新旧常态转换与政府行为调整<br/>——兼论供给侧改革

新旧常态转换与政府行为调整
——兼论供给侧改革

2016-02-12沈越张文

天府新论 2016年3期

沈　越　张　文

新旧常态转换与政府行为调整
——兼论供给侧改革

沈越张文

摘要:政府在经济生活中的作用是一把双刃剑,中国经济长期高速增长所积累起来的深层次问题,大多与政府过度干预相关。当中国经济进入新常态后,政府干预经济的行为也应做出相应调整。认识新常态、顺应新常态是政府行为调整的出发点。那种引领新常态的说法有违市场在资源配置中的决定性作用,那些根据政治决策倒算出来的或者依据旧常态下中国经济增速推算出来的未来潜在增长率,缺乏科学依据。政府应逐步减少采用供给管理和需求管理的经济过程政策对经济的干预,而应通过强化供给侧改革的制度性政策,为中国经济发展提供更加良好的体制框架,让市场在经济增长中真正发挥决定性作用。

关键词:新常态经济增长长周期政府行为供给侧结构性改革增长空间

自2014年习近平总书记用“新常态”来概括中国经济增长的新阶段以来，引发了关于如何认识和应对新常态的思考和讨论。这些讨论对准确把握中国经济发展新阶段有很大意义。但是笔者认为，讨论中存在两点不足：第一点不足是，不少人仅是就中国来认识中国经济增长进入新阶段的问题，即使涉及世界经济，通常也仅谈及美国金融危机与欧洲主权债务危机对中国经济增速下滑的影响。这又关系到第二点不足，即讨论偏于短期化。其实，中国经济从旧常态转向新常态，有深刻的国际经济背景，中国经济增长从旧常态转向新常态与世界经济的这一转换是相适应的。不仅如此，从旧常态转向新常态是经济长期发展过程中各种矛盾积累的结果，危机不过是这些矛盾的总爆发，当然也是市场机制化解这些矛盾的必要方式。基于这种认识，要深刻把握新常态，就不仅需要分析国际经济大环境的变化，而且要把现今中国经济增长的态势放在改革开放以来的历史大背景下来认识。基于上述两点认识，本文将在国际经济大背景下，在用历史的眼光考察新旧常态转换的基础上，研究政府干预经济的行为应该如何适应这种转换。

一、新旧常态转换的国际大背景

新常态(new normal)是相对旧常态(old normal)而言的。要认识新常态，需要了解旧常态的形成和发展的历史。世界经济的旧常态形成于20世纪80年代初，它的形成与美国为代表的发达经济体的经济自由化浪潮直接相关。2008年，美国金融危机爆发，暴露出近30年来经济自由化的缺陷。这场危机爆影响很大，很快即波及到全球，从而使整个世界经济从经济稳定增长的旧常态步入了经济低迷的新常态。

众所周知，第二次世界大战后，西方各国普遍采取凯恩斯主义的经济政策，政府出手大幅度干预经济。这些政策虽然在推动西方战后经济恢复过程中发挥了积极作用，并在很大程度上维持了战后相当一段时期内西方经济较长期的稳定增长，但是，随着时间推移，这些政策的负面效应也日益凸现。到了1970年代初，凯恩斯主义政策的负效应彻底暴露出来，集中表现为经济的“滞涨”。面对这种局面，凯恩斯主义既不能从理论上解释滞胀产生的原因，在对策上也无法开出消除滞胀药方。凯恩斯主义经济政策为政府提供两种政策取向：一是扩张性的财政政策和货币政策，用于经济衰退时刺激经济，防止经济陷入萧条、危机；二是紧缩性的财政政策和货币政策，用于经济繁荣时收缩经济，防止经济过热。但是面对滞胀，这样相反的两种经济政策取向却使政府陷入两难选择的困境，在政策取向上忽左忽右，走走停停，停停又走走，经济在滞胀泥沼中越陷越深。

在这种背景下，自1930年代大危机以来被凯恩斯主义压制了几十年的经济自由主义得以抬头。这首先表现为被称为经济思潮风向标的诺贝尔经济学奖发放指向的变化。诺贝尔经济学奖改变了这个奖项设立最初几年主要授予凯恩斯主义者的做法，在1974年，将其授予了有经济自由主义精神领袖称号的冯·哈耶克，1975年又把这个奖项授予了货币主义的代表人物密尔顿·弗里德曼。紧接着，在1979年英国大选和1980年美国大选中，信奉市场自由主义的撒切尔夫人和里根分别当选，将经济自由主义理论和政策主张转化为了政府实施的政策。由此在西方世界开启了英美引领的经济自由化浪潮。伴随经济自由化措施的推行和逐步到位，西方发达经济体渐渐又走入一个经济稳定增长的时期，即我们今天所说的所谓旧常态。这个经济自由化进程的主要措施和后果是：

