李　静　野

(哈尔滨商业大学 研究生院，哈尔滨 150028)



生态功能区中的产业园区发展路径研究

李静野

(哈尔滨商业大学 研究生院，哈尔滨 150028)

随着信息技术、生物技术等高科技领域的快速发展，世界范围内各国和各地区的产业园区纷纷建立起来。产业园区是高新技术产业化、新型工业化战略实施的重要载体，是自主创新元素最为密集和活跃的区域，政府部门作为公共服务、公共产品的提供者，研究出台支持促进园区持续健康发展的政策措施无疑是保障产业园区永续发展的重要部分。新时期围绕国家实施自主创新战略和创新型国家建设，为深入推进“五大规划”和十大重点产业项目建设，吸引投资、集聚生产要素和承接产业项目，黑龙江省通过各项政策措施有力地支持和促进了省内产业园区加快发展，特别是通过财政政策在招商引资、项目落地、产业集聚、科技引领、体制创新等方面发挥了重要的作用。如何进一步发挥产业园区的产业集聚和带动作用，如何继续发挥财政政策的引导激励作用，为黑龙江省产业发展和大项目建设提供载体和支撑，助推龙江经济社会振兴崛起，已成为当前亟待研究解决的重要课题。

一、生态功能区中的产业园区发展面临的主要问题：以黑龙江省为例

截至2015年末，黑龙江省已拥有14个国家级开发区、37个省级开发区、47个享受省级开发区政策的工业示范基地，以及100多个县区乡镇级开发区。从财政政策角度看，制约黑龙江省产业园区科学发展的因素主要有以下五个方面。

1.生态功能区中的产业园区发展问题比较突出。从黑龙江省看，国家规划的限制开发区、禁止开发区以及追加申报的防沙治沙区总面积超过30万平方公里，约占全省面积的60%。在这些生态功能区中的产业园区，受环境保护标准提高、环境安全标准收紧的政策影响发展问题凸显[1]。从同样作为资源大省的山西省看，在工业产业发展的几十年过程中，山西省逐步形成了以能源、原材料为主，高耗能、高污染产业占比过大的产业结构。特别是近几年，受市场需求的拉动，山西省重工业发展远远快于轻工业。其中，钢铁、电解铝等高能耗产品产量增幅均呈高速增长之势。落后产能比重过高的问题比较突出，在现行政策框架下，这些高耗能、高污染的投资项目必然会受到严格限制和禁止。同样，对于黑龙江省部分产业园区和产业来说，按目前方式进行的经济发展活动将会受到很大限制和制约，必然对持续增加财政收入产生负面影响。如尚志、五常、海林等都是财力较强的市县，被划为限制开发区域后，今后的发展必将面临环保等诸多方面提高标准的制约。

2.资源与环境保护问题凸显。一直以来，黑龙江省都是农业大省，是国家粮食主产区、重要商品粮基地，在不断为国家做出贡献的同时，水土流失和土壤退化问题越发凸显。前期，国际粮食与能源紧张，粮食安全受到高度重视，为促进国民经济平稳发展，保障国家粮食安全战略顺利实施，黑龙江省采取了惠农与奖励政策以调动农民种粮积极性，促进了粮食生产的稳产、高产的可持续性。近年来，粮食产量不断提高，粮库仓储压力持续加大，黑龙江省又担负起了粮食生产调控的任务，因此迫切需要建立一套科学有效的利益补偿机制，实施产业园区政策来改善财政弱省现状，化解这一矛盾。

3.部分产业园区的生态环境保护投入不足。现行的财政支出管理体制主要是以解决财政基本支出为目的建立的，作用是激励各级地方政府努力发展经济，增加财源。在产业园区开发活动方面，受主体功能区划分的限制，仅靠转移支付制度实现园区加快发展存在较大限制。近年来，中国财政环保支出增长很快，但从黑龙江省财政支出结构看，与政府大搞生态工程建设相比，对生态恢复的研究和投入较少。目前，对于深入推进的节能减排，财政预算安排支出也不够明显，措施也不够到位。

4.省域经济整体活力和竞争力不强。黑龙江省作为后发展地区，“后发优势”“追赶效应”并未得到体现，特别是在改革开放以后，由计划经济向市场经济转型的过程中，黑龙江省的改革进程明显滞后，经济状况、产业增速和整体竞争力在全国持续处于下游。东宁、同江等省级重点开发区域中的一些重要口岸同样受到政策标准提高的影响，规划中的口岸园区建设和园区内的项目建设也必然受到影响。

5.省级财政支撑作用受到考验。产业园区发展政策就是要通过调整财政收支政策，“以点带面”通过经济龙头区域的带领和示范，加快地区经济在解决“吃饭”的基础上，较好地解决发展问题，特别是长远发展问题。目前，黑龙江省的省级财政收入对石油、煤炭等资源依存度较高，这种结构单一的财源结构后劲不足，从长期看收入增长空间有限。加之，宏观经济进入新常态，经济发展趋缓，历史遗留包袱较重，增加了黑龙江省经济发展与社会需求形成的财政支出压力。

