方俊（华南理工大学 公共管理学院，广东 广州 510640）



试析制约老龄事业健康发展的三重因素：以广州荔湾区为例

方俊
（华南理工大学 公共管理学院，广东 广州 510640）

[摘要]人口老龄化及养老问题已经上升为全球性议题，如何确保老龄事业健康发展成为各国政府不可回避且亟待解决的重要课题。以广州市荔湾区为观察样本，研究发现影响老龄事业发展的背后主要存在政策性因素、经济性因素和社会性因素三重障碍。老龄事业的健康发展，亟需转变政府职能，推动由政府单一主体供给模式向政府、市场、社会多元协同供给方向转变。

[关键词]养老问题；政策性；经济性；社会性；协同供给

一、问题的提出

二十世纪下半叶以来，随着环境和生活条件的改善，全球人口寿命显著提高。有关统计资料显示，从1950年到2000年，全球平均寿命从46岁延长到66岁，足足延长了20年。预计到2050年，全球人口预期平均寿命将再延长10年，达到惊人的76岁。人口平均寿命变化让全球人口数量急速增长，尤其是60岁以上的老年人口，估计将从2000年的约6亿人口增加到2050年的约20亿人口[1]。就中国而言，随着人们生活条件及医疗卫生条件的日益改善，人口平均寿命不断延长，老年人口总量持续上升，我国正向老龄型社会快速转变。2000年进行的全国第五次人口普查数据显示，我国总人口中65岁以上的老年人占6.96%，为8811万人，60岁以上人口达1.3亿人，占总人口10.2%。上述数据清晰表明我国已于2000年步入老龄化社会，循此发展态势，人口老龄化己成为人口结构变化的必然趋势[2]。2010年进行的全国第六次人口普查数据显示，我国总人口中65岁以上的老年人有1.19亿人，占总人口8.87%；60岁以上人口达1.78亿人，占总人口10.2%。我国60岁以上和65岁以上老年人口数量都分别超过了整个欧洲的老年人口数（欧洲60岁以上和65岁以上老年人口数量分别为1.58亿和1.18亿）[3]。广州是我国五大中心城市之一，近年来人口老龄化程度高于全国平均水平。据广州市民政部门统计，截止2013年底，常住人口数量已达到1192.68万人。2014年10月24日发布的《广州市老年人口和老龄事业数据手册》显示，2013年广州户籍人口中，60岁及以上的老年人比例超过16%，即在100名广州市民中，就有16

二、三重因素制约着老龄事业健康发展

大约在1990年前后，西方发达国家相继步入老龄化国家行列，其时人均GDP超过10000美元。10年之后，2000年中国进入老龄化社会，当年人均GDP为860美元[5]。“未富先老，边备边老，准备不足”的特征尤为显著。基于老龄人口基数大、峰值高，加上物质生活条件的改善、医疗水平的提高和人们自身保健意识的增强等多种因素叠加的综合考量，我国社会即便不会永远处于老龄化社会，也必定在未来很长一段时间处于这种社会形态，很难再重回以前的年轻化社会形态去了。这就需要我们充分认识人口老龄化的长期性、严峻性和紧迫性，树立积极应对老龄化挑战意识，未雨绸缪，推进老龄事业健康发展。但是，放眼现实，以广州市荔湾区观察样本，我们发现，老龄事业的健康发展还面临着这样或那样的问题，这些问题的背后是基于现实中多种因素的重重制约。其中，最为突出的制约因素主要有三个，这就是政策性因素、经济性因素和社会性因素。