1、经济自由化使西方国家逐步走出了1970年代形成的滞胀困境，经济再度步入基本稳定增长轨道。面对当时西方世界的“滞胀”困境，与凯恩斯主义无法解释滞胀现象不同，以弗里德曼为代表的新货币主义做出明确回答：造成经济停滞的根本原因是通货膨胀。新货币主义认为，长期的通货膨胀扭曲了市场价格信号，导致资源误配，从而造成经济停滞。而通货膨胀是长期实行凯恩斯主义经济政策的后果，其根源又在于政府的庞大化。因此，要治理滞胀，首先要大幅度减少政府对经济的干预，消除通货膨胀。随着通货的稳定，市场机制作用回归正常，经济停滞问题也就会逐步缓解。为此，弗里德曼提出了其最主要的应对措施——简单规则的货币政策，即由中央货币当局根据长期的经济增长率和劳动力增长率，公开宣布和严格执行一个长期不变的货币增值率，以消除公众的通货膨胀预期，为市场发挥作用创造一个良好环境，市场的自发功能就会使经济逐步走出停滞，最终走出既膨胀又停滞的泥潭。撒切尔夫人和里根上台后，基本上是按照这一规则行事，并辅以其他一些自由主义的经济政策。到了1980年代的中后期，英美及其他发达国家渐渐走出了滞胀困境。

现在有些人以美国经济的表现在1980年代不如1990年代为例，试图证明里根和老布什执政时期经济自由主义政策的失败。这种看法似是而非。其误解的关键在于忽视了经济结构性调整与政策效应显现之间的“时滞”因素，尤其是通过市场自发作用的结构调整，通常需要更长的时间。其实，美国1990年代“新经济”的形成与激励创新的市场环境形成有密切关系。很难想象，在一个病态的市场状况下能够出现大规模的创新活动。

2、经济自由化放松政府对经济的管制，为技术创新与市场创新创造了条件，诱发了以IT新技术为核心的产业革命，以及以金融衍生品、风险投资市场形成为标志的金融市场革命。在治理滞胀的同时，里根政府还大面积地清理和废除政府各种法规，尤其是1930年代以来为防范经济危机而出台的各种限制性规定。在经济自由主义看来，这些限制性的政府规制抑制了个人和企业的创新精神，压缩了制度创新和技术创新的空间，是美国经济步入停滞的另一重要原因。他们认为，只有大幅度减少政府的限制性规制，才有可能焕发个人和企业的创新精神，并为技术创新和市场创新创造出新的空间，进而推动经济发展。正是在美国政府大力裁减限制性规定背景下，1980-1990年代美国出现了创新浪潮。其中最重要的莫过于以IT技术为核心的新技术革命。这一轮技术创新使第二次世界大战后美国与西欧、日本日益缩小的差距再次拉大，美国再度成为引领世界技术进步的国家。与之同时，在金融市场上也出现了众多的制度创新。其中最为显眼的是金融衍生品的发展以及风险投资市场的形成，不仅为新技术的发展提供了有利的融资环境，而且巩固和扩大了美国在国际金融领域中的霸主地位。需要指出的是，金融创新是一把双刃剑，它在创造天使的同时，也可能呼唤出魔鬼。2008年金融危机就是由房地产金融市场上衍生品的泛滥引发的。不过这是后话。

还需要指出的是，人们在讨论“里根经济学”时，更关注的是他的减税和削减社会福利的政策，而往往低估了削减甚至取消限制性规制的政策效应。前两项政策固然是经济自由主义政策库中的重要工具，但也不应低估削减甚至取消某些限制性规制的措施在旧常态形成、发展过程中的作用。如果说，减税和削减社会福利重新激发起了人们投资和工作的积极性，那么，削减甚至取消限制性规制，则直接为企业和个人创新开辟了新的空间。套用现今中国的热词来说，前者和后者共同构成了供给侧结构性改革的一套组合拳，对于经济自由主义政策来说，二者一个都不能少。从一定意义上讲，对于创新活动来说，减少限制性规制措施比减税和削减社会福利更为重要。尽管二者都属于供给侧结构性改革措施，但前者属于改变和完善市场功能的市场制度性政策措施，后者则属于供给侧的经济过程政策措施。关于政府干预经济的制度性政策措施与过程政策措施的不同功效，下文还将论及。

