“法治中国”话语下法律体系的完善

2016-02-27郭海霞

学术交流 2016年7期

关键词：法治中国法律体系

郭海霞

(东北农业大学文法学院，哈尔滨 150036)

“法治中国”话语下法律体系的完善

郭海霞

(东北农业大学文法学院，哈尔滨 150036)

[摘要]“法治中国”命题的提出展现了当代中国走特色社会主义法治道路的决心与信心，法律体系是推动法治实现的基础和关键。在“法治中国”话语下，必须对法律体系予以合理定位，通过转变法治话语、立法理念和立法目标，对既有的法律体系进行反思与纠偏，并探索实现法律体系完善的路径与模式、动力机制和基本进路，以推动“法治中国”的建设。

[关键词]法治中国;法律体系;法治话语

改革开放以来，中国开启了法治建设的历程，作为后发现代型国家，学习西方的法治建设模式成为推动当代中国法治进程的必然选择，然而，随着法治进程的推进，西方的法治模式与中国传统和现实的内在张力也在不断增强。法治建设的困境促使理论界与实践领域都在不断探索“法治中国”的现实路径与基本模式，中共十八届三中全会提出了推进“法治中国”建设的重大构想，以依法治国为主题的十八届四中全会则对“建设中国特色社会主义法治体系”进行了全面部署。但既有的法律体系还存在诸多问题，因此，需要对法律体系予以完善，从而为“法治中国”建设提供重要的制度性支撑。

一、“法治中国”的内涵与法律体系定位

中共十八届三中全会提出了“法治中国”的重大命题，十八届四中全会更加具体地提出了“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的宏大构想，那么，在“法治中国”话语下，必须对法律体系予以重新定位。

(一)“法治中国”的内涵

在当下中国的政治框架和国情下，“法治中国”的提出实现了政治命题与学术话语的有机结合，以“法治”来强调“中国”表达了当代中国走法治之路的决心，而以“中国”来框定“法治”则彰显了当下中国在关切本土历史传统与现实国情的基础上探索特色法治模式的理论自信与道路自信。

一方面，“法治中国”的提出意味着全球化进程中中国走法治之路的决心。在中国的传统法律文化中，法治的基本元素比较匮乏，而在当今的全球化浪潮中，法治建设程度成为中国在国际舞台展现实力和发挥作用的关键，同时也是影响中国改革发展方向的重要变量。在“法治中国”的命题中，以“法治”来强调“中国”，意味着当下中国要以一种开放的思维融入到世界法治进程当中，吸纳西方成熟的法治经验、法治理念。在国际上，以积极的心态和法治思维加入到国际竞争、交流与合作当中，在国际法治话语体系中融入更多的中国元素，并以“法治中国”的主体性地位参与国际秩序的建构；在国内，以法治思维和法治方法进行各个领域的有效治理，保证改革开放政策的推进以及政治、经济、社会、文化、生态的发展在法治的框架下进行，使制约权力和保护权利成为“法治中国”的核心要素，并以公平正义作为“法治中国”实现的价值指标，在法治理念的指引下实现治理体系和治理能力的现代化。

另一方面，“法治中国”命题要求法治建设必须在中国的体制框架下进行，尊重中国的传统与现实。“法治中国”概念的提出是对30余年法治建设历程的高度抽象与总结，以“中国”来框定“法治”意味着中国的法治建设不能一直以“学徒”的膜拜心态模仿西方的法治模式，而是立足于中国的现实，构建符合中国的法治理论、法治精神、法治思想，争夺国际法治话语权，探索符合中国政治体制、经济形态与文化结构的法治模式。其中，“法治中国”的重要特色之一是坚持共产党对法治建设的领导。西方的多党轮流执政、三权分立等政治框架及其法治模式并不适合中国的历史传统、现实国情以及民族性格，通过自主性法治道路的探索，中国共产党领导的多党合作同样可以在法治的框架下实现中华民族的伟大复兴，人民代表大会制度同样可以推动中国的民主法治进程，中国特色的社会主义市场经济同样能够实现社会福祉和社会公平。当然，我们也必须正视当下中国的现实难题，那就是权力关进制度的笼子的艰难以及社会自治能力的薄弱，而制约权力与拓展社会权利空间，推进“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”则体现了“法治中国”的努力方向与特有进路。

