何　李

我国政治发展中“权威实现秩序”的逻辑嬗变与支持场域

何李

摘要:在我国的政治发展中,“权威实现秩序”的逻辑有嬗变为“权威主义实现稳定”的危险。梳理这一嬗变过程,通过界定“权威实现秩序”的内涵,能够廓清“权威实现秩序”在空间、时间、类型三个方面的支持场域:一在不同层面的适用度各异;二在不同社会状态的表现不同;三在不同类型权威中的效果不同。解开我国改革困局的关键在于从权威主义发展到新的权威形式———转型期权威,这一权威具有有限性、专业性、混合性和渐隐性的特点。

关键词:权威 权威主义 秩序 稳定 逻辑嬗变 支持场域

一、问题的提出

亨廷顿早在20世纪60年代就曾指出：“人当然可以有秩序而无自由，但不可能有自由而无秩序。必须先存在权威，而后才谈得上限制权威。”〔1〕他的论断无疑道出了那些处在现代化进程中的国家普遍面临的挑战。现代化是一个政治、经济、文化、社会都急剧变化的过程，它将对固有秩序造成巨大冲击，很容易引发混乱。权威作为一种对权力的自愿服从，对平抑社会失序有着重要的价值。因此，这一因果关系便被总结为一种常态化的治理逻辑，那就是“权威实现秩序”。它认为，实现现代化需要大力发展市场经济，市场经济需要秩序作为支撑。在社会转型时期，因政治制度化速度无法赶上经济、社会和文化的变迁速度，所以为了增进体制效能，就需要树立强有力的权威，以此来实现秩序。新中国成立以来的经验表明，树立权威的确在某种程度上促进了良好秩序的实现。但经验性的认识不等于理性认知。虽然我国总体上处在现代化进程中，但因地区差异和社会分异，而同时面临和承担着前现代化、现代化、后现代化三个阶段的社会问题和历史使命。这使得“权威实现秩序”的逻辑不可能在任何阶段、任何地域都完全适用。事实上，在某些层面，它有嬗变成“权威主义实现稳定”的危险。后者成为部分地方政府维稳的理论来源。因此，从理论上梳理批判这一嬗变过程，进而明晰“权威实现秩序”在社会转型期的支持范围是必不可少的。

在权威与秩序的关系问题上，理论界早已投入了极大热情，研究成果最丰富的是基层治理领域。在这类研究中，权威指代的是乡镇权威或者农村中的传统权威，秩序则通常限定为社会秩序。比较有代表性的研究是吴毅的专著《村治变迁中的权威与秩序———20世纪川东双村的表达》和于建嵘从群体性事件入手的相关研究〔2〕。在政治学理论领域，学者普遍认为权威是秩序的基础，但他们对权威和秩序的理解各有不同。黄波粼将秩序等同于政治稳定，认为：“一个强有力的政治权威及其政策的不失误，是政治稳定和国家现代化的先决条件。”〔3〕周雪光则重点关注了秩序中的有效治理层面，梳理了有效治理与权威体制之间的矛盾关系〔4〕。从政党权威入手也是一个重要的研究视角。刘勇指出：“没有政党权威就没有持续久远的稳定，就没有经济社会的快速转型和现代化的顺利实现。”〔5〕总而言之，既有研究对权威和秩序的认识是混乱的，存在着秩序和稳定混用、权威内涵迥异等问题。这种混乱为权威嬗变为权威主义和秩序嬗变为稳定提供了土壤。

二、从权威到权威主义的嬗变

权威指一种合法性的权力，这种合法性基于一种被普遍认可的规则体系。在自然状态下，丛林法则就是一种公认的规则，掌握暴力手段的人自然拥有权威。随着人类社会的发展，又出现了基于传统、意识形态、社会契约、组织、专业技能等存在的权威形式。而权威主义则是“对‘自上而下’的政府的信仰和实践。在这种政府下，政治统治是被强加给社会的，而不管社会是否同意。”〔6〕海伍德的这一定义从静态角度诠释了权威主义。不过权威主义还有动态的内涵，即相信政府“自上而下”的权威统治是万能的，是实现秩序的必然选择。静态上的权威主义在各种政治制度下都可能存在，即使是在现代民主国家也不例外。而动态上的权威主义则容易衍生出西方学者所称的“威权统治”，例如韩国朴正熙统治时期。