3、自由化引发新一轮全球化浪潮，发达国家改变为稳定就业保护落后产业做法，出现产业转移浪潮，再造了新的国际产业链。第二次世界大战后，伴随一批后发展国家的经济起飞，发达国家的传统产业渐渐丧失了竞争力。为保住就业岗位，凯恩斯主义经济政策的通常做法是给予落后企业财政补贴。久而久之，在发达经济体中形成了一批需要政府支持才能生存的落后产业。英美新自由主义主导的政府反对这种做法，采取了减少以至切断补贴的措施。这导致没有竞争力的企业破产，甚至整个行业消失。在发达国家落后企业与产业的淘汰过程中，资源通过市场被配置到有竞争力的企业和行业，不仅推动了其经济的稳定增长，而且为新兴产业的形成创造了条件。

当年最为引人注目的案例是，撒切尔夫人由于切断了对英国煤炭产业的财政补贴，遭致了长达近1年半的大罢工。但这位铁娘子顶住了巨大的社会压力，最终使煤炭产业在英国几近消失。不仅如此，她还借助公众对大罢工对社会秩序干扰的厌恶情绪，趁势推出了限制集团性罢工的法令，规定集团性罢工须得到集团85%的成员同意才具有合法性。这使大规模罢工在英国几乎没有可能，在一定程度上使英国回归到了19世纪自由市场经济轨道上，也缓解了自19世纪后期以来大英帝国在经济上不断下滑的步伐。

英美等发达经济体淘汰落后产业，也为后发展国家承接这些淘汰产业提供了机遇。借助产业在国际范围内的重新布局，越来越多的后发展国家步入新兴工业国的行列，再造了新的国际产业链，掀起了新一波的经济全球化进程。新兴经济体廉价的产成品和中间产品回流发达国家，又降低了发达经济体的经济成本，缓和了经济长期增长带来的通货膨胀压力，反过来稳定了发达经济体的旧常态。

4、自由化开启了发达经济体对战后形成的福利国家改革的大门。第二次世界大战后，发达国家既为了刺激消费，也为了与社会主义国家竞争，大搞社会福利，形成了所谓的福利国家制度。经济自由主义认为，过多过滥的福利不仅加大政府和社会的负担，也是造成政府庞大化的一个重要原因，同时，还造成了人们对政府和社会的过度依赖，失去了寻找工作和通过自身努力来改善自己生存状态的积极性。所以，他们主张削减过多过滥的社会福利，激发个人的积极性和创造性。不过，这一经济自由化进程在英美与欧洲大陆国家之间，其推进进度有较大差别。

大体上看，在自由主义传统浓厚的盎格鲁-撒克逊国家，经济自由化进程进展较早，也较快；而在有社会主义传统的欧洲大陆国家，这些自由化措施却遭到了比较强烈的抵制。例如,1982年，德国基民盟-基社盟党魁科尔在“多一些市场，少一些政府”的自由主义口号下上台执政，但其推出的削减社会福利的法案在议会遭到了以社会民主党为首的左翼势力的狙击，以致这些自由主义政策出现“说得多，做得少”，“雷声大，雨点小，甚至不下雨”的境况。直到1990年代后期，社会民主党上台执政才出现转机。当家才知油盐材米贵，社会民主党上台后，由于其不得不改革的措施与在野的联盟党趋于一致，二者联手在2002年推出了所谓的“2010年议程”，对过多过滥的福利政策进行了实质性改革，削弱了社会福利政策对经济增长的拖累。在后来的金融危机和欧债危机中，德国经济在欧洲获得了的“一枝独秀”的美誉。至于像希腊这样的南欧国家，直到在主权债务危机冲击下，才启动了对福利国家制度弊病的实质性改革。

以美国为代表的发达经济体所采取的上述自由化措施，为经济形成较为稳定的增长态势创造了条件。其间最为抢眼的是，美国经济在1990年代形成了以“两高一低”(高增长、高就业与低通胀)为标志的长达近10年的“新经济”。当然，在经济自由化进程中也逐渐积累起了一系列矛盾，集中表现为杠杆作用下的金融泡沫。在世界经济的旧常态下，出现过1990年代中期的墨西哥金融危机，1997年的亚洲金融危机。不过，这些危机都发生在新兴经济体，对发达经济体没有实质性的影响，因而也未改变世界经济基本态势。后来触动美国经济的，是世纪之交出现的网络泡沫和科技泡沫的破灭。由于美联储采取了大幅减息的宽松措施应对，在短短几年时间内将美联储的基准利率从6.5%下调为1%，避免了经济的衰退。但是，这种向市场大规模注资的行为，则为房地产金融衍生品的泛滥创造了条件。这种凯恩斯主义政策的负面效应与经济自由主义的负面效应(金融衍生品泛滥)的叠加，直接酿成了2008年金融危机。在危机的冲击下，美国及发达国家的经济终结了基本稳定增长的旧常态，步入了增长缓慢的新常态。

