational and scientific weakness and policy orientation and location of the reality of deviation. From the perspective of the debugging path of the future，our country should begin from the perspective of feasibility to gradually promote the development of higher vocational education policy，further enrich and perfect the higher vocational education policy measures such as the support of the security system to ensure the benign，healthy development of vocational education.

Key words：higher vocational education；policy；evolution；debugging

中图分类号：G710

文献标识码：A

文章编号：1674-5485（2016）03-0070-05

基金项目：①辽宁省社科联2016年度辽宁经济社会发展立项课题“辽宁省高等职业教育现状调查研究”（2016Lslktzijyx-11）。

作者简介：曾家（1984-），男，辽宁凤城人，东北大学文法学院博士生，辽宁石油化工大学讲师，主要从事高等教育管理研究。