(二)法律体系的定位

法律体系是推动“法治中国”建设的基础和关键，但现行的法律体系尚不足以推动“法治中国”建设，那么，在“法治中国”的话语下，既要遵循法治的普世价值，又要关注当代中国的现实问题，从多个维度对法律体系的法治功能进行考量，并通过对法律体系的重新定位来推动“法治中国”的实现。

其一，法律体系的权力制约功能。“法治中国”的基本内涵之一是实现权力运行的法律化与规范化，“把权力关进制度的笼子”是“法治中国”的根本体现。随着民主法治进程的推进，当下中国权力运作的制度化与程序化程度越来越高，虽然社会主义法律体系已于2011年宣告形成，但是，立法过程中社会公众参与机制的缺失导致权力制约的困境，甚至出现了权力扩张的法律化。随着改革进入“深水区”以及社会矛盾的不断积聚，法律体系的完善必须着眼于对权力的制约功能，重点是实现依法执政和依法行政。而且，在以法律制约权力方面必须厘清一个事实，即通过法律制度规范执政党的领导权，不但不会影响党的权威，反而会增强党的权威和执政的合法性，同样，依法执政也是增强政府权威和提高政治信任的关键所在。

其二，法律体系的权利保障功能。权利保障是“法治中国”的根本目标，也是法律体系的重要功能，随着改革的深入，为了保证改革风险的可控性和社会公众对改革方向与道路的认同，必须强化对人权的保护力度，根据现实国情对公民的政治、经济、文化、社会以及生态权利予以合法化确认，通过完善的法律制度增强改革红利的普惠性，完善社会保障制度，以良法体系推动公平正义的实现，以此来满足社会公众不断增长的权利诉求。

其三，法律体系推进改革发展的功能。转型期的中国正处于全方位的改革之中，为了保证改革的正确方向，中共十八大提出要用“法治思维和法治方式深化改革”。当下，“摸着石头过河”已经无法有效应对各种改革风险，顶层设计至关重要，但在治理法治化时代，顶层设计必须以法治的思维和形式表现出来，因此，构建与改革发展相契合并充分体现改革精神的法律体系尤为迫切。然而需要重视的是，立法具有推动改革的工具性质，但绝不能导向绝对的“工具主义”，而是要尊重当代中国改革发展的规律以及改革发展的初衷，以法律引导和推动改革。同时，法律体系的构建必须具有一定的前瞻性，为改革发展预留必要的空间，以弱化法制的稳定性与改革的变动性之间的内在张力。

其四，法律体系的利益平衡功能。伴随着全球化和信息时代的到来，权利越来越呈现多元化，权利之间的冲突也越发激烈。市场经济在为中国的经济发展提供巨大的增长动力的同时，也导致了利益结构的失衡，在权利与利益冲突下，阶层之间的分裂趋势不断加强，仇官、仇富心理甚至成为一种普遍的社会心理。普遍的不公平感导致了一种普遍的“弱势心态”*据人民论坛杂志随机抽样调查显示，认为自己是“弱势群体”的党政干部受访者达45.1%；公司白领受访者达57.8%；知识分子 (主要为高校、科研、文化机构职员)受访者达55.4%；而网络调查显示，认为自己是“弱势群体”则高达七成。传统的“精英阶层”自称弱势群体对大众的“常识”构成了某种冲击，事实上，“与其说是弱势群体在扩大，不如说是弱势心态在蔓延。”参见《七成人自认属弱势群体为何人人“喊弱、哭穷”》，新华网，http://news.xinhuanet.com/2010-12/03/c_12844055.htm，2010年12月3日。，由地区分配差距*根据中国劳动保障发展报告(2015)显示，中国职工的地区差异在不断扩大，根据2013年的数据显示，北京职工工资为河南的2.42倍。参见《中国职工工资地区差异扩大北京为河南2.42倍》，http://news.ifeng.com/a/20150918/44686188_0.shtml，2015年9月18日。和阶层收入差距*据调查，社会公众认为社会财富分配最多的是国家干部(67.9﹪)，其次是私营企业主(42.9﹪)、集体企业经营管理者(31.2﹪)、专业技术人员(29.7﹪)和国有企业经营管理者(28.1)。参见赵德雷：《黑龙江垦区居民社会公平心态的调查报告》，载王俊秀、杨宜音主编的《中国社会心态研究报告(2014)》，社会科学文献出版社2014年版，第198页。引发的社会公平问题撩拨着底层社会公众脆弱的神经，阶层的固化使社会主义共同富裕的理念不断受到质疑，与此同时，社会归属感不断受到侵蚀，导致“负向隧道效应”，进而产生不满、愤怒、沮丧和急躁的负面心态,导致了潜在的社会秩序风险。面对多元的权利诉求和利益结构的失衡，中共十八届三中全会提出了“以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”，那么，“法治中国”话语下法律体系的完善就必须承担起平衡利益结构、实现社会公平的使命，以此来增强社会公众的价值共识和制度认同。