由于美国经济在国际经济中的龙头地位，其经济步入新常态，也或迟或早会将整个国际经济引入经济增速下滑的轨迹。对于经济高速增长的新兴经济体来说，由于在危机冲击下发达经济体的资本外流，再加上新兴经济体通常拥有较大的经济扩张的潜在空间，因此，它们可以在危机冲击后通过抵御危机的措施，暂时阻止经济增速大幅下滑，却不可能从根本上改变国际经济步入新常态的基本趋势。

二、国际经济旧常态对中国经济发展的影响

中国是后发展国家中的新兴工业国。与发达经济体的经济发展阶段不同，在过去和今后相当一段时期内，中国经济仍然属于赶超型经济，其经济增长特征在诸多方面都与发达国家有重大差别。但是，在经济全球化和中国经济日益融入世界经济之中的背景下，中国经济增长与世界经济，尤其是与发达国家经济，有着密切联系。我们注意到，世界经济的“旧常态”在时间上正好同中国的改革开放和经济步入高速增长轨道一致。二者之间有无关联呢？答案是肯定的。我们将二者之间的联系可以概括为以下几个方面。

1、西方经济自由化与中国改革开放在时间上重合，使中国有可能抓住机遇，积极推进改革，避免了像东欧苏联那样的后果。中国经济改革的实质是经济的市场化，将原来的高度集权的计划经济体制转变为社会主义市场经济体制。中国对外开放的实质是将原来闭关锁国的、封闭的经济体系转变为与世界经济接轨的、开放的经济体系。这一改革开放的基本走向与1980年代西方国家的经济自由化是一致的，这使中国的改革开放有一个良好的国际环境。

当然，这样的判断并不等于说中国的改革开放源于西方国家的经济自由化，也不意味着中国只是简单地模仿西方的市场经济体制。中国的改革开放主要源于对高度集权计划体制低效率的反思，尤其是对10年文革动乱的反思。经过10年动乱，不仅国民经济面临崩溃边缘，而且高层决策者和人民群众都自觉或不自觉地意识到，高度集权的计划体制是政治上、文化上动乱的经济基础，因而在对传统经济体制进行改革的问题上达成了一致。中国经济的市场化改革既不是对发达国家市场经济的简单模仿，也不是照搬西方转型经济学的市场化建议，而是根据中国的国情，采取了一条渐进式转型的改革方式。这与苏俄采取的转型方式有很大不同：解体前，苏联虽然也讲改革，却没有对斯大林模式进行什么实质性的改革；解体后又走向另一个极端，俄罗斯只是简单地接受西方经济自由主义者的建议，照搬西方模式。

2、通过改革，中国内生的增长机制形成，资源的市场化重置使中国经济迅速实现赶超。中国从1978年启动市场取向的经济体制改革，1992年确立建立社会主义市场经济体制的改革目标，到2003年基本确立起社会主义市场体制(以中国共产党十六届三中全会通过关于完善社会主义市场经济体制的决议为标志)，市场已经能够在资源配置中发挥基础性作用。经济体制改革的推进逐步改变了原来计划体制下，经济增长须依赖政府和计划才能推动的状况，源于企业、个人策动的经济动力机制逐步形成，并日臻完善。这使中国经济步入了高速增长的轨道。因此可以理解，1978—2008年间，中国经济以年均近10%的增速发展。这是中国在过去几十年经济超高速增长的两大根本性原因之一。

3、抓住发达国家产业转移机遇,中国主动融入经济全球化进程,实现资源在全球范围内重组，迅速成长为世界工厂。伴随发达国家淘汰落后产业，传统产业在世界范围内重新布局的经济全球化，中国的对外开放恰逢其时。从建立经济特区及后来实施的“两头在外”的发展战略，经过16年的艰辛努力，到2001年，中国终于正式加入世界贸易组织。中国加入世界贸易组织，破解了许多国家针对中国设置的大部分贸易壁垒，使中国在过去20多年市场化改革中积累起来的竞争力得以在全球范围内释放，中国制造的廉价产品像潮水般地涌向国际市场，中国几乎是在一夜间成为了世界工厂。由此可以理解，中国何以在21世纪的最初近10年间，对外贸易以20%以上的年均速度增长。外贸高速增长所形成的外需，反过来拉动了国内经济，使中国经济增速在这段时期内年均超过10%。一言以蔽之，中国主动融入全球化进程，其实质是用自己具有竞争优势的生产要素劳动力，与中国不具有优势的其他资源，如资金、技术、管理、市场等，进行交换。这种资源在国际市场上的重新配置，是中国在过去几十年经济超高速增长的另一根本性原因。

