祁建平

（肇庆学院 政法学院,广东 肇庆 526061）

对地方高校法律援助机构参与青工维权的若干思考

祁建平

（肇庆学院 政法学院,广东 肇庆 526061）

地方高校法律援助机构参与青工维权有利于化解矛盾，是法治建设的重要内容；它们人力资源丰富、服务成本低，且有实践经验可供借鉴。地方高校法援机构参与青工维权的困境在于其不被重视，经费短缺，缺乏专门场地，与实务部门沟通不畅，宣传不够。要走出困境，就必须转变传统观念，完善资金筹措机制，为法律援助机构提供专门场地，强化与实务部门沟通衔接，加强宣传，让青工群体了解法律援助。

地方高校；法律援助；青工；维权

地方高校法律援助机构（以下简称“地方高校法援机构”）参与青工维权是一个学界关注不多但又颇具现实意义的话题。本文基于依法治国的时代背景，界定地方高校、法律援助、青工等核心概念，分析地方高校法援机构参与青工维权的必要性与可行性，指出地方高校法援机构参与青工维权的困境与出路。

一、基本概念厘定

为了更加清晰地讨论分析我们的主题，有几个本文中的基本概念必须被加以厘定，否则容易引起误解。这几个基本概念是地方高校、法律援助、青工。

“地方高校”是大家熟知的一个概念，但其内涵和外延目前并无权威解释。这种情形，让人想起中世纪欧洲神父奥古斯丁著名的哲学格言：“什么是时间?若无人问我，我便知道；若要我向询问者解释，我便不知道”[1]。“地方高校”也一样，我们可以在一大堆名单中迅速指出哪些是地方高校，但是若问什么是地方高校，就不是一个很容易回答或者很容易达成共识的问题。

从构词逻辑上看，“地方高校”这一概念是“地方”和“高校”的交集。按照约定俗成的理解，“地方”是与“中央”相对应的概念，“高校”是从事高等教育的学校。众所周知，目前我国高校基本上按照人才培养层次、高校隶属关系、重点建设项目等三个标准进行分类。在“泛行政化”的国情背景下，第二个标准具有容易理解又便于操作的优点，因此笔者也用此标准来定义“地方高校”。但是，仅用这一个标准显然不够，因为这样就会将“高职高专”纳入其中。这意味着，在对“地方高校”进行定义时，我们必须以第二个标准为主、以其它两个标准为辅。如此，可将“地方”定义为“非各部（委）直属的非高职高专的……。”至于“高等教育”，《中华人民共和国高等教育法》第二条则有明确规定“本法所称高等教育，是指在完成高级中等教育基础上实施的教育。”如此，我们可以把“地方高校”定义为：当下中国除各部（委）直属院校及高职高专院校外的普通高等学校。厘定“地方高校”定义的理由和意义在于，地方高校的经费来源既不同于部属院校、也不同于高职高专，而经费是决定高校法律援助机构参与青工维权的深度和广度的重要因素之一。

在依法治国的时代背景下，法律援助是地方高校服务地方社会发展的重要途径，也是地方高校提高学生实践能力的重要途径。

“法律援助”是个比较确定的概念，我们可以依照《中华人民共和国法律援助条例》（以下简称“法援条例”）第二条的规定，将其定义为“法律咨询、代理、刑事辩护等无偿法律服务”。当然，这一定义侧重的是其内容；至于主体，过去很多文章的表述是政府设立的法律援助机构”，这种表述当然脱离了我国当下法律援助主体多元化的现实——地方高校法援机构出现和参与法援，正是法律援助主体多元化的表现之一。法律援助的另一个要素是援助对象，法援条例第一条将其简单表述为“经济困难的公民”。本文讨论的，不是所有“经济困难的公民”，而是其中一个特殊群体——青工。

在我国，“青工”是近年来作为“农民工”的替代性称谓而出现的。之所以要替代，当然是因为“农民工”这个词多数人认为含有歧视性成分，但更重要的是“农民工”作为一个概念过于含混。人们常常基于“城乡二元”思维定式发问：“农民工”到底属于农民还是工人？其实，何谓“青工”？按照字面意思解释，当然是青年工人的简称，也就是指那些户籍登记地在农村、进入城镇从事各种体力劳动的青年务工人员。这一定义考虑了城乡二元结构短期内难以消解的现实，强调工作内容是“从事各种体力劳动”、年龄段是“青年”。强调前者，是因为他们从事各种体力劳动时可能发生工伤、欠薪等维权事宜，强调后者是因为他们会遭遇其他年龄段的务工者不会遭遇的一些问题，诸如子女随迁、教育、医疗、社保等等。

