刘秀芬

(河南省巩义市国家税务局，河南巩义421250)



实现金融公平的困境和路径选择
——以银行业为考察对象

刘秀芬

(河南省巩义市国家税务局，河南巩义421250)

摘要:金融公平在普惠金融体系构建中成为金融法价值理念中首要的价值目标追求，它是一种机会公平，目的是使各类金融主体能够有机会公平地参与金融活动，进行金融交易，享受金融福利。实现金融公平存在金融资源在金融机构之间、服务对象之间分配不均衡的困境。实现金融公平是社会的应然趋势，也是法治社会的必然要求。应当树立法律赋能的立法理念，进一步加大对中小金融机构的扶持力度，构建共享的社会征信系统平台，鼓励、引导“互联网+”金融机构的良性发展。

关键词:金融公平;普惠金融体系;金融资源;法律赋能

一、金融公平的内涵

金融公平，顾名思义，就是促进金融主体平等、公平地享受金融资源和金融权利的一种制度构建和框架设计。目前，学界对“金融公平”的内涵并没有形成共识。笔者比较认同武汉大学冯果教授对“金融公平”概念的界定。他认为，“金融公平是指在金融活动中，各类主体不因自身经济实力、所有权性质、地域和行业等因素而受到差别对待，能够公平地参与金融活动，机会均等地分享金融资源，形成合理有序的金融秩序，并通过金融市场实现社会利益的最大化”［1］。金融公平的内涵表现为金融市场上的各类主体能够公平地参与金融活动，进行金融交易，享受金融福利。

金融公平的本质是一种机会公平。机会均等是竞争型市场经济的本质要求，机会上的不均等都是与市场经济的要求相背离的。市场经济是通过竞争来对稀缺的资源进行配置，竞争是市场经济的天然属性。机会公平强调的是在市场经济中给每一个市场参与者提供均等的参与资源配置竞争的机会。金融公平是金融市场上的每一个主体均有机会占有金融资源或享受金融服务，进而可以公平地交易，公平地享受金融发展带来的福利［2］。诺贝尔奖得主尤努斯提出:穷人之所以成为穷人，是因为他们缺少一个机会和信任，如果他们得到了这份信任和机会，拥有了资金支持，他们就可以成为富人，为社会创造财富和价值［3］。

金融公平理念的主旨就是使得社会经济体中的贫困以及低收入人口都能够享受到金融服务和金融福利，亦可将其理解为普惠金融促进理念。金融公平理念表明一国的金融市场发展到一定程度后应当承担的社会责任和使命。金融公平的理念将金融由最初的效率至上的规则转变为整个社会协调、持续发展的全景蓝图的规划，使金融作为一种促进经济全面均衡、和谐发展的工具，担负更多的社会责任和使命。简言之，市场经济中的金融资源不能仅仅受市场这一种资源分配机制决定性影响而走向“富贵化”，成为富人资本快速增值的工具，还应当为穷人走出贫穷做助力，调节两极分化的收入分配制度。金融公平关注的不仅仅是金融效率，更关注金融安全，不仅仅要做大蛋糕，还要分好这个大蛋糕。金融经济发展的成果不能仅仅被少数人享用，而应该普惠全社会的成员，由全社会的成员公平地享受金融发展带来的社会福利。