4、发达国家经济的稳定增长在很大程度上拉动了中国经济的高速增长。旧常态下发达经济体和世界经济的稳定增长，无疑对已经日益融入世界经济的中国经济有助推作用。在这里值得一提的是,美国1990年代长达近10年的以“两高一低”(高增长、高就业、低通胀)为标志的“新经济”，对同一时期中国经济的高速增长有相当拉动作用。当世纪之交美国经济中的科技泡沫、网络泡沫破灭后，美联储大幅度减息的刺激措施虽然很快使美国经济再次步入增长的轨道，但这种增长在很大程度上却是由房地产金融泡沫推动的。与之相应，曾被誉为“黄金十年”的中国经济在世纪之初的超高速增长中，也含有泡沫。这是因为发达经济体的金融泡沫导致进口需求大增，强劲的外需拉动了中国经济超常规的增长。由于中国金融监管限制了金融衍生品发展，中国经济的泡沫不是金融泡沫，而是实体经济的泡沫，即由出口贸易拉动起来的泡沫以及与之相应的产能过剩。

在美国金融危机爆发后，发达经济体进入去杠杆、去泡沫的进程，中国经济本应顺应市场调整走势，解决实体经济的产能过剩过程。但是，中国当时却没有顺应市场走势，而是逆市场走势采取了以4万亿投资为代表的强刺激措施，致使经济中的泡沫进一步增加，突出表现为产能过剩和房地产泡沫。近年来，又在“保增长”、“稳增长”的口号下，试图通过扩大投资杠杆和向市场注资来提升经济增速，以致问题愈加突出，成为阻碍中国经济健康发展大障碍。据此，我们认为，中国经济中的产能过剩和房地产的结构性库存是三个时期问题的积累：一是金融危机以前的泡沫，二是应对危机时的逆市场调控的后遗症，三是近年来稳增长措施的结果，而这主要又是由政府的不当行为所致。

三、新旧常态转换背景下政府作用变换

毋容讳言，旧常态下中国经济的超高速增长与政府发挥积极作用有密切关系，政府功不可没。但政府在经济生活中的作用是一把双刃剑，中国经济长期高速增长所积累起来的深层次问题，大多与政府过度干预相关。正是由于政府不当地、过多地干预市场，致使中国经济一直是在一种病态下保持增长。中国经济进入新常态之后，这是一个更值得深思的问题。这首先又与如何估算和确定新常态下中国经济的潜在增长速度的问题相关。

1、关于新常态下中国经济的潜在增长率问题。所谓经济的潜在增长率是指，经济在没有外生力量如政府干预的情况下，经济体依靠内生动力所能达到的增长速度，即主要依靠企业生产投资和居民消费所形成的增长率，或者说由市场在资源配置中真正起决定性作用形成的经济增速。中国经济进入新常态后，潜在增速下行已成定局。更重要的是，这种增速下滑还具有趋势性，不仅会从过去的八九不离十，现今已跌入7%之内，未来将还会进一步下行。这不仅符合先期发展国家的经验，也是落后经济体走向发达经济体的趋势性规律，当然中国也不会例外。当前我们面临的课题是，如何判定中国在“十三五”期间的潜在增速。

目前一些判断中国经济未来五年潜在增长率的结论大都存在高估的问题。大体说来，可以将其概括为两种预估方法：

许多人根据世纪之初提出的全面建设小康社会的要求，即，到2020年GDP和国民收入要翻两番的要求，在扣除了以往增长业绩后，倒算出“十三五”期间要达到年均6.5%的增速，才能实现预期目标。这种根据10多年前提出的政治承诺，而不是依据中国经济增长现实来规划未来经济增速的做法，其实缺乏科学依据，在经济上实不可取。

另一些人则是根据历史数据推导出未来增速。这种预估似乎有科学依据的预测，其实也存在问题。新古典宏观经济学中的“卢卡斯批评”*Lucas, R. E. “ Econometric Policy : Critique “, in K. Brunner and A. Meltzer (eds.), The Phillips Curve and Labor Markets , Amsterdam: North Holland, Carnegie-Rochester Series on Public Policy, 1976. 参见方福前：《当代西方经济学主要流派》，中国人民大学出版社2004年，第143-145页；并见吴汉洪：“新古典宏观经济学”，载吴易风主编：《当代西方经济学流派与思潮》，首都经济贸易大学出版社2005年，第229页。早已经从学术上证明，依据历史数据进行简单回归而得出的参数是不可信的，因为其忽略了历史同现实以及同未来在经济结构上的差别。这种根据历史数据和参数计算出来的结论可以用来解释过去，却难以准确地外推出现在和将来。就我们讨论的问题而言，这种估算没有考虑新旧常态下经济结构的转换因素，简单地依据历史上的经济增速来外推未来的增速，也存在高估未来潜在增长率问题。