值得注意的是，2014年7月30日中共中央政治局会议审议通过的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》中并未出现“青工”一词，但使用了一个与青工”高度关联、措辞更加规范中性的用语“农业转移人口”。农业人口转移，一个国家或民族从农业文明向工业文明转变的历史必然，也是摆脱传统农业生产方式进而消解城乡二元结构的历史必然。但是，伴随城镇化进程的农业人口转移是一个较长时间都存在的客观现象，所以“青工”问题不会因为《意见》提出的“统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度”这一目标而终结。

据现有资料分析，官方文件似乎并没有承认弱势群体”这一概念，而代之“困难群众”这一词汇。2002年3月《政府工作报告》中使用了“弱势群体”一词，这是中国政府文件中首次出现这一提法。之后，“弱势群体”这一词汇鲜见于官方文件，常见于媒体新闻、学术文章之中。显然，这一用语在外延上远宽于“青工”，因为它不仅包括了“系统内转移”——农业人口向农业内部各系统的转移如种植业转向养殖业等），也包括了“系统外转移”——农业人口向农业系统外行业的转移。可见，我们讨论的“青工”与“系统外转移”更直接。

二、地方高校法援机构参与青工维权的必要性与可行性

（一）地方高校法援机构有必要参与青工维权

1.青工维权的特殊性

（1）青工属于弱势群体，维权难度大。城市中异地务工的青工，多来自农村贫困地区，具有分散性、流动性。无论从社会地位还是经济状况来看，都属于弱势群体。

弱势群体，英文表示为Social vulnerable groups，汉译“弱势社群”或“弱势族群”，意指社会中那些因生理或社会原因而生活陷于困难的人群。学界一般把弱势群体分为生理性弱势群体和社会性弱势群体。前者是指因为明显的生理原因沦为弱势的群体，如儿童、妇女、老人、残疾人等；后者则是指因为社会原因造成“弱势”，如失业者、青工、上访民众、露宿者等。可见，青工属于社会性弱势群体。相对而言，青工群体常常表现为因竞争力有限、适应力不强、缺乏某些生活能力或环境因素，从而导致其遭受不同程度的压抑、剥削或不平等的对待，以致在其权益遭受非法侵害时，因为社会地位低、无权无势、无人脉关系，维权难度大。

（2）青工维权意识淡漠，权益易被侵犯；青工维权易于采取非理性方式

由于各种复杂原因，青工群体一般受教育程度低，文化知识贫乏，法制意识和维权意识相对淡漠。由于自然原因、传统影响、与雇主存在隶属关系、信息不对称、经济力量的差距、制度缺陷等因素，青工群体权益易被侵犯，常见的比如欠薪、工伤、遭受不公待遇等等。一旦权益遭到侵犯，他们易于走两个极端：要么选择默默忍受、自认倒霉，要么采取极端的非理性方式，甚至酿成群体性事件。报道青工因为讨薪而跳楼、自焚、聚众冲击政府机关、阻挠建筑工地正常作业的新闻屡见不鲜，说明青工维权的正常途径并不畅通，也说明了地方高校法援机构有必要参与其中，以帮助青工群体以法治思维和法治方式正确维权。

2.地方高校法援机构参与青工维权的必要性

（1）地方高校法援机构引导和帮助青工合理合法维权是法治建设不可或缺的内容。

党的十八大以来，法治建设成为当代中国的主旋律。习总书记倡导提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，为当代中国法治建设注入了鲜活的内涵。地方高校法援机构引导和帮助青工合理合法维权，实际上就是将法治理念与要求落实在青工维权这一颇具社会意义的活动之中，推动“青工维权”工作在法治轨道上有序进行。

（2）地方高校法援机构参与青工维权，有利于化解矛盾

青工群体维权易于采取非理性方式，如果处置不当，就很可能将负面效应放大，酿成“新闻事件”。2014年12月24日山西太原发生女工讨薪命丧派出所事件。青工王奎林之母周秀云帮儿子讨薪，工地保安与其发生纠纷后报警，出警民警处置不当，发生周某非正常死亡。当地警方信息公布过于迟缓，没有及时通报事件处置情况的进展，导致该事件引起舆论的普遍关注，成为一场“新闻事件”。