第一，政策性因素。这一因素的制约性主要体现在，一是政府对于制定促进老龄事业发展配套政策的顶层设计重视不够。就国家层面而言，尽管我们早已步入老龄化社会，但迄今还没有一部统筹老龄事业发展的具有国家效力的法律；就荔湾区而言，尽管该区已进入重度老龄化社会，区政府对老龄事业也给予了一定程度的关注，但整体上对人口老龄化问题认识仍然不足，尤其对人口老龄化的严峻形势认识不够，没有从战略高度来充分认识老龄事业对经济社会发展所产生的深远影响，没有将其作为社会管理的重大问题来对待，从而导致老龄事业发展明显滞后。同时，由于发展老龄事业缺少有效的总体规划和科学部署，在荔湾区经济社会发展战略决策中，老龄事业发展规划仅仅局限于政府涉老部门单项规划，没有从老龄事业发展的全局的高度去做一揽子计划，统筹规划老龄事业的力度远远不够。二是相关的政策法规体系的碎片化。2005年5月26日，广东省出台《广东省老年人权益保障条例》，2013年7月1日，国家颁布了新修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》，标志着我国将应对人口老龄化作为一项长期战略任务提上议事日程，随后，2014年1月16日《广东省老年人优待办法》配套施行。客观而言，这些法律和法规的出台，符合老龄事业发展规律，满足社会养老服务需求，让老年人能够共享经济社会发展成果，构筑起保障老年人合法权益的法律之网。但是，上述法律法规要落到实处，还需要基层政府制定和出台相应的实施细则，否则就会出现国家和省级层面的政策悬浮和政策断崖现象。就荔湾区而言，一个突出的问题是，社区居家养老服务机构民营化缺乏相应的政策法规和完善的服务体系支撑，无法促进民间资本对养老服务的投入，非营利养老机构组织的社会地位也一直未能得到承认，长期游离在养老服务的政策大门之外，在登记注册、场地租赁等方面受到诸多掣肘，直接阻碍了非营利组织发展养老机构的动力和进程。此外，尽管政府制定了优待老年人的一系列相关优惠政策，但是老年人的权益保障缺乏相应的监督机制，导致好的政策因为监督机制的缺失而难以真正落实到基层社区，也就很难给老年人带去真正的实惠。

第二，经济性因素。这一因素的制约性主要体现在，一是财政投入不足。目前，荔湾区对养老事业的财政投入与区情不相符合，养老事业财政投入不足，主要体现以下两方面：第一，尽管近年来荔湾区财政养老投入不断加码，2013年投入5000万，2014年投入6600万，2015年预计投入7400万，但是鉴于老年人口数量增长较快，养老财政投入刚性需求较大，加上通胀和一部分投入的“跑冒滴漏”原因，荔湾区养老整体财政投入、养老保障覆盖率和保障水平依然较低。第二，养老金缺口较大。我国现行的养老保险制度由两部分构成：社会统筹和个人账户，其中社会统筹实行现收现付制，个人账户实行积累制，即养老金的所有权属于缴费者个人所有。但是，由于多方面的原因，导致社会统筹的资金难以完全支付退休人员的养老金，个人账户缴纳的资金全部被用于现收现付给退休人员，造成养老保险资金“空账”的巨大缺口。据统计，我国养老资金“空账”的规模：1997年为140亿元，1998年为450亿元，1999年为1000多亿元，2000年为2000多亿元。