二、我国金融公平的困境

(一)金融资源在金融机构之间分配不均衡

近十年来，我国发展较快的是股份制商业银行与城市商业银行，农村中小金融机构的数量变化不大。其中，占市场份额最大的还是5家大型股份制、综合性商业银行①5家大型商业银行分别是中国工商银行、中国建设银行、中国银行、中国农业银行和交通银行。。截至2014年底，我国银行业包括5家大型商业银行、89家农村合作银行、12家股份制商业银行、665家农村商业银行、1153家村镇银行。从机构类型看，资产规模较大的依次为:大型商业银行、股份制商业银行、农村中小金融机构和邮政储蓄银行，占银行业资产的份额分别为41.2%、18.2%和16.5%①参见《中国银行业监督管理委员会2014年报》，网址:http://www.cbrc.gov.cn/chinese/home/docView/7E0CF3C51001425E919F739562C350BA，访问日期:2015年9月12日。。从上述数据我们可以得出这样的结论，大约2000家的农村中小金融机构所占的资产不到1/5的比例，而5家大型商业银行所占的比重超过2/5，12家的股份制银行占资产份额近1/5。由此可知，大型商业银行几乎处于寡头垄断市场经济地位，市场并不能发挥对资源配置的决定性作用，而处于失灵的边界。

2010年五大商业银行集体上调银行卡、储蓄存取款业务手续费，就属于配合默契的协同垄断协议行为，其结果是实现了银行卡、存折等业务收费的价格垄断。倍受关注的小额账户管理费，引起各界的争议，有支持者，但更多的是反对意见。笔者认为，这种做法是与金融公平理念相违背的，不是积极响应普惠制金融体系构建的做法。银行间的资源分配不公平，致使银行机构在金融市场经济中不能公平竞争，不能达到最优化的金融资源配置，必然导致金融资源的闲置以及金融的歧视等金融不公平的现象。

(二)金融资源在服务对象之间分配不均衡

我国农村金融机构目前的发展现状是:代表传统农村金融机构的农村信用合作社缺乏法律规制，处于股份制改革的异化发展阶段，偏离了服务三农的目标;新型农村合作金融作为农村资金互助社的代表，由于缺乏后续的法律扶持不具备设立的普遍性和发展的可持续性;以各种“会”为代表的非正规合作金融，因为不被法律认可而处于发展的灰色地带［4］。

统计数据显示，2014年底我国总人数为136 782万人，城镇人数为74 916万人，乡村人数为61 866万人②数据来自国家统计局网站，网址:http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm? cn=C01。，其比重分别为54.77%、45.23%。据此，我们可以得出一个结论，即占全国人口总量的45.23%农村人口分享的金融资源比重仅仅约为16.5%。由此可见，我国的金融资源在城镇和乡村两者之间的配置极其不均衡。金融资源城镇化倾向明显，即政府为了促进城镇化建设和经济的快速发展，把绝大多数的金融资源分配至城市。因此造成了相对于城市地区基本建设和第二产业、第三产业的发展而言，专门分配至“三农”经济发展的资金比重非常低，“三农”经济发展的资本支持严重不足。

三、实现金融公平的必要性分析

(一)金融公平是社会的应然趋势

正如我们所看到的那样，金融作为不折不扣的财富再分配工具，金融资源的过度集中进一步加剧了收入分配的不均衡，在一定程度上损害了金融公平。在金融资源配置领域，应该构建一个人人平等、公平地享有获取金融资源机会的制度，当然，这不是平均主义。如果金融需求者能力强，经济基础好，可以凭借实力获取更多的金融资源;但如果金融需求者的综合实力不强，没有先天优势，也应给他提供平等获取基本金融资源的机会。一个完善的金融体系应该为所有参与金融活动的主体提供公平的金融服务，而不是简单地以“优胜劣汰”为由把它们从市场中清除出去，这是金融发展和社会发展的一个底线。从社会的文明进程来看，金融公平是一个社会的应然趋势。

(二)金融公平是法治社会的必然要求

金融公平是法治社会的必然要求。法治社会的构建必然注重个人作为一个民事主体的生存发展权益，发展权是一项基本的、新型的、综合性的权利。以发展权这一母体性的权利为依托，从主体向度——金融参与者，遵循客体向度——金融，提出金融公平这一法律概念。只有这样才能保障金融市场主体，尤其是非强势一方的金融市场主体的平等发展权益，保障他们依法享有金融发展主体权、自由融资权、公平融资权、融资合作权和金融发展救济权益［5］。