（二）地方高校法援机构参与青工维权具有可行性

1.地方高校法援机构参与青工维权有其独特优势

（1）人力资源丰富

目前我国地方高校中，不乏理论知识深厚渊博的法学专业教师，他们中有很多人不仅具有律师执业资格和律师执业证，而且具有独立承办重大疑难案件的丰富经验，因此地方高校法学院系师资无疑是一支高素质的法律援助队伍。在这些“双师型”老师指导下，法学院系学生就是参与青工维权的主力。

（2）服务成本低

服务成本低、服务质量高，是地方高校法援机构参与青工维权的显而易见的优点。地方高校法援机构的工作人员以学生为主，通过解答法律咨询、代写法律文书、出具简单法律意见、代理民事案件等方式，在老师帮助下完成法律援助的各项内容。这种服务，一般不向当事人收取任何费用，也无需向参与法律援助工作的学生支付报酬或向指导老师另行支付工资，所以能够发挥对经济困难当事人的援助作用。

2.“985”、“211”高校的实践经验，可为地方高校法援机构参与青工维权提供借鉴

2003年7月21日国务院公布的《法律援助条例》是我国首部全国性法律援助法规，标志着我国法律援助工作进入了新的历史时期。之后，全国一些“985”、“211”高校纷纷成立名称各异的法律援助机构，例如北京大学的“妇女法律研究与服务中心”、武汉大学的“社会弱者权利保护中心”、复旦大学的“法律援助中心”、西北政法大学的“法律服务中心”、中国政法大学的“刑事法律援助部”等，都在法律援助领域里做出了自己的特色，取得了很大成绩。这类机构以相应教学科研机构为依托，专业性强，优势明显。这些“985”、“211”高校的法律援助实践，可为地方高校法援机构参与青工维权提供可以借鉴的宝贵经验。

3.地方高校法援机构参与青工维权具有“一石二鸟”之功效

这里的“一石二鸟”是指既助青工维权，又拓展地方高校法学实践教学空间。在很多地方高校法学专业的人才培养方案中，“法律援助”是一门课程，属于实践教学类课程。这类课程，除了常规的由学生解答法律咨询、代写法律文书、出具简单法律意见之外，最能够锻炼学生实践能力的莫过于具有律师执业证的老师带领学生承办法律援助案件。刑事案件中学生无法全程参与（例如会见犯罪嫌疑人或被告人、出庭辩护等），但是民事案件中学生的参与度大大提高。为青工维权提供的法律援助，从解答咨询、代书、阅卷、协助出庭等诸环节中，学生能得到最充分的锻炼。

三、地方高校法援机构参与青工维权的困境

（一）地方高校对法律援助工作不够重视

很多地方高校因为种种原因，对法学实践教学重视程度不够，法律援助在培养方案中学时学分偏低，难以调动老师和学生深度参与的积极性。据笔者在广东做过的调查，在很多地方高校法学专业人才培养方案的开课计划表里，“法律援助”作为一门课程只有32学时。虽然指导学生进行法律援助所付出的劳动一点也不比常规课堂教学少，但计算教师工作量的时候要乘以0.5，也就是说法律援助作为一门实践类课程，指导教师只能拿到16个学时的工作量。如此一来，许多教师对指导学生进行法律援助积极性不高，对于参与工作量更大的青工维权就更兴味索然了。除此之外，各类教学评奖，通常倾向于那些发表教研论文、带课门数或课时数较多的常规教学老师，很少考虑到指导法律援助进行实践教学的老师，这种现象也折射出从领导到普通老师对地方高校法律援助工作不够重视。

（二）地方高校法援机构经费短缺

“巧妇难为无米之炊”是我们耳熟能详的古谚，它同样适合于我们讨论的主题——地方高校法援机构参与青工维权。目前，高校法律援助机构参与青工维权的资金来源并没有明确的规定。司法部虽将国家财政拨款作为法律援助经费的主要来源，但没有规定各级法律援助机构必须将法律援助经费列入年度财政预算，因此现有有关规定并不配套，无法建立起政府对法律援助工作的最低经费保障机制。至于地方高校法援机构，各级司法行政机关由于认识偏差，常常不会将地方高校法援机构与其它专门司法援助机构“一视同仁”，而地方高校由于办学经费本来就不宽裕，也不会专门划拨出经费用于法律援助，当然也就不会为地方高校法援机构参与青工维权留出专门经费。如此一来，地方高校法援机构经费短缺，就是一个常态，或者说是短期内几乎不可能摆脱的困境。