二、法律体系完善需要实现的三大转变

从改革开放之初的“加强民主法治建设”到当下的“法治中国”建设目标的提出，中国的法治建设成果斐然，然而，由于法治话语权的缺失、立法理念及目标的偏差，在法律体系构建过程中出现了误区以及与中国现实国情的脱离。因此，法律体系的完善必须实现法治话语、立法理念及立法目标的重大转变。

(一)法治话语的转变

近代以来，“西方的法治知识，藉助西方文明在近代史上的成功以及西方国家目前在经济、政治、军事等领域的强势而不断向后发展中国家渗入，愈来愈成为世界走向趋同和一体化的整合性知识和力量之一，表现为由‘核心地区’向‘半边缘地带’和‘边缘地区’的推进”[1]，从国际政治关系的角度来看，西方的法治话语霸权意在“在全球范围内构建一个服从强权者利益的法治模型”[2]。改革开放后，西方的自由主义、代议制民主、市场经济以及法治、宪政等思想冲击着中国的社会结构和文化传统，并成为改造中国社会的主流话语。然而，东西方文化的碰撞以及西方法治理论在中国的法治建设中所产生的排异反应，使我们必须重新对中国的历史传统和文化基因进行关注。

改革开放后，中国的综合国力不断提升，2014年底，中国的GDP已经达到10.4万亿美元，成为世界第二大经济体。在当今时代，“国际体系受全球财富和权力重新分配的影响，正深处结构变化期，……然而势头最猛的却是正在跻身世界经济前列的中国”[3]，伴随着中国经济、政治实力的不断增强，在国际法治话语体系中，必须加入中国元素。“法治话语体系代表了一种价值和信仰体系，而且话语体系的形成也有助于这种价值和信仰体系在社会中的建立”[4]。历经30多年的发展，中国的政治、经济与社会结构都发生了一系列的变革。从政治结构来看，单一权威的国家权力的运行模式在逐渐改变，政治民主化程度越来越高；从经济结构来看，计划经济格局被打破，市场经济成为资源配置的主要方式；从社会结构来看，国家与社会分离的框架已经基本形成，大量的非政府组织纷纷成立，并在分解、制约国家权力以及平衡权利、实现社会整合方面发挥越来越突出的作用。这些变化为推进“法治中国”进程和建设中国的法治话语体系提供了重要的结构性支撑。

从法律体系建构角度看，只有将法治话语从西方样板转向中国本土，法律体系完善才能保证正确方向。法治是非模式化的，法律体系结构是多元的，法律体系所展现的内在品质也是多样化的，因此，我们不能迷信西方的法治模式，笃信法治模式的单一化，只能导致法律体系构建中将西方的法治理论真理化、标准化，并导致思维的僵化与条框化。而且，西方的法治进程也表明，“没有一个统一的模式,而是各自带有不同的文化传统、本土情结和价值走向”[5]。在国际社会中，西方法治话语霸权使国际社会中的法治的政治价值掺杂了更多的掠夺意蕴，当代中国在国际法治话语体系中的缺失严重影响了中国在国际舞台上的规则制定权和主导权。因此，中国的法治话语体系的构建必须正视法治资源匮乏的现实，在法律体系的构建过程中，以独立的姿态和开放兼容的心态对待西方的法治理论、法治思想，坚持法治的核心价值取向，关注中国的历史与国情，通过“法治中国”话语权的建立增强国际竞争力和在国际事务中的议题设置能力，通过完善法律体系切实解决当下中国面临的现实问题。

