徐岿然，席俭俭

(华北电力大学 思想政治理论课教学部，河北 保定 071000)



我国政治协商制度存在的问题及对策研究

徐岿然，席俭俭

(华北电力大学 思想政治理论课教学部，河北 保定 071000)

我国的政党制度是中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度，中国共产党是执政党，各民主党派是参政党，中国共产党和各民主党派之间的关系是领导与被领导、监督与被监督的关系。它不同于西方政党制度中的多党制和两党制，它是符合我国国情并且被实践证明了的正确的政治制度。我国的政治协商制度在发展过程中存在诸多问题或矛盾，这些问题或矛盾主要有：一是集权与分权之间的矛盾，二是党内与党外之间的矛盾，三是定性与定位之间的矛盾，四是履行与现实之间的矛盾。要健全或完善我国的政治协商制度，就要对我国的政治协商制度进行创新：第一，正确定位，即由“统一战线”职能转变为国家机关职能；第二，发育民主，即由政治协商转变为协商民主；第三，促进治理，即由治理主体转换为转型治理。对我国的政治协商制度进行创新，能够充分发挥我国政治协商制度的优势，同时也能够为完善我国的政治协商制度拓展巨大的发展空间。

政党制度；政治协商；政治协商制度；人民政协

我国的政治协商制度是在人民民主条件下基于解决人民内部矛盾而形成的协调政治关系、处理政治事务的民主制度。人民民主专政中专政的对象被消灭之后，社会各阶层在根本利益上是一致的。在根本利益一致的基础上产生的矛盾是人民内部矛盾，而不是敌我矛盾，因而化解人民内部矛盾的基本方式就是协商，所以协商这种化解人民内部矛盾的基本方式在我国政治体系的政治实践中所构成的制度形态就是我国的政治协商制度的基本点。对于我国的政治体系而言，协商是我国政治体系的一种表现方式和常态，它根植于我国人民内部根本利益的一致性，并建立在根本利益一致的基础之上。

一、我国政治协商制度的内涵

从认识的高度出发，笔者认为我国的政治协商制度包括两个层面：一个是具体的制度层面，另一个是抽象的制度层面。

(一)具体的制度层面

从具体的制度层面看，它是一种有形的、实实在在的政治制度，是基于人民民主而形成的政治设计，它有自己特有的制度结构和政治基础。从具体制度看，它包括我国的政党制度和中国人民政治协商会议制度(简称“人民政协制度”)，我国的政党制度就是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。从政党制度和政治协商制度的关系看，政党制度是政治协商制度的基础，政治协商制度除了包括政党制度之外，还包括人民政协制度，这两个制度共同构建了我国政治协商制度的制度层面。

(二)抽象的制度层面

从抽象的制度层面看，它是在协商精神贯穿我国政治体系的过程中所衍生和建构起来的政治过程。该政治过程有的形成了制度，有的形成了处理政治事务的基本原则，其中部分制度和原则形成了我国政治协商制度的组成部分，这样的政治协商制度具有虚拟性倾向和抽象性特征。

笔者在讨论我国的政治协商制度时，既要考虑具体的制度层面，又要考虑抽象的制度层面，把这两个制度层面有机结合起来，就构成了我国完整的政治协商制度。

二、我国政治协商制度存在的问题

我国是一个超大规模的国家，也是一个处于社会转型期的国家。这两个特征决定了我国需要强有力的政治领导力量和强有力的国家制度来推动整个国家的民主化进程和现代国家建设，以保障转型过程中社会的平稳运行。但是我国政治协商制度与上述的要求有较大差距，也存在较多问题。在此，笔者主要对我国的政党制度和人民政协制度展开分析。

(一)我国政党制度存在的问题

我国的政党制度已经被确定为我国的基本政治制度之一，并且载入了我国宪法，在我国的政治体系中已经有了较为明确的政治定位。我国的政党制度在发展过程中面临的主要问题是制度化、规范化和程序化的问题，即通常所讲的“三化”问题。制度化强调章法，明确“应该做什么”；规范化强调标准，明确“做成什么样”；程序化强调流程，明确“应该怎么做”。

首先，制度化程度不高。在我国的政治实践中，中央层面的中共中央与各民主党派中央的合作协商基本上实现了制度化，但地方层面的中共党委与民主党派组织合作协商在制度化方面尚有完善的空间。

其次，规范化标准模糊。对于什么是合作，什么是不合作，以及什么是需要协商的重大问题，什么是不需要协商的一般问题，目前在领导、合作与协商的具体规范上都存在标准模糊等问题。