我们认为，“十三五”期间，如果世界经济增长没有较大利好变化，中国经济能稳定在5%-6%之间，可能更有利于去杠杆、去产能过剩、去房地产库存，更有利于中国经济结构的升级换代，尤其是有利于制造业从低中端向中高端演进，更有利于提升经济增长质量。对此，人们需要有充分的认识，尤其是对政府在经济生活中的职能以及政府干预经济的方式和力度要有清醒的认识。其要旨是，要真正让市场发挥决定性作用，而不仅仅是说说而已，并真心诚意地按照这一规则来规范政府行为。因此，那种引领新常态的说法值得商榷，至少应把认识和顺应新常态放在首要位置。

2、处理好政府干预经济的两类政策的关系。笔者曾撰文指出，政府干预经济有两类政策：一类是体制性或制度性政策，即政府通过改革或再造经济体制，从而改变人的经济行为方式的制度框架的政策。另一类是经济过程政策，即政府通过干预经济活动过程，直接参与经济活动或者通过改变经济参数而影响经济活动结果的政策。后一类政策又可以分为两个分类：一是供给管理政策，即政府通过经济计划、产业政策、地区政策改变经济供给能力的政策。其特点是干预对象是经济的供给方。如政府通过直接投资或给予企业、个人优惠刺激投资，来提升某些产业或地区的生产能力。二是需求管理政策，即政府通过干预经济参数，如利率、税率、汇率等市场参数，影响企业和个人的经济行为，从而达到干预经济结果的政策。例如，凯恩斯主义的经济政策就是典型的需求管理政策。*沈越：《中国经济学建设与中国实践》，《学术月刊》2006年第3期；并见《新华文摘》2006年第13期封面文章。再如，前文提到的1980年代美国里根执政时期的经济自由主义政策中，削减甚至取消某些政府的限制性规定的措施属于供给侧的制度性政策，而减税和削减社会福利则属于供给侧的经济过程政策。

在经济旧常态中，中国政府既频繁使用体制性政策，又大力度地运用经济过程政策。在过程政策中，供给管理政策与需求管理政策并用。无可否认，这是过去30多年中国迅速实现赶超的一个重要原因。现在，随着中国经济进入新常态，政府的政策着力点和干预力度也应做出相应调整。其基本思路是，首先，应校准体制政策的市场经济方向，加大制度性政策的改革力度，进一步完善社会主义市场经济，创造出一个能让市场在资源配置中发挥决定性作用的制度框架，激发民间创造力和积极性来推动经济增长。其次，政府应逐步改变频繁使用过程政策的传统，减少政府对经济活动和经济过程的干预，无论是供给管理，还是需求管理，都应收缩政府干预的范围，降低政府干预的力度。只有这样，才能让市场在资源配置中发挥决定性作用。

3、处理好供给侧改革与供给侧管理的关系。自2015年底习近平总书记提出“供给侧结构性改革”概念以来，引起了热烈讨论，众说纷纭，莫衷一是。这些讨论中的一个重要问题是，没有区分作为制度性政策的供给侧改革与作为经济过程政策的供给管理，将二者混为一谈。按照区分体制政策与过程政策的分析框架，我们可以把习近平总书记所说的“供给侧结构性改革”，分为供给侧改革和供给侧管理两方面内容来做分析。

关于供给侧改革，由于政府的作用属于体制性或制度性政策的范畴，其基本特征是政府并不直接参与经济活动，而仅仅是为市场主体提供更好外部制度空间，因此，我们可以说，改革开放以来，中国的所有市场化改革都可以归结为供给侧改革，无论是农村承包制的实施和后来跟进的土地制度变迁，还是允许和鼓励非公经济的发展，以及国有经济的改革，都与政府实施制度性改革政策有关。由政府推动的改革在供给侧为中国经济发展提供了一个日益宽松制度框架，其释放出的巨大供给能力是成就了30多年来的中国经济增长奇迹的最主要原因。

关于供给侧管理，则属于政府实施的过程政策范畴，它是通过政府直接参与经济活动来改变供给能力，或通过改变市场参数来间接地影响市场供给能力。如政府通过计划、通过带倾向性的产业政策和技术政策以及区域政策来提升生产能力的政策。无可否认，在过去30多年中国经济的高速增长中，以产业政策为核心的供给管理政策曾发挥过积极作用。尤其是亚洲金融危机和2008年金融危机以后，政府以基础设施建设为主要任务的供给管理政策，既为中国经济长期增长奠定了良好的物质技术条件，也为拉动需求，弱化危机对经济增长的负面影响发挥过重要作用。但是,随着中国经济进入新常态，经济增速从原来的高速增长过渡到较高速增长，伴随中国经济与发达经济体的差距缩小，基础设施日益完善，投资在经济增长中的贡献率将逐步让位于消费。政府通过经济过程政策来干预供给的作用将减小，其推动经济增长的效应也将随之下降。如果仍然按照旧常态下的思路，供给管理政策的负面效应也将越来越大。