据不完全口径统计，荔湾区养老金“空账”规模2014年已过百万，且呈增长之势，养老保险资金缺口越来越大。二是行政干预导致市场资源配置失灵，“看得见的手”抑制了“看不见的手”发挥作用。养老服务本质上说是一种“公共服务”，政府在组织养老公共服务的供给时，可充分利用市场力量主导资源配置，让市场在资源配置中起决定性作用，使养老服务立足并瞄准满足社会需求，如瑞士、德国、日本等发达国家依靠成熟社会养老保障体系，将养老服务交给市场自由配置组织，实现了高度市场化。但是由于我国最大的人口老龄化问题是“未富先老”，老龄化程度不断加深的同时，经济支持能力有限，“看不见的手”未能长袖善舞，这只手在养老市场调节的滞后性凸现出来，市场未能有效主导各类资源配置于养老服务，“看得见的手”出来干预似乎合情合理，但问题在于，干预的后果导致了市场资源配置失灵。就荔湾区而言，政府干预主要体现在对民办养老机构的功能定位上。该区将全部养老机构定位为福利性、非营利性机构，削弱了养老机构在市场经营方面的自主性，民办养老机构难以按市场经济规律运作，养老机构收费低与社会物价快速上涨和用工成本不断攀升形成强烈对比，有些民办养老机构甚至难以实现自收自支，其生存变得岌岌可危。行政干预的结果导致民间资本对于投入养老事业望而却步。三是社会养老系数增大，区内养老财政负担加重。随着经济社会的发展，“单位人”逐渐向“社会人”转变，原来由单位承担的如职工住房、生活福利、养老保险、医疗保险等都由社会承担起来，社会必须承担大量的养老服务等责任。数据显示，2000年，荔湾区平均每一个劳动年龄人口需抚养老年人约0.5人，2010年，数据修正为每一个劳动年龄人口抚养老年人约1.5人，10年时间翻了3倍。从荔湾区的人口抚养比的变化可看出，随着人口老龄化进程加快，荔湾区老龄人口数量不断上升，再加上提前退休现象、养老制度化违规等各种人为因素的影响，使该区少年儿童人口向劳动年龄人口的转化数量小于劳动年龄人口向老年人口的转化数量，相比之下，劳动年龄人口比重就相对缩小，提高了社会的抚养系数，区内养老财政负担加重。四是家庭赡养成本过大。对于荔湾区现在的年轻人来说，一方面他们面对激烈的社会竞争和生存压力，必须要努力工作，照顾家庭、抚养儿女；另一方面还要承担赡养老人的责任，再加上家庭和事业，使个人面临着巨大的压力。“上有老，下有小”是每一个现代家庭呈“夹心饼”结构的真实写照。随着计划生育政策下的独生子女“80后”“90后”一代逐渐成长并步入社会，成为家庭顶梁柱，我国家庭结构由多元化向单一化转变，由多样化向小型化和核心化转变，逐渐形成单一的倒三角形——“421”家庭结构，（即一个独立家庭由四位老人、一对中青年夫妇和一个孩子构成）家庭规模日益缩小，中青年夫妇面对上老下小的情况，在经济、精力等方面都无法完全支持，甚至给下一代的独生子女在未来生活上造成难以想象的压力。广州市现代化程度较高，人们竞争压力大，年轻人必须将更多的时间和经历用于学习和工作，提高家庭收入，闲暇的时候还要负责对子女的教养投入，因此，对老人的关心和照顾较少，家庭赡养老人的各种负担过大。