(二)立法理念的转变

立法理念直接影响法律体系构建的方向和质量，现有的法律体系存在诸多与法治理念不相协调的问题，因此，基于“法治中国”建设目标的实现，立法理念需要实现以下转变：

首先是由法律思维转向法治思维。改革开放以来，中国的法律体系的构建是在“有法可依”的目标引领下进行的，这是一种只追求法律数量的“法律思维”，在这种工具性的法律理念下，法律的权力制约与权利保护功能被弱化，从而使法律制度在制定的过程中丧失了对良法品质的价值追求。目前，改革正处于攻坚阶段，法律体系的完善必须在法治思维下进行。一方面强调对权力的制约，根据改革需要，以宪法确立改革的正确方向，正确处理好党的领导与人民当家作主之间的关系，合理配置人大与“一府两院”以及中央和地方的权力，这种法治思维直接关涉改革的正确方向和权力的合理运用以及国家公权力为社会公众服务的宗旨和目标的实现，关涉社会公众的政治信任度和国家与社会的良性互动。另一方面，法律必须体现对权利的保护功能，法律不仅仅是为了实现一种秩序，在法治时代，法律制度承载着实现公平、正义、自由、秩序的价值诉求的使命，“多元社会的道德整合，必须建立在一个共同的、具有高度兼容性的道德基础之上，那就是制度的正义性。制度道德是最根本、最基础的社会道德，缺乏制度道德的社会道德，由于缺乏原则意义上的道德指引最终只能走向道德间的互相冲突。”[6]在法律体系缺乏应有的价值理念的前提下，虽然实现了有法可依，但法律体系存在的局限使其在现实中的运行会引发新的问题、困境甚至危机，因此，只有以法治思维指导立法，法律体系才能具有基本的良善品质。

其次是由法律的一元主义转向法律的多元主义。根据西方的自由主义法治理论，“法律在全社会具有至高无上的权威。所有社会活动、社会行为及各种权力或利益关系都由明确的法律规范加以规制和调节，或都受制于法律的界定和约束”[7]，受这种理论的影响，现代社会越来越依赖于非人格化的正式的法律制度的调整，“国家法中心主义”使法律成为凌驾于其他社会规范之上的权威准则，并侵蚀了社会道德以及其他非正式规范在社会整合以及培育公共精神等方面的重要作用，而其它社会规范作用的弱化导致很多国家出现了社会资本的流失，并进而引发社会分裂、信任危机以及公共精神缺失，而国家法的运行在失去了基本的社会支撑的情况下则出现了运行实效的低下。事实上，在国家权力难以触及的地方，总是存在一些非正式规范，如果社会的基本伦理道德观念无法为正式的法律制度提供支撑，正式的法律制度就会陷入运行危机。法律并不能规范所有的领域和社会关系，法律制度只有获得了社会成员的认同，才具有合法性和实效性。正式的法律制度获得社会成员的认同主要取决于正式的法律制度与非正式规范之间的契合度，非正式制度是社会成员在共同生活的过程中经过重复博弈形成的，这些非正式规范大都体现了朴素的正义观，并基于这些非正式规范而培养了相互之间的信任与合作。在当今时代，治理的困境在于阶层分裂和社会连接纽带松弛而导致的信任危机、非合作的“囚徒困境”以及社会公众公共精神的严重削弱，这些都使各种社会矛盾不断积聚，法律制度在缺乏非正式规范的支持下，其权威性面临严重的挑战，而法律权威的不足则酝酿着严重的秩序危机。因此，当代中国法律体系的构建必须以一种开放的姿态吸纳非正式规范，使法律制度在与非正式规范的互动互融中增强社会公众的认同感和运行实效。