4、产业政策与技术政策调整。产业政策是政府供给管理中最主要的一项的政策，它是日本在战后经济恢复中首先创造出来的。其基本做法是比照先期发展国家的产业结构，在市场发挥作用的同时，通过政府制定产业目标并辅以刺激性的经济措施，以尽快的实现对发达国家的赶超。产业政策制定与实施的前提条件是产业结构在高度上存在落差，落后经济体在产业结构上有一个可比照并赶超的先发展经济体。

在旧常态下，中国经济是一个典型的赶超型经济，政府通过制定赶超性的产业政策，并辅以相应的财政政策支持和货币政策支持，就能推动经济快速增长。这也是所谓的后发优势之一。中国经济进入新常态后，尽管经济仍具有赶超型经济的特征，但随着中国经济在结构上与发达国家的差距日益缩小，可供赶超的空间将会越来越小，政府通过产业政策来推动经济增长的作用也会随之下降，政策的力度和方式也应随之调整。这是因为，在旧常态下，产业结构的可模仿度很高，政府干预经济有明确方向和目标。而在新常态背景下，产业结构可模仿度下降，中国经济结构向何处去？中国是选择美国式的产业结构？还是德国式的产业结构？还是二者兼而有之？政府和经济学家说了都不算，它最终得由市场选择来决定。随之而来，利用产业政策来推动经济发展的空间也会越来越小。

在这种背景下，产业政策的负面效应会越来越大。其主要原因有：第一，由于政府观念通常落后于市场选择，而产业政策最能发挥作用的是传统产业，因此，产业政策的后果往往是复制和扩大传统产业，导致这些产业产能过剩。当前中国严重的产能过剩主要集中在传统产业，就是一个明证。第二，即使产业政策的目标和方向是正确的，但政府却难以把握政策的力度，往往刺激过度。中国光伏产业的问题就来自于此。第三，相反，采用产业政策来淘汰过剩产能也存在很大问题。尽管这时政府会制定一些有利于产业升级换代的技术性指标，以指导淘汰落后产能，但这只是行政性手段的华丽外衣。在这种场合下，指导性技术指标往往发挥逆向调节的作用，落后企业为了避免被淘汰，通常会采用扩大投资，并通过技术改造和技术升级来应对，以免被产业政策所淘汰，致使产能过剩越演越烈，最终不得不采用纯粹的行政手段来关、停、并、转才能抑制。这是中国几十年来产业结构调整中一再反复出现的循环，可谓应了那句“上有政策，下有对策”的名言。相反，如果通过市场方式来调整产业结构，对策便会失去了活动空间。可以设想，2008年金融危机后，如果不是逆市场调整而出台振兴十大产业的措施，或者逆市场调整的力度不那么大，传统产业借机扩张，产能过剩也许不至于非得采取现今大力度的行政手段才能去除。

后发国家的另一个优势是，可以通过学习性的技术政策，主要通过模仿来较快掌握先发国家的成熟技术，推动经济实现赶超。后发国家与先发国家技术差距越大，可学习和模仿的技术就越多，只要模仿型的技术政策得当，后发国家就可以在较短时间内迅速赶超先发国家。随着后发国家与先发国家在技术水平上的差距缩小，就要求后发国家在技术政策上从以学习为主逐步向以创新为主的技术进步转变。创新性的技术最终要依靠市场做出选择，通过模仿型、赶超型的技术政策推动经济增长的空间也将越来越小。

因此，随着中国经济进入新常态，政府过去依据产业政策目标以给资金、给廉价土地、给税收优惠、给政策为主要手段的特惠性支持应逐步转向营造良好的市场环境，给予民营经济与国有经济同等地位普惠性政策，让市场选择发挥决定性作用。

5、需求管理政策的调整。在旧常态下，因中国潜在的经济增长空间很大，政府长期采取扩张性的需求管理政策，虽然会付出通胀、资产泡沫、产能过剩等代价，但稍经调整，主要靠数量扩张形成的供给能力可以较快地吸纳过度的需求，使总供求在新的台阶上维持大体均衡。

但是在新常态下，这种政策取向可能利大于弊。这是因为，中国依靠粗放型投入来拉动经济扩张的空间将越来越小，增长对产业结构升级和技术创新依存度则越来越高，长期维持扩张性的需求政策的效果将越来越小。以扩张为基调的需求管理政策的利弊将发生逆转，其对经济增长的拉动作用将越来越小，而负面作用则会越来越大。我们可以从需求管理的三驾马车角度来做更具体的分析。