最后，程序化建设滞后。在民主化进程中存在重实质民主、轻程序民主的倾向，因而在协商过程中存在程序化建设滞后的问题[1]。

(二)人民政协制度存在的问题

相对于我国的政党制度而言，人民政协制度并未被确定为我国的基本政治制度之一，人民政协在我国政治体系中尚未有明确的定位。人民政协制度存在的问题主要表现为以下四种矛盾。

1.集权与分权之间的矛盾

从政治集权逻辑的背景看人民政协。人民政协是我国特殊的统一战线组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国社会主义民主的重要实现形式，其主要职能是政治协商、民主监督和参政议政。人民政协作为统一战线组织和政治协商机构，其本身并不具有权力。但是，现代政治的基本特征是以权力制约权力，人民政协在履行职能的过程中，其职能履行的对象——客体都具有权力，而人民政协自身——主体却不具有权力。这种主体与客体在权力配置上的不相称使得人民政协难以有效地开展工作，也难以真正有效地履行自身的职能，政治协商、民主监督和参政议政也难以真正落到实处。这是因为从权力的视角看，无权的主体难以与有权的客体进行协商，难以对有权的客体进行监督。要改变这种状况，就要赋予主体以权力，使主体实现从无权到有权的转型，而赋予主体权力，就意味着从既有权力结构中分权。

从现代国家建设的基本逻辑看，现代国家建设需要中国共产党的政治集权，而在现有的政治环境下把人民政协的职能落到实处，就会在客观上造成政治分权。政治集权与政治分权之间的矛盾是人民政协制度和我国政治协商制度面临的一个现实问题。

2.党内与党外之间的矛盾

在我国的政治体系中，中国共产党是以民主集中制原则组织起来的先锋队，在先锋队之外存在着社会的各个阶层和社会群体，它们都存在于党外，是党外的社会力量[2]。党外的社会力量与党相比具有明显的区别，即党与党外力量相比具有自身的先进性。因为党具有先进性和党居于领导地位、执政地位，所以在党与党外力量之间的关系上，党外力量要自觉接受中国共产党的领导。与此同时，在中国革命和建设的过程中，中国共产党也充分认识到仅仅依靠先锋队的力量是不够的，还要广泛团结先锋队之外的社会各阶层和社会群体，并与党外力量进行合作协商，领导党外力量围绕共同的政治目标而奋斗。

新中国成立以来，中国共产党逐渐形成了与党外人士在决策之前和决策执行之中协商的原则。这条原则要求中国共产党在决策之前和决策执行中与党外人士进行政治协商。但是在政治实践中，在党内协商与党外协商之间的关系上，实行的是先党内后党外的原则，在党内协商已经完全取得一致意见并已经形成相关决定的情况下再与党外人士进行协商，这样，与党外人士协商的形式就大于协商的内容。也就是说，中国共产党不是在形成决议前即与党外人士进行协商，通过协商共同产生决议，而是在党内已经形成决议之后再从党外人士那里获取政治认同。这种矛盾在地方层面的政治协商中表现得尤为突出。

3.定性与定位之间的矛盾

人民政协在我国政治体制中存在着定性和定位的问题[3]。定性与定位紧密相联，定性决定定位，定位体现和反映定性。但是在人民政协中，定性与定位是脱节的——定性反映理论，定位体现实践，理论与实践之间的矛盾导致了定性与定位的脱节。对人民政协的定性，可以用三句话来概括：人民政协是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。这是截至目前我国对人民政协性质的完整表述。对人民政协的核心定性可以表述为：它是特殊的统一战线组织，它既不是国家权力机关，也不是国家行政机关，只是一个统一战线“组织”。

从定性上看，人民政协作为统一战线组织不能进入我国政治体制，但是从定位上看，人民政协在我国现实政治生活中是“四套班子”之一，与人大和政府互相补充、相辅相成，是我国政治体制中不可替代的重要组成部分。人民政协越发展，就越要突破定性而进入政治体制，承担起“四套班子”之一的政治定位重任，这就产生了人民政协定性与定位之间的矛盾。定性反映的是人民政协的理论设计，定位反映的是人民政协在现实政治生活中的实际运行状况。从目前的实际情况看，实践远远地走在了理论的前面，人民政协绝不仅仅是具有党派性的特殊统一战线组织，否则，人民政协的发展就会遇到阻碍，人民政协的政治协商、民主监督和参政议政职能就难以真正实现。