(三)立法目标的转变

“富强与文明是近代西方崛起的两大秘密，中国在追求现代化过程当中，暂时舍弃了文明，全副精力攻富强，不惜一切代价学西方，追求‘富强的崛起’”[8]，因此，从十一届三中全会提出“加强社会主义法制”到中国特色社会主义法律体系形成的30余年间，法律体系的建构是在比较明确的时间表下进行的，立法目标是以宪法为统帅，形成门类齐全的法律规范体系，以实现从“无法可依”到“有法可依”的转变，所以，法律体系的构建更加注重立法的全面性和立法的数量，并且在立法过程中几乎完全以经济建设为导向，忽视对法律制度内在价值的关注和对法律体系内在结构的有效平衡。但是，“制度只是特殊历史情境和意外事件的产物，不同处境的社会很难予以复制”[9]，在当下深化改革的攻坚期和矛盾多发期，“法治中国”的提出是对构建当代中国独立的法治话语体系的宣示。因此，在法律体系完善过程中，必须从关注中国的现实问题出发，实现立法目标从注重数量和全面立法转向注重质量和重点立法。

一方面，应该强化立法质量，关注法律制度内在的良善品质，以良法实现善治。我国法治建设过程中规范性法律文件数量的不断增长并没有产生预期的法律实效，对权力的规制与对权利的保护现实与法治理论相去甚远。周叶中教授认为，“‘法治中国’既是法治国家建设的 ‘中国版’，又是中国法治建设的 ‘升级版’。”[10]当代中国法律体系的完善必须吸纳法治的普世价值，在立法的过程中，坚持制约权力与保护权利的价值取向，合理框定权力运行界域，科学配置国家权力，同时，从中国的现实出发，平衡利益结构，防止阶层固化，并通过具体的制度设计保护公民的权利和自由，以良法体系推动国家治理体系与治理能力的现代化，从而使“法治中国”具备真正的法治意蕴。

另一方面，立法目标应从全面立法转向重点立法。中国特色社会主义法律体系虽然已经形成，但“大而全”的法律体系因内部结构的失衡而导致了“法治中国”建设的乏力。改革开放以来，基于发展经济的需要，经济立法的比例较大，而涉及民生等方面的立法则相对薄弱，而且，在经济法律制度当中，也过多地体现了政府对市场的管控。为了推动改革的纵深发展并控制改革风险，十八大提出了“全面推进依法治国”和“加强重点领域立法”，十八届四中全会再次重申“加强重点领域立法”，2014年全国人大委员长张德江结合十八届四中全会精神提出必须坚持立法先行，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，强调加强在市场经济、民主政治、社会领域、文化、教育、生态以及国家安全等重点领域的立法。因此，法律体系完善的重要目标之一就是加强重点领域立法，使社会在深度改革的过程中通过规则之治减少不确定性风险。在市场经济立法方面，应遵循权力清单、负面清单和责任清单，释放市场活力；在民主政治领域，应该完善公民政治参与机制，拓宽民主渠道；在社会领域，完善社会保障法律制度，推动公平正义的实现；同时，以完善的法律制度推动中华文化的发展，实现教育公平，加强生态环境立法和国家安全立法，使法律体系成为当代中国改革、发展与稳定的强力保障。

三、法律体系完善的现实路径与策略

虽然社会主义法律体系已经形成，但由于存在诸多问题仍无法适应中国特色社会主义法治建设。在“法治中国”话语下，当代中国法治建设的理念更加清晰，法治目标更加明确，因此，在追求法治普世价值的同时，必须重新探索符合中国国情的法律体系完善的路径与模式、动力机制和现实进路，使法律体系实现推动“法治中国”建设的重大使命。