（三）地方高校法援机构缺乏理想的场地

如前所述，由于地方高校法援机构参与青工维权不被重视，所以经费、专门场地都成为地方高校法援机构参与青工维权的短板。笔者调查发现，很多地方高校法援站没有专门场地，或“寄宿”于法律系办公室，或与法律诊所“和谐相处”，有些则与“法律诊所”、“立法基地”“三块牌子两班人马共存一室”。不仅如此，法援站办公室常常“淹没于”诸多办公室之中，缺乏相对独立性，并不引人注目。校内其它二级学院老师学生并不知其存在或其功能，至于校外有维权需要的青工，很难知道在一座办公楼内有可以帮助他们的法律援助工作站。即使由于偶然原因知道，也很难说服大门口的校卫队员而进入校内，找到法律援助工作站，获得他们所需要的法律援助。

（四）地方高校法援机构与实务部门缺乏有效沟通，衔接不畅

地方高校法援机构目前所面临的尴尬是案源严重不足。造成这一困境的原因，一是校外有维权需要的“青工”很难找到“淹没于”地方高校诸多大楼里的法律援助工作站；二是地方高校法援机构与法律实务部门衔接不畅。以笔者所在的肇庆学院为例，即便是校内师生也没有多少人知道“肇庆学院法援站”在哪，校外有维权需要的青工更不可能主动找上门来。但主要问题是按照流程，一旦有需要法律援助的案件，肇庆市中级人民法院将函发给肇庆市司法局法律援助处，该处再将该函批给“肇庆学院法援站”。法援站拿到案件时，距法院开庭通常只剩一两天。试想象一下，一两天之内确定指导老师、组织学生讨论案件、去看守所会见被告人两次（肇庆市司法局规定，法援案件会见被告人不得少于两次）、撰写辩护词、准备出庭材料等，匆忙之中走完过场就算不错。

（五）地方高校法援机构自身宣传不够，有维权需要的青工难以获得足够信息

受传统思维影响，人们对“宣传”往往忽略。人们对“酒香不怕巷子深”的古训深信不疑，但对“好货还要勤吆喝”嗤之以鼻。深究之下，“酒香不怕巷子深”以“口口相传”为特征，对应的是自给自足的自然经济模式或计划经济模式；“好货还要勤吆喝”则以快捷、迅速、大量的信息扩散为特征，对应的是市场经济或信息社会，也就是说，这才是符合当下实际的信息传播方式。没有足够量的宣传，有维权需要的青工难以获得足够信息，他们也就不可能找到“淹没于”地方高校诸多大楼里的法律援助工作站，去求助那里的老师和学生帮助他们解决遇到的难题。

四、地方高校法援机构参与青工维权的出路

（一）转变传统观念，将法律援助定位为实践教学的重要形式

转变传统观念，意味着转变重课堂讲授、轻实践教学的传统教育观念，明确法律援助在地方高校培养方案中的实践课程定位，清除地方高校法援机构参与青工维权的制度障碍。任何变革与创新，都源于观念的转变。对于法学实践教学乃至法律援助走出困境来说，墨守成规或者思想僵化是最大的障碍。这一障碍必须被克服。

当然，将法律援助定位为实践教学的重要形式，不能只停留在口头上，而必须做两件最基本的事情：一是按照2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》以及2012年《教育部中央政法委员会关于实施卓越法律人才教育培养计划的若干意见》的要求，制定或修订法学专业人才培养方案和法学实践教学实施方案，强化实践育人环节，建立科学基础、实践能力和人文素养融合并举的人才培养机制。二是明确法律援助作为一门实践课程的定位，在学生学分、教师工作量计算上应和常规教学一视同仁，同时在诸如教学评奖之类关乎老师切身利益的事项上向带领学生参与法律援助尤其是青工维权的一线教师倾斜。

（二）完善资金筹措机制，为地方高校法援机构参与青工维权提供经费支撑

目前，经费短缺问题严重困扰着地方高校法援机构参与青工维权这一具有法治意义的事业的推进。如何解决这一瓶颈问题?要明确经费来源的主要渠道和辅助渠道，前者应为政府，后者应为社会。正如有学者撰文所言：“纵观世界各国法律援助制度，各国法律都把国家投入列为主要援助资金来源,其原因就在于法律援助作为对社会弱者维护自身合法权益的扶持，本质上是现代法制国家应承担的一种国家义务”[2]。