第三，社会性因素。这一因素的制约性主要体现在，一是养老机构床位不足。荔湾区目前有各类养老机构29所，公办养老机构1间（床位200张），街道集体办1间，民办养老机构有27间（其中：在工商登记有16间，民非登记的有11间），床位数共有6319张，建筑面积为107，379平方米。目前入住老人4648人。按照机构规模划分，小型养老机构（100张床位以下）有11间，中型养老机构（100～200张床位）有12间，较大型养老机构（201～400张床位）有1间，大型养老机构（400张床位以上）有5间。2013年末，荔湾区60岁以上的老人有15.02万人，每千名老人拥有收养性养老床位数42张。一般，发达国家和地区养老床位占老年人口正常比例在5%～7%之间。与这一比例相参照，荔湾区养老机构床位缺口较大。而且，目前荔湾区南北两片的养老床位数资源分布也不均衡，其中北片（老荔湾区）每百名老人拥有的床位数达到6.2张，而南片（老芳村区）仅有2.9张，仅为前者的一半左右。同时，全区现有老年公寓还存在入住率不均衡现象，公办老年公寓落户荔湾老城区中心位置、收费相对低，入住率普遍高，而其他民办、集体办的老年公寓因政府补贴少、收费高，入住率普遍较低。综上，荔湾区养老机构分布不均衡的问题亟需得到改善和解决。二是机构养老服务质量参差不齐。目前，荔湾区已有的养老机构可分为政府投入资金建设的公办养老机构和民间资本投入建设的民办养老机构，民办养老机构所占比重较高，占全部养老机构总量的93.1%，但是由于缺乏政府在政策、资金、税收等方面的支持，民办养老机构的服务质量较低，远不如地理位置好、硬件设备先进、服务水平高的公办养老机构。公办养老机构“一席难求”，老年人想入住此类养老机构需要提前预约排队，相比之下，民办养老机构由于地理位置偏远、居住环境较差、机构设施落后、员工服务水平较低，虽然收费相对低廉，但床位空置率比较高，这又反向推高运营成本，民办机构养老软硬件设施难以有充足资金支持升级，从而造成民办养老机构服务质量差、收费低，收费越低、服务质量越差的恶性循环。三是社区养老从业人员素质偏低。目前荔湾区养老服务从业人员多数为身兼多职的社区工作人员和少数志愿者，其中社区工作人员多数属于外来流动人口，文化程度普遍不高，大专以上文化程度者所占比为9.2%，且从事养老服务的各类人员绝大多数未经过相关培训，养老服务理念、知识、技能、标准与服务要求存在差距，多数不能根据老年人的需求科学设置服务项目，不能有效满足老年人的实际需求。同时，荔湾区养老服务市场的培训大多为非正规培训，政府仅能为数量较少的公办养老机构进行短期、临时性的培训，实际效果并不理想。由于专业培训跟不上，导致目前荔湾区的养老服务内容仍处于低层次的简单的起居生活照料，涉及医学护理、老年人心理疏导、情感照料等高级养老服务内容难以开展，荔湾区市场养老服务难以对大部分老年人产生吸引力，难以吸引优秀的社工人员加入养老服务行业。四是专业的优质医疗服务资源匮乏。医疗卫生服务是养老服务的重要组成部分。社区卫生服务工作的优劣，直接关乎老龄人口的身体健康。荔湾区“空巢家庭”的大量存在，使得独居老年人更需要全天候的专业的医疗照顾。据调查，荔湾区现有60岁以上老龄人口13.28万人，民政部门从中抽取了1.27万人作为样本，其中男性0.59万名、女性0.68万名，进行老龄人口居住方式及健康状况的调查，抽样率约为9.56%，调查统计结果显示，身体健康能自理的有1.15万人，占90.63%；不健康但基本能自理的0.09万人，占6.8%；完全不能自理占的0.03万人，占2.57%。其中，在老龄空巢家庭中，健康能自理占90.67%，不健康但基本能自理的占7.94%，完全不能自理的占1.29%。根据上述数据，我们发现荔湾区因为健康问题需要医疗服务的老年人约占老龄人口的10%，近万名老人急需社工的居家服务或社区医疗卫生服务。然而，目前荔湾区社区卫生体系建设尚处于初级阶段，各街道社区卫生服务中心初步建立。由于各街道经济发展水平参差不齐、对社区卫生工作重视程度不一、投入的财政支持力度不一等原因，卫生工作成效跟不上社区养老医疗发展需求。日益增长的社区养老医疗发展需求与专业的优质医疗服务资源匮乏形成鲜明反差。五是社会参与养老服务总体不足。目前，荔湾区发动社会参与老龄事业的力度还不大，缺乏政策方面的引导，导致养老服务社会参与总体不足。首先，老龄事业特别是为老志愿服务从活动策划、资金筹集到组织运作都由政府部门一手包办，严重挤压了社会力量参与养老事业的空间；其次，参与养老服务还没有成为社会大多数公民自觉自愿的行动，老龄人群中的低龄老人输出服务和互助服务潜能还没有得到有效发掘和弘扬；再次，社会力量参与养老服务、投资老龄产业的渠道还不明确，参与养老服务的准入、退出、补贴以及监管等机制还不完善，这也直接导致了社会参与养老服务的动力不足。