在三驾马车中，消费历来是政府作用最小的领域。这是因为，消费的决策者是有充分理性的消费者，他们不会在有损自身利益条件下去主动配合政府的GDP目标。尽管政府也有可能通过诸如像对耐用消费品减税这样的政策来刺激消费，但这种刺激消费的政策往往只有短期的效应，刺激起来的消费具有暂时性消费特点。当这种政策消失后，消费又会回到原来的水平上。并且，政府的刺激消费政策还有挤出未来消费的效应，因为消费者不会无休止地购买某种耐用消费品。

在旧常态下，进出口贸易，尤其是净出口的增长，曾经是拉动中国经济以超高速增长的一驾马车。这是因为，政府可以用低估人民币汇率的汇率政策和高税率的出口退税的财政政策，来推动出口，进而拉动国内GDP增速。但是，随着中国经济进入新常态，这类政策的效应日趋下降。例如低估人民币汇率的政策，就容易引发国际贸易争端。所以可以理解，从2005年开始的人民币汇率形成机制的调整，随着汇率越来越由市场决定，汇率政策对于增加净出口并拉动经济增长的效应也相应下降。高额出口退税政策的实质是牺牲国内产业和居民的利益来补贴外贸产业，这种政策不仅会引发国外对中国出口产品实施贸易保护，而且会引致国内消费转变为境外消费等负面效应。所以，当中国经济进入新常态后，通过增加净出口来拉动GDP增长的政策效应也会逐步从利大于弊转向弊大于利，不能指望净出口高速增长再发挥拉动中国经济超高速增长的效应。

通过刺激投资来拉动中国经济超高速增长，是政府在旧常态下屡试不爽的政策。我们将投资分为基础设施投资、企业投资和房地产投资三部分来分别分析刺激投资不再可能拉动新常态下经济的超高速增长。(1)基础设施投资是政府政策最能发挥积极作用的领域，它可以为长期经济增长提供良好的物质技术基础。尽管目前中国在这个领域中的潜在空间还很大，但是这种投资形成的供给能力是未来，其消耗的资源却是当期的，过量的基础设施投资会导致货币增发，引发通货膨胀。此外，面对中国日益增大的经济体量，基础设施投资对经济增速的贡献也会日益收窄。(2)企业投资可以分为基于创新的投资和单纯扩大产能的投资。前一种投资是中国经济持续稳定增长最可靠的保证，但是政府支持在这一领域很难发挥积极作用，因为政府很难事先做出科学的判断，并难以把握支持力度。例如前些年政府对光伏产业的过度支持，就使这个阳光产业一下子进入了寒冬。至于政府对传统产业扩大产能的支持更是弊大于利，在换得GDP增速的同时是产能的过剩，得不偿失。目前中国的产能过剩大都源于政府在这个领域中的失误，其经验教训可谓深矣！(3)房地产投资在过去10多年中不仅是支持中国经济超高速增长的一个重要动因，而且迅速改变了中国城镇中住宅短缺的状况，使中国成为世界上住房自有率最高的国家。但目前即使考虑未来农民的市民化对房地产业的需求，其存量也可能存在过剩。况且，房地产供给还存在严重的结构性矛盾，有需求的一线城市受到政府不当的限制，已经严重过剩的三、四线城市却没有足够的需求。在结构严重失衡状况下，政府的刺激性措施势必形成房地产市场泡沫。总之，随着中国经济进入新常态，投资对中国经济拉动作用较旧常态下已经大大弱化。尽管这一判断并不否认投资在未来中国经济增长中重要作用，毕竟中国还未进入高收入国家的行列。

四、结语

基于上述分析，我们认为，新常态下政府职能转换应该关注下几点：

首先，政府要调整好适应新常态的心态，改变旧常态下任性地驾驭市场经济，调控经济增速的做法。引领新常态之类的说法有违背市场规律之嫌。应该把认识和顺应新常态作为制定和实施经济政策的出发点。

其次，避免将增长目标定得过高，并采用规模过大、力度过强刺激性政策来强行拉动经济增速。虽然政府有可能通过强行干预达到自己预期的目标，但它却不一定是最优的结果。

最后，从原来既重视经济过程政策又重视制度性政策的做法，逐步收缩使用过程政策来干预经济活动的范围，并缩小干预的力度。与此同时，应强化制度性政策，通过供给侧改革来完善社会主义市场经济体制，让市场真正能够在资源配置过程中发挥决定性作用。

参考文献：

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〔5〕李佐军.引领经济新常态走向好的新常态〔J〕.国家行政学院学报，2015，(1).

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