4.履行与现实之间的矛盾

人民政协的最初职能是政治协商。我国改革开放之后，人民政协原有政治协商职能中的“提意见”演化成了民主监督职能，形成了人民政协的政治协商、民主监督两大职能。在职能履行方面，除了上面所说的集权与分权之间的矛盾、党内与党外之间的矛盾、定性与定位之间的矛盾使得人民政协的政治协商和民主监督职能难以真正有效地得到履行之外，还有其他原因也使得人民政协的职能难以真正履行。一是地方主要领导不重视，使得政治协商和民主监督难以有效地开展。从人民政协是社会主义民主的重要实现形式看，我国社会主义民主的实现还需要一个较长时间的发展过程。从这个意义上说，社会主义民主不仅是手段和目的，也是一个过程。二是政治协商、民主监督职能只有在地方党委的积极支持下才能得到切实履行。

人民政协参政议政职能的提出，拓展了人民政协的职能空间，改变了政协工作“使不上劲”的被动局面。参政议政职能被提出之后，地方政协的中心工作逐渐演变成了围绕地方中心工作开展调查研究，形成了在调查研究的基础上建言献策、政治协商和民主监督的政治局面，参政议政盘活了政治协商和民主监督。从参政议政走过的近20年的历程看，地方政协和基层政协通过参政议政职能的有效履行，逐渐扩大了人民政协在整个地方工作中的影响力，也推动了政治协商、民主监督职能的逐步实现。但是在网络化、信息化和由市场化带来的社会分化的状况下，大量社情民意逐渐通过网络、媒体和信访等渠道反映到政治体系中，各级政协委员反映社情民意的质量和敏感程度逐渐降低，即逐渐被淹没在浩如烟海的各类信息之中。与此同时，由于前面提到的影响人民政协职能实现的深层次矛盾依然存在，人民政协职能的完全实现还是有一定困难的。

总之，在人民政协的三大职能中，参政议政职能履行得最好，政治协商职能履行次之，民主监督职能履行得最差。要使人民政协职能得到真正履行，就要对我国的政治体制进行改革，通过“顶层设计”解决履行人民政协职能所涉及的宏观问题和深层次矛盾。要把人民政协职能作为政治体制改革的一项重要内容，通过改变权力运行方式，赋予人民政协职能更为现实的政治操作空间。

三、完善我国政治协商制度的对应策略

(一)正确定位：由“统一战线”职能转变为国家机关职能

我国社会主义民主政治建设的实践表明，我们应该突破人民政协不属于“国家机关”的观点，应把人民政协纳入国家机关的范畴。在认定人民政协是国家机关的基础上，再把它定位为接受政党领导但与政党机关并立的协商机关。由于立法、行政和司法机构都是协商主体，因而这个协商机关要涵盖立法、行政和司法三个方面，就像政党要渗透到立法、行政和司法机关中一样。对于立法、行政和司法机关而言，一方面它们接受政党的领导，另一方面它们与人民政协进行政治协商，这样在政党、政府、人大、政协与法院、检察院的关系上，就正式形成了政党领导，政协协商，人大通过政府、法院和检察院执行的政治模式。

根据上述政治模式，全国人民代表大会及其所产生的立法、行政和司法机构都要接受中国共产党的领导，因而它们都在中国共产党领导的范围之内，同时它们也都在与人民政协进行政治协商，所以它们也都在人民政协的政治协商范围之内。人民政协作为协商机关，必须接受领导机关的全面领导，即人民政协也必须接受中国共产党的领导，所以人民政协也属于中国共产党领导的范围。

(二)发育民主：由政治协商转变为协商民主

民主化是我国现代化的内在要求，我国在现代化建设过程中的民主选择是人民民主，人民民主的本质是人民当家作主。人民当家作主主要通过两种方式来实现。第一种方式是人们在自身生活范围内直接管理与自身利益直接相关的公共事务。第二种方式是人们对处于自身生活范围之外的超越社区和村组的国家公共事务进行管理。对于这些公共事务的管理，人民实现自身主权的重要方式是通过选举人民代表，并委托人民代表管理国家事务，这就形成了我国政治制度中的人民代表大会制度。

从这两种人民民主的实现方式看，一种是人民直接管理国家事务，另一种是人民间接管理国家事务，二者都属于人民的有序政治参与。从形式上看，上述两种政治参与能够完整地代表人民的意志，最终实现人民主权和人民当家作主。我国不但是一个超大规模的国家和以农业人口为多数的异质化程度比较高的国家，而且是一个城乡差距较大的国家，社会精英大都聚居于城市。如果以平等代表权来平等选择人民代表且代表人民参政，就会造成大量的社会政治精英由于聚居于城市，尤其是聚居于大城市而不能参政议政的政治现象，从而导致大量优质政治资源被浪费，难以形成真正全面实现人民意志的政治局面。为了弥补这方面代表性的不足，我国在纵向政治参与及其所形成的区域代表性之外，建构了另外一种基于横向的代表社会各阶层的横向代表性框架。它更多的不是从区域而是从社会政治影响力视角来选拔具有代表性的人物参政议政，并使纵向的区域代表性与横向的政治代表性有机结合，以保证人民民主和人民主权的最终实现。这种政治设计就是我国的政治协商制度，主要包括我国的政党制度和人民政协制度。