三、结论与建议

放眼世界，人口老龄化及养老问题已经上升为全球性议题，如何确保老龄事业健康发展成为各国政府不可回避且亟待解决的重要课题。勘察现实，我们以作为广州老城区最为典型的荔湾区为观测样本，发现影响老龄事业发展的背后主要存在政策性因素、经济性因素和社会性因素三重障碍。

按照理论研究的基本逻辑，发现问题之后要有探索出路解决问题的勇气和智慧。囿于论文研究的主题，这里，我们简要提出若干关于化解上述三重困境的对策建言。老龄事业的健康发展，需要变革政府职能，推动由政府单一主体养老供给模式向政府、市场、社会多元力量的协同供给方向转变，尤其要以工具激励和政策护航的方式充分发掘市场和社会的潜能。在发掘市场潜能方面，我们注意到，不管是荔湾区还是全国其他地方，城市社区养老服务的市场化供给分量还十分有限。可以预见的是，伴随着人口年龄结构向深度老龄化的转变，面对养老服务市场巨大的潜在需求，对于企业而言提供了不可多得的参与机遇。政府需要因势利导，不失时机的推出相关的政策措施，吸引企业参与养老服务供给，培育老龄服务产业，推动老龄化服务的市场化运作。相应政策措施包括：第一，放宽涉老服务准入机制，鼓励企业参与社区养老服务的基础设施建设。老年服务设施有着自身的特殊性，不同老龄化个体在服务设施需求上呈现出异质性特征，而企业在产品的差异化生产及营销方面有着天然的优势；第二，出台完善的产业结构调整政策，逐步构建系统的老龄服务产业体系，引导相关企业在产业、产品转型升级过程中，针对养老服务市场的不同需求，结合企业自身的比较优势，逐步参与到老龄服务这一朝阳产业中来；第三，完善在老年服务产品研发方面的制度规范，调动企业产品开发的积极性。政府部门需要制定老年人专用产品如生活用品、辅助用品、护理用品、卫生保健品等的质量标准与生产规范，设立相应的研发补助和奖励资金，鼓励企业根据市场需要，研发多样化的老年服务产品；第四，加强政府对于社会群体创业创新的政策支持力度，特别是在倡导“大众创业、万众创新”的时代背景下，鼓励小微群体或组织在社区养老服务领域的创业、创新。社区养老服务需求千差万别而且市场划分很细，很适合专门从事第三产业小微型企业介入，政府可以通过相应的政策支持，吸引社会群体参与老年服务供给中来，调动社会各界在养老服务事业与产业方面创业创新的积极性。除了鼓励企业参与老龄化市场供给之外，在发掘社会潜能方面，还有许多工作要做，包括：第一，进一步改革社会组织登记管理政策法规，鼓励涉老年服务供给的各类社会组织的组建和发展，适当降低准入门槛，为这些组织的登记管理工作提供便利；第二，发挥政策孵化器作用，通过政策孵化示范效应，推动社会组织参与老龄化事业由自发向自觉迈进；第三，加强福利彩票等公益基金建设，以政府福利彩票公益基金为主体，带动社会各界具有慈善、半公益半营利、营利性的多元化资金投入社区养老服务体系建设上来，以招投标或竞争性分配的方式来运作这部分资金；第四，实行优惠的税收和信贷政策，对于承担老龄化服务的社会组织免征相关的土地使用税、房产税以及车船使用税等，对于相关涉老业务的发展给予必要的信贷资金支持与优惠，以及必要的税收减免政策；第五，培育社会组织参与养老服务供给的竞争机制，完善政府购买的招投标政策，实现社会组织承接政府购买养老服务的制度化，激发社会组织积极拓展自身在养老服务供给差异化发展的比较竞争优势。

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[5]卢霞，张恒，陈兴源．人口老龄化发展现状及应对策略研究[J]．重庆大学学报，2014，（2）：140～147．

责任编辑：刘华安

[中图分类号]C913.6

[文献标识码]A

[文章编号]1008-4479（2016）04-0118-06

[收稿日期]2016-01-19

[基金项目]广东省社科基金规划项目（编号：GD12CZZ01）；教育部社科基金规划项目（编号：13YJA810003）；广州市社科规划课题项目（编号：15y04）的阶段性成果。

[作者简介]方俊（1970-），男，湖北阳新人，博士，华南理工大学公共管理学院教授，主要研究方向为政府公共管理、第三部门发展。位老年人，远高于全国水平。荔湾区是广州市历史悠久、人文气息浓厚、岭南文化鲜明的老城区，由于居住习惯、乡土依恋等多种原因，多数老年人口选择留在荔湾老城区安度晚年。荔湾区民政局统计资料显示，截止2013年底，该区常住人口89.82万人，户籍人口71.22万人，65岁及以上老龄人口达9.4万人，占全区户籍人口13.19%；60岁及以上老龄人口达15.2万人，占全区户籍人口22.19%；与全市老龄人口占户籍人口比重16.03%这一数字相比，荔湾区老龄人口占比高出广州市平均值约6个百分点[4]。按国际通用标准，广州市人口年龄结构形态属于中度老龄社会，而荔湾区则属于重度老龄社会。老龄人口占比重，客观上要求老龄事业的发展必须跟得上老龄人口日益增长的需求的速度。放眼现实，荔湾区的老龄事业发展得怎么样呢？笔者通过田野调查和实地走访的形式了解到，荔湾区在老龄事业的发展实践中，无论是政策措施层面还是实际效果方面都存在着不少问题，主要表现为社区养老服务制度碎片化、主体单一化、资金缺口化以及涉老从业人员的非专业化等。这些问题的存在是不利于老龄事业持续健康发展的。在这背后又是什么原因导致这些问题的出现进而制约着老龄事业的健康发展呢？这正是本文旨在探讨和回应的问题。