二、财政支持生态功能区中的产业园区发展思路

目前，结合黑龙江省产业园区具体实际，有必要调整完善发展理念和思路，促进产业园区加快发展。一是财政支持创新型产业园区发展的思路。财政政策支持创新型产业园区发展要以鼓励创新为基本导向，充分发挥市场的决定性配置作用，消除阻碍生产要素自由流动的各种制度和人为因素。抑制发展资源密集型，尤其是土地资源密集型产业；鼓励和支持优势产业向重点产业园区转移；鼓励注重低消耗、低排放、高技术、高附加值产业加快发展。二是财政支持重点产业园区发展的思路。重点产业园区已经具备较好的资源环境优势，具备一定拉动经济发展的潜力，具备承接产业转移和人口集聚的条件。财政政策应该注意发挥组合效益，注重财政支持的市场化手段，进行倾斜配置经济发展资源。引导和激励地方政府和企业加快经济发展和形成经济核心区域，促进产业集群形成，加速产业结构优化组合，实现人口、经济和资源环境协调发展。三是财政支持成长型产业园区发展的思路。在成长型开发区实施促进生态环境建设，加快产业转型，鼓励培育特色优势产业发展，加大财政转移支付力度，保障地区经济与资源环境协调发展的政策。

三、促进生态功能区中的产业园区发展的财政政策

充分发挥产业园区促进地区经济社会发展的功能和作用，按照区域特点以及产业发展方向，根据中央地方事权划分，积极完善财政体制机制，制定科学合理的财政政策，引导和支持产业加快集聚，实现稳步推进、有序开发、科学发展。

1.统筹使用公共财政资金。目前，黑龙江省财政预算规模相对较小，不足以支持全省产业园区建设全面推进的资金需求，因此，为避免分割政府财力，有必要充分发挥财政资金引导激励作用，按照新《预算法》的要求，改进直接用于企业的专项资金使用分配方式，财政资金的使用主要采取贷款贴息、以奖代补、股权投资等方式，逐步减少向竞争性领域投入，取消直接补贴市场主体的方式。财政资金应将重点放在制定鼓励企业技术革新、支持科研成果转化、促进技术研发和技术市场形成、减少环境污染、推动产业结构调整等方面，实现资源使用效率最大化以及人与环境的和谐发展。如对符合条件的新产品、新技术、新工艺研发费用、研究开发费用超过一定比例或研发费用增加导致亏损的企业给予适当财政补贴；鼓励企业加大研发投入，形成重点突出保障能力，将所有政府资源统一进行调配和规划，共同用于支持产业园区经济社会发展。

2.支持城乡产业集聚联动。坚持把工业化、城镇化作为城乡产业联动发展的主要载体，实现劳动力和人口转移，促进农业人口向城市转移，实现农民脱贫致富。通过城镇化促进第二、三产业发展，通过财政预算安排、土地出让收益投入、盘活国有资产投入、社会化融资等方式支持黑龙江省“陆海丝绸之路经济带”、哈大齐工业走廊、哈牡绥东对俄贸易加工区建设，培育哈长城市群构建“双核一轴两带”共同发展；围绕支持机器人、新材料等工业信息前沿产业，绿色食品精深加工产业发展，提高产业集聚度；用好财政设立的专项资金和风投母基金的杠杆作用，促进科技与产业、金融、社会资本深度融合，支持省政府稳增长“65条”政策措施、科技型企业三年行动计划深入推进；加快淘汰转移高投入、高消耗、高排放的低附加值产业，主动承接先进地区转移出来的产业，关闭园区污染严重、技术落后的生产型企业，保护资源环境承载能力，确保园区产业结构优化升级。 促进产业园区与区域工业联动发展。通过用地优惠、财力留成、增加转移支付、平台融资、资源置换方式，引导人口、土地、资本等要素向园区集中，积极构建配套产业链，形成一大批专业园区、企业。

3.建立科学合理的激励机制。在推进产业园区加快发展的过程中，如果不能设计一套行之有效、良性循环的激励约束机制，即使投入大量资金，也会出现资金浪费、群众不满意的情况。一个运行良好的激励约束机制应是促进既定政策目标实现和纠偏的约束机制。如引导优化产业园区经济发展时，就需要在制定政府采购政策、选择政府采购对象等环节进行引导，明确规定优先采购什么、禁止采购什么、向谁采购和由谁采购等一系列政策措施，这些将对供应商的生产、销售和投资选择产生较大影响，政府采购政策的完善可以实现促进产业园区发展的目的。

4.建立基础设施筹资机制。建设交通、水利、通信网络等公益性基础设施是政府公共服务的重要内容，由于自然垄断、财力制约、风险等因素限制，难以完全通过市场化的方式解决。对于黑龙江省等欠发达地区，资金仍然是最稀缺的要素，需要政府财政部门加以介入，地方政府筹资能力的提高可以缓解公益性基础设施支出的资金压力。

[1]王曙光，杜宏颖.促进黑龙江省生态主导型产业发展的财税政策研究[J].商业研究，2014，(4)：69-77.

2016-06-27

李静野(1981—)，男，博士研究生，从事产业政府规制研究。