四、实现金融公平的路径选择

(一)树立法律赋能的立法理念

法律赋能是实现金融公平的立法新视角。它的本质是对市场主体“权利自觉”的唤醒，让各类市场主体尤其是弱势主体认识到自己拥有参与金融活动、享受金融福利权利，积极主动地实现该项权利的能力［6］。

在制度设计层面，要制定立足于消费者的金融法。目前我国对金融活动规制的法律是基于政府和机构的金融法，尽管制定了保护金融消费者权益的制度以及措施，但是收效甚微。由于金融业的本质属性是服务业，金融消费者才是金融市场的主角，金融机构的活动和政府机构的介入，其目的应该是为金融消费者提供更加优质、高效、公正的服务［7］;因此应当修改目前适用的金融法律法规，减少对金融监管和金融调控的权力配置的法律条文，更多地关注金融市场中的主体尤其是弱势主体的权利的实现和保障。

同时，政府应扬弃金融法的父爱主义倾向。由于金融相关法律法规制定的假设前提是“弱势、非理性的人”，即投资者风险控制能力差，政府借有形之手进行大力地干预。政府这样做有其合理性，但不利于金融市场效率的提高，同时也没有激发市场主体身上运用权利的能力。政府应该有所为有所不为，大胆地尝试“赋能于民”，恢复市场经济应有的活力和潜力，在“家长”与“守夜人”角色之间找寻到一个新的平衡点。

(二)进一步增加对中小金融机构的扶持力度

2015年，银监会先后制定了《关于做好2015年农村金融服务工作的通知》《中国银监会农村中小金融机构行政许可事项实施办法》等政策，这说明银监会在着力构建普惠金融体系，实现金融公平。然而实现金融公平不是一项简单的工程，它不仅需要相关的政策，还需要相关的法律制度、强大的执行力等。笔者认为，当前重要的任务是进一步加大小额信贷机构的扶持力度，原因有二:其一是从上文的数据可以看出，我国的金融市场资源分配极其不均衡，需要引入“竞争”因素，来激活金融市场的活力，平均市场经济的利润。这样不仅能进一步促进为弱势群体服务的中小金融机构的良性发展，同时也能倒逼具有市场竞争力的大型商业银行进一步关注金融公平，促进普惠金融体系的构建。其二是，尽管金融公平的实现需要大型商业银行及其他股份制银行的大力支持，但是主要的核心力量应为中小金融机构。因为金融公平理念的受众对象主要是普通金融消费者，其特点是比较分散，且具有选择“非正规金融机构”的偏好，所以，村镇银行、社区银行、各种小微小贷公司和部门是实现金融公平的核心力量。因此，政府部门应进一步鼓励民营资本进入银行业，降低准入门槛，通过改制、重组或增资扩股，增加普惠金融机构的数量，促进金融供给端的良性竞争，为普通金融消费者提供更多的选择路径。

(三)构建共享的社会征信系统平台

构建科学合理的社会征信系统平台是实现金融公平目标的基础，笔者认为应当从以下两个方面着手:

第一，完善社会信用评价体系。政府部门利用掌控的大量“互联网+”数据信息资源，构建一个多部门共享信息资源平台，服务于社会，运作规范化、市场化的信用评价体系，并不断更新、改进现有的信用评价方法，为金融机构提供重要的参考数据信息。例如，目前我国金融机构与国家税务机关构建的“银税互助”征信机制。该机制在依法、保密、互利的原则下，金融机构能够利用纳税信用评价结果，加大信贷支持力度，扩大信用贷款业务，优化小微企业金融服务。