(一)法律体系完善的路径与模式

基于时间的紧迫性和社会力量的薄弱，当代中国采取的是政府推进型的法治建设路径，与此相适应，法律体系在建构过程中，虽然采取了试行立法、试点立法、先行先试等“渐进式的审慎立法政策”模式，体现了法律体系建立中经验性的一面，但国家的主导和控制色彩非常浓厚，地方立法能否被“吸纳”或整合后进行“辐射”推广，或者进行合法化确认，完全取决于中央政府的偏好。[11]然而，在“国家主义”法律体系构建进路当中，为了保证国家政策的执行或者实现对相关领域资源的管理、控制和支配，国家权力机关往往自行进行权力扩张，并以立法保证权力扩张的合法性与“正当性”，这种做法既符合了“依法治国”的形式要件，同时又在“抽象行政行为不可诉”的掩饰下保证了执行效率或部门利益，导致了“将强力转化为权利，把服从转化为义务”[12]的潜在危险。这种国家建构、自上而下推进的法律体系构建模式因缺乏社会的有效参与而无法推动“法治中国”的建设。因此，应当采取“执政党领导-国家建构-社会参与”的立法路径与模式，以实现良法之治。首先，执政党对社会主义建设事业的领导必然包括对法治建设的领导，在法律体系构建过程中，执政党负有宏观设计、总览全局、协调各方的职责，把握法律体系构建的整体方向，将党的大政方针及时通过法律程序上升为法律；其次，法律体系的建设要重视国家建构的重要价值。西方国家的“小政府-大社会”不符合中国的历史与政治文化，尤其是在当前社会结构面临深度变革和矛盾多发的时期，保证国家的权威性至关重要，在法律体系完善过程中，国家必须具有平衡、调整和宏观建构的能力，使当代中国的法治建设在秩序的框架下进行；再次，社会参与是法律体系遵循法治方向的重要保证。随着权力与权利以及权利与权利的冲突和摩擦的出现以及公共领域的兴起，社会公众对自身权利和自由的认识与关注与传统的政治说教的逻辑形成了内在的张力，尤其是在治理时代，必须激发社会公众在法律体系完善中的活力，通过社会主体的参与，使法律真正体现民意，而且，也只有体现民意的法律体系才能成为良法体系。

(二)法律体系完善的动力机制

“法治中国”建设包括“法治国家、法治政府和法治社会一体建设”，是一项系统、复杂的工程，法律体系的完善需要执政党、人民代表大会、人民政协、中央政府、地方政府、社会组织以及法律职业共同体等多元主体的参与。因此，必须建立多元主体互动、博弈与合作的动力机制，从而使法律制度在多元利益、诉求和观点的碰撞、博弈与协商中实现整合与平衡，在多元主体中形成价值共识和制度认同。

从动力来源来看，多元主体在法律体系完善中发挥着重要的作用。执政党“总览全局，协调各方”，但党的执政理念以及改革和发展的宏观设计必须通过法律程序上升为国家意志，通过“三统一四善于”实现依法执政；人民代表大会制度是民主实现的重要保证，必须进一步完善以反映民意诉求的民主功能，同时强化政协的功能，完善协商民主制度，通过人民代表大会制度与协商民主制度的互动与互补，实现民意的充分上达，推动真正民主的实现；中央政府与地方政府均为重要的立法主体，必须协调中央立法与地方立法的关系，保证中央立法在维护法制的统一性中的重要作用，同时发挥地方创制法律规范和先行先试的积极性，使中央立法与地方立法在良性互动中确保改革的正确方向；随着非政府组织的发展，在法律体系的完善过程中，应充分发挥非政府组织的权力制约和权利平衡功能，完善非政府组织参与公共决策的机制，畅通非政府组织反映民意的渠道；法律职业共同体是法律体系完善的重要力量，法律职业共同体具有共同的职业思维和价值信仰，同时又因为职业定位不同而从不同维度审视法律的外在形式和内在品质，法律职业共同体在法律体系完善中的作用不可忽视。

从动力机制来看，应通过完善民主制度构建国家与社会多元互动、整合的动力机制。中共十八届四中全会提出了“法治国家、法治社会、法治政府一体建设”目标，这就需要国家与社会既要保持各自的权力运行边界，同时又要互动协作。但是，强国家与弱社会或弱国家与强社会的模式都不适合当代中国的法治建设，强国家与弱社会模式可能会因为中国专制传统的路径依赖更加强化国家权力，社会权力无法释放，从而构成权力对权利的挤压与侵蚀，法治秩序无法形成；而弱国家与强社会的模式在当代中国也同样不具有适用的可能性，中国传统上缺乏强社会的历史基因，社会自治的条件不成熟，公民精神没有完全形成，强社会与弱国家模式可能会使中国社会走向无政府主义而偏离法治的基本理念。因此，当代中国法律体系的完善需要国家与社会的双向动力，通过人民代表大会制度和协商民主制度的有效运行实现国家与社会的多元互动与整合，使不同的观点和多元的利益诉求在民主的框架中进行充分的讨论、博弈与协商，并在理性反思的基础上达成共识，以此来凝聚民意的最大公约数。