从人民民主的实现和代表性的角度看，人民政协制度弥补了人民代表大会制度代表性的不足，而这种代表性的不足是由我国社会结构及其所形成的社会现实决定的，这是人民政协制度存在的社会基础。从另一个角度说，这也恰恰证明了我国的代表性是以人民代表大会代表性为主，以人民政协代表性为辅，二者相辅相成，最终保障人民民主的实现。

在市场化导致社会分化，社会分化导致利益分化，以及人们为了捍卫自身利益而导致政治参与爆炸的时代背景下，人们政治参与的需求量巨大并且人民代表大会制吸纳政治参与的容量有限，这就导致政治参与需求大量外溢。在人们寻求新的参与方式的同时，政治参与爆炸也对政治制度和整个政治体系形成了猛烈的冲击。化解政治参与的压力首先需要通过政治制度建设来吸纳政治参与者。在人民代表大会制度作为政治参与核心以及政治吸纳量有限的情况下，需要通过其他政治制度吸纳政治参与者，以化解政治体系的压力。这样，我国的政党制度和人民政协制度就面临如何吸纳政治参与者，并通过吸纳公民的有序政治参与来化解社会的政治参与压力，推进社会主义民主政治建设，最终实现人民民主的问题。

人民政协发育人民民主主要有两条路径：一条路径是根据社会结构的变化调整界别设置，吸纳社会精英参政议政，发展精英民主；另一条路径是根据人民群众的政治参与需求而增设政治参与职能，发展人民群众“自下而上”政治参与的大众民主。通过精英民主和大众民主的有机结合来推动人民民主的实现，推动人民政协深入社会，扎根基层，把人民政协嵌入政治体系中，这就是从人民政协内部发展规律出发所认清的人民政协制度的发展趋势。

(三)促进治理：由治理主体转换为转型治理

在我国改革开放之前，中国共产党是主要的治理主体。改革开放之后，国家放权让利，持续推动社会发育，使我国社会从计划经济体制中解放出来，从国家—社会的一体化逐渐转型为国家—社会的二元分化。一方面，整个社会权力结构复杂化；另一方面，在传统治理领域之外形成了传统治理触角尚未完全触及的市民社会领域，同时也在一定程度上稀释了政党的权力和政党的社会影响力，形成了社会权力稀释政党权力的社会现实。与此同时，在市民社会成长过程中，政党作为重要的治理主体暂时尚未进入市民社会中成长起来的新经济组织和新社会组织之中，也就是说，作为传统治理主体的政党，实际上退出了市场化改革之后大量存在的市民社会和社会生活领域。对政党而言，在新经济组织和新社会组织中，由于传统行政权力和行政资源的匮乏，政党要重新进入这些领域，就要转变自身的运作方式，这就是政党的转型。政党的转型需要一个过程，社会权力的形成和政党的转型过程，实际上也就是社会转型的过程。

在社会转型过程中，作为传统治理主体的政党实际上已经退出了市民社会，但是政党经过转型之后尚未形成新的治理主体。在传统的计划经济体制下，政党作为治理主体限制了政治制度的治理功能。在社会主义市场经济条件下，政治制度开始作为治理主体发挥自身的治理功能，但是在社会转型过程中，政治制度作为另一个治理主体的治理功能尚未完全建立。综合上述两个方面，作为治理主体的政党和政治制度在社会转型过程中，以及在难以发挥有效的治理功能的情况下，整个社会出现了大量实际存在的治理真空，产生了很多的治理难题。在社会转型过程中，治理真空和治理难题的大量出现，表现为群体性事件的爆炸性增长和整个社会的暴力化倾向等各种各样的公民的无序政治参与。

我国政治协商制度作为我国政治制度的重要组成部分，也需要在实践中不断完善，为促进社会治理充分发挥作用，这是社会治理对我国政治协商制度提出的迫切要求。

[1]张明.中共十六大以来加强党内程序民主建设的研究[D].扬州:扬州大学，2011：14-19.

[2]肖存良.相互支撑:统一战线的理性化与社会主义协商民主制度建设研究[J].上海市社会主义学院学报，2013(1)：16-21.

[3]吴丽萍.新时期中共党中央对人民政协的理论创新[J].南华大学学报(社会科学版)，2009(6)：20-23.

【责任编辑李敬】

2016-05-18

徐岿然(1968—)，男，河南遂平人，副教授，研究方向：西方哲学与中国传统文化。

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2095-7726(2016)10-0001-04