第二，建立信用守信失信奖惩机制。不少金融消费者信用意识和法律意识淡薄，还贷意愿不强，同时存在很大的侥幸心理。因此，有必要建立相应的奖惩机制。例如，对按时还款的资金需求者提供优惠贷款方案等作为奖励，对失信者则采取通报告知，以及利用司法诉讼程序对其进行惩罚等措施。如青海省的“双基联动”信贷模式，试点之初，只有信用等级高的村才能纳入试点。出现甲乙村为争取“双基联动”试点，村两委做工作归还贷款59万元的实例①参见《青海省探索“双基联动”信贷模式促进农村地区普惠金融发展》，网址:http://nav6.gm－daewoo.com，访问日期:2015 年10月20日。。该模式将贷款户诚实守信行为与信用等级绑定，对于信用等级高的个人和行政村给予更多的授信额度、更优惠的贷款利率、更灵活的抵押方式，强化了农村信用体系建设的正向激励引导。将行政村信用等级划分为三类，对信用优秀村的村民给予“诚惠贷”，并提高福农卡授信额度，较好地发挥了示范效应和捆绑效应，推进了农村信用体系的建设。

(四)鼓励、引导“互联网+”金融机构良性发展

自2014年12月我国首批5家民营银行第一家——微众银行，到2015年6月最后一家——网商银行，他们是银行却没有网点，是互联网公司但他们办理的却是银行的“汇”(支付)、“贷”、“存”等金融业务，应当说，他们是互联网银行。微众银行以促进金融公平为目标，以纯互联网的方式运营，核心系统架构在金融云上面，用大数据建立征信系统。小微企业、个人消费者和农村用户，是网商银行的三大目标客户群，微众银行计划5年内服务1000万中小企业和数以亿计的普通消费者②参见黄云灵《浙江网商银行今日正式开业目标是服务1000万家企业》，网址:http://biz.zjol.com.cn/system/2015/06/25/020712506.shtml，访问日期:2015年10月20日。。同时余额宝、众筹、P2P网贷、网络保险等新型金融业态蓬勃发展，金融服务供给渠道呈现网络化、移动化趋势;金融产品呈现小额化、分散化、个性化特点，金融产品种类已完全覆盖居民的三大基本金融需求——支付、投资和融资。

互联网技术的成熟为互联网金融提供了技术支持，我国互联网金融的快速发展，打破了传统金融体系的运作规则，对金融监管体系带来了一定的挑战。互联网新型金融机构的良性发展和健康成长需要政府机构的正确引导、合理监管。互联网金融作为我国传统金融运作方式的一种有益的补充，是目前我国金融市场良性发展不可缺少的一部分，两种金融机构存在很大的差异性，不存在彼此替代的问题。因此，政府对新型的互联网金融应因势利导，促进其与传统金融的有效融合，为构建全面的普惠金融体系打下基础，发挥互联网在现代金融创新上的先锋作用，以此为契机逐步实现金融公平的目标。

参考文献:

［1］戚莹.金融公平:金融法新理念:以金融包容为实践路径［J］.海峡法学，2012( 1) :71-79.

［2］冯果，袁康.从法律赋能到金融公平:收入分配调整与市场深化下金融法的新进路［J］.法学评论，2012( 4) :85-91.

［3］马建霞.普惠金融促进法律制度研究［D］.重庆:西南政法大学，2012:2-3.

［4］姜庆丹.金融发展权视角下农村合作金融法制创新研究［D］.沈阳:辽宁大学，2014:2-3.

［5］左平良.农村金融调节法治问题研究［D］.武汉:中南大学，2014:12-13.

［6］冯果，袁康.走向金融深化与金融包容:全面深化改革背景下金融法的使命自觉与制度回应［J］.法学评论，2014( 2) :69-81.

［7］冯果，袁康.社会变迁与金融法的时代品格［J］.当代法学，2014( 2) :125-133.

作者简介:刘秀芬( 1986－)，女，河南沈丘人，硕士研究生，研究方向为经济法学。

收稿日期:2015-10-26;修回日期:2015-11-10

DOI:10.13450/j.cnki.jzknu.2016.01.029

中图分类号:F830

文献标志码:A

文章编号:1671-9476( 2016) 01-0114-03