(三)法律体系完善的基本进路

法律体系的完善需要完善立法法及相关的法律规范，通过制度设计保证立法权限清晰及法律规范的内在协调和良好运行。

其一，实现党规党法与国家法的协调衔接。十八届四中全会指出，“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”，这就要求首先实现党规党法与国家法之间的协调统一。目前，党规党法中还存在一些与国家法相冲突的问题，只有实现党法与国法的内在协调，依法执政才能真正落到实处，只有保证宪法法律的权威，执政党的权威才能真正确立。

其二，合理划分立法权限，防止不同立法主体之间的争权诿责。立法权限的合理划分是防止法律体系内在冲突的重要环节，尤其是必须合理划分中央立法权和地方立法权，既要保证法律的统一性，同时又能够调动地方进行法律创制的积极性，使法律体系在构建过程中既体现顶层设计的全局性，又体现地方经验的可操作性。

其三，推动立法规划的民主化。立法规划是在一定时期内对法律体系构建的顶层设计和宏观把握。根据立法法的规定，全国人大常委会工作机构负责编制立法规划，虽然立法法强调编制立法规划“应当认真研究代表议案和建议，广泛征集意见”，但从多年来的立法规划实践来看，立法规划的民主化程度明显不足。因此，在立法规划环节应该充分汲取社会意见和建议，通过推动立法规划的民主化来保证立法规划的正确方向。

其四，完善立法程序中的民意表达机制。在治理时代，“权力文化已经很难应对日益凸显的社会结构和社会阶层的多元化,已经无法‘兼顾’日益分化的不同利益群体的诉求。”[13]法治是实现有效治理的最佳方案，而公共政策的合法性则是推动法治建设的基础要件，在公共政策的合法性备受质疑的情况下，国家治理的权威性和实效性就会大大降低，进而导致了治理能力的不足。良好的民主机制是推动法律体系完善的重要条件，治理时代倡导多元主体的多元治理，因此，应切实发挥人民代表大会制度的民主功能，通过论证会、咨询会等方式加强立法阶段的协商民主程序，消解人大立法信息不对称的困境。

其五，完善法律运行监督机制。法律的生命在于实施，因此，必须通过监督机制保证法律在社会生活中的运行，构建以违宪审查制度为核心的法律规范协调机制，维护宪法权威。宪法成为最高的治理规则是法律体系协调统一的基础，也是使法律体系实现制约权力与保护权利使命的关键，因此，建立保障和监督法律的运行机制是法律体系完善中的重要环节。

结语

“法治中国”命题是对中国特色社会主义法治道路的提炼与升华，在“法治中国”话语下，已经形成的法律体系既面临挑战，同时也存在完善的契机。在法律体系的完善过程中，我们既要以开放、包容的心态吸收西方国家成熟的法治理念、法治精神和法治思想，坚持法治的核心内涵和底线原则，又不能囿于西方的法治话语体系而机械地模仿西方的法治模式，而是要在当代中国现有的政治、经济、文化以及社会框架下进行法律体系的构建，扎根于中国的历史传统与现实国情。在当下中国法律体系的完善中，首先，必须坚持共产党的领导，但执政党的领导权必须在法治的框架下行使，实现依法执政和依法行政。其次，在当下改革的攻坚阶段，为了推动改革并使重大改革于法有据，法律体系完善具有一定的工具色彩，但法律体系完善的根本目的在于实现法治的社会生活样态，不断满足公民的多元权利诉求。最后，“法治中国”话语下法律体系的完善需要警惕的是，在当代中国法治还不成熟的情况下，不能以“法治中国”建设为名而解构法治或忽视法律的权威性和法律的内在品质，使“法治中国”建设偏离法治的普世价值和底线原则，并最终导致中国法治建设的停滞不前甚至倒退。

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