目前，关于法律援助经费，政府财政预算中有预留，但少得难以调动高校老师参与法律援助，更不用说社会律师了。以肇庆市为例，承办法律援助案件，端州区范围内每个案件补贴200元，超出端州范围（出差办案）每个案件补贴400元，还要案件办结以后去司法局签领。结果，很多律师、老师等都因为怕麻烦而对法律援助“退避三舍”。可见，为地方高校法援机构参与青工维权提供经费支撑，必须大幅度提高承办法律援助案件的财政补贴。当然，地方高校法援机构参与青工维权也是一种社会公共性事务，所以可以宣传发动社会捐助法律援助资金，这是筹集法律援助资金的重要渠道；可以通过捐献建立法律援助基金制度，专门用于地方高校法援机构参与青工维权的费用支出；可以建立专项提留制度，即从律师事务所、公证处、基层法律服务机构上缴费用中提取一定比例作为法律援助资金；也可以接受有关国际组织、外国机构、外国自然人为中国法律援助提供资金和物资帮助。

（三）为法律援助机构提供专门场地，方便师生参与青工维权

场地建设是地方高校法援机构建设的物质基础和重要内容。没有专门场地或者场地位置不理想，都会使地方高校法援机构参与青工维权的社会效果大打折扣。在场地提供方面要注意以下几点：一是要有专门的场地，不要和其它机构、办公室等共用，以保证它的专业性和独立性；二是场地位置最好在校外，这样既方便宣传法律援助机构本身，有利于扩大社会影响，又方便有维权需要的青工发现并求助于法律援助机构，有利于强化和社会各群体的直接联系和交流沟通。

（四）强化地方高校法援机构与实务部门的沟通衔接

目前，地方高校法援机构与实务部门沟通协调机制仍不健全，导致地方高校法援机构参与青工维权举步维艰。要改变这种局面，必须从以下几方面入手:一是强化与司法行政机关的沟通和协调。现行体制下，法律援助业务管理指导归口司法行政机关，因此高校法律援助机构必须与司法行政机关有专门负责法律援助的内设机构加强联系，争取它们的支持；二是加强与法院的沟通联系。目前，很大一部分法律援助业务来自法院指定，如果法院的指定函和开庭通知没有给地方高校法援机构留出足够时间，后者将无法组织学生参与其中，即使参与，也会是流于形式。三是要加强和政府其它部门（公安部门、劳动部门、卫生部门等）、社会组织（如工会、妇联、消协等）的联系，因为目前地方高校法援机构与这些部门或组织之间缺乏有效的衔接沟通机制，也是地方高校法援机构参与青工维权的障碍之一。

（五）加强地方高校法援机构自身宣传，让青工群体了解法律援助

在互联网时代，地方高校法援机构加强自身宣传的最有效的方式就是建立一个专题网站，这个网站应该承载法律法规（尤其是以《中华人民共和国法律援助条例》为核心的行政法规以及地方性法规等）知识普及、典型事例宣传、法律咨询等功能，为青工维权拓宽交流平台。

[1] 哈特.法律的概念[M].北京:中国大百科全书出版社，1996：15.

[2] 何晓红.地方院校参与农民工法律援助探析[J].襄樊学院学报，2006(1)：38-42.

Some Thoughts on Participation of Local University Legal Aid Institutions in Protection of YoungWorkers’Rights

QI Jianping
（College of Political Science and Law,Zhaoqing University,Zhaoqing,Guangdong 526061,China）

ract:The participation of local university legal aid institutions in the protection of young workers’rights is conducive to resolving contradictions,as is the important content of construction of the rule of law.They have abundant human resources and low service cost,as well as practical experience for reference.The plight of the legal aid institutions of local university involved in the protection of young workers’rights lies in its unimportant,shortage of funds,lack of special field and practice department communication as well as propaganda. To get out of the plight,it is necessary to change the traditional ideas,perfecting the financing mechanism,providing special field to legal aid institutions,strengthening cohesion and practice department communication, strengthening the propaganda for the young workers’groups to understand legal aid.

ords:local university;legal aid;young worker;protection of rights

D922.5

A

1009-8445（2016）06-0044-05

（责任编辑：李曙豪）

2015-11-14

中国共产主义青年团广东省委、人力资源和社会保障厅2013年广东青工教育研究院异地务工青年研究项目（GQy1326）

祁建平（1965-），男，甘肃徽县人，肇庆学院政法学院副教授，硕士。