新中国成立后，我国的权威形式在从传统型和个人魅力型向法理型转变的过程中经历了不少波折，在文革时期甚至出现了权威主义的大范围“回潮”。改革开放以来，为了推动转变我们做了三方面努力：在意识形态领域，引入了现代化因素，提升了马克思主义中国化的理论水平，这在邓小平“92南巡”之后，得到了进一步加强；在经济领域，加强经济体制改革，迅速提高了民众的生活水平；在政治领域，进行了领导任期制、选举制、投票制等改革，增加了民众的民主权利。它们分别从意识形态、有效性、组织等层面提升了政权的合法性，构成了权威的三维支持体系。不得不说，权威在这一体系的支持下对秩序的稳步提升发挥了重要价值。但随着转型的深入，原有的支持体系却可能导致权威向权威主义嬗变。因为：其一，构建、支持权威的思路已无法跟上时代的变化。由于党的历史传统，我们在权威的支持上一方面强调意识形态的作用，另一方面强调国家暴力机器的效力。但这在快速交通发展、通讯技术革新、社会流动加速、国内外交流频繁的今天愈发丧失效力。新兴交互式传媒对传统的意识形态自洽模式构成了挑战，而国家暴力机器的运用也在法治化推进的今天显得捉襟见肘。我们迄今尚未形成统一的、为理论界和民众接受的、与时俱进的权威支持体系。其二，将权威作为唯一的治理手段。社会转型期，社会冲突增多，矛盾加大，政府习惯于用传统的权威治理模式处理问题。对公民采用非体制手段所进行的政治表达(例如上访、非法静坐等)采取高压手段。可这样做的成本非常高，这从我国逐年增加的维稳预算中可见一斑。这样做只实现了表面的稳定，而没有消除体制的根源，为社会失序埋下了隐患。其实，根据现代国家的治理实践，对于此类问题不用上升到大是大非的政治层面，而采用处理具体事务的技术性方式往往能够取得更好的效果。例如，有效的司法手段能够处理我国相当一部分的群体性事件。其三，将权威作为政治价值追求。在政治实践中，这点表现为维护党的权威。党与国家价值追求的一致性，表明政党权威是实现党的目标和国家目标的重要手段。价值是无论时代如何变化都要追求的东西，而手段则随着情况的变化而变化。如果将权威作为终极价值来指导实践，就很可能导致执政党脱离人民群众，以政党或个别人对权力、权威的私利为归宿，这一危险并不是不可能发生。

三、从秩序到稳定的嬗变

秩序是政治发展的重要价值之一，在社会转型国家更是被尊崇备至。正如亨廷顿所言：“在许多处于现代化之中的国家里……首要的问题不是自由，而是建立一个合法的公共秩序。”〔7〕对于秩序的理解，学界争议很大。但作为一种价值追求的秩序与“善”相联系，在学界则基本达成了共识。我们所要追求的秩序，一定是能够满足人民群众根本利益的事务。然而，稳定则指的是在一定时间内不变动的状态，在现实层面，则被理解为社会的表面平静。有学者将稳定作为比秩序更高阶的概念，认为“政治稳定的实质是政治秩序的存在与有效实施”〔8〕。这实际上是混淆了二者的属性：秩序是政治哲学概念，稳定则是意识形态概念。前者的内涵虽有很大争议，但它们都必须经过理性和实践的检验。而后者符号性、象征性更强。作为一种价值的秩序，不仅要考虑规则的连续性和长久性，还要考虑其是否符合现实要求并适时做出相应调整。稳定往往过于强调表象，而没有着意于深层次问题的解决。这导致在我国当前的话语体系和政治实践中，稳定有取代秩序的趋势，这种嬗变实际上是一种治理思路的转变。

从秩序到稳定的嬗变主要源于以下四个方面的原因：首先，稳定的通俗性，秩序的抽象性。稳定来源于日常用语，这较秩序更容易为政府和民众理解。秩序虽也经常被使用，但学理意义中的秩序则是指政治哲学层面的某一价值，没有一定专业素养是无法理解的。其次，稳定是一种策略性选择，秩序则是一种战略性选择。策略能够立竿见影，对于理性的执政者而言，短期目标的实现更有利于自身。而战略则需要运筹帷幄、综合考虑，这对于任期较短的执政者而言并不具有诱惑力。第三，稳定的实现工具单一且有经验可循，秩序的实现工具复杂且缺乏经验参照。维持稳定最简单的方法就是使用暴力等强制性手段，而实现秩序则需灵活采用自愿性工具、强制性工具以及混合型工具等，这对于执行力尚需提高的权威者而言难以把握。第四，稳定仅针对客体，而秩序则需要主客体的互动。秩序打破了主客分立状态，需要主客体之间的信任和长期沟通，成本较高，而稳定则简单易行。

构建秩序最核心的部分在于提供一系列普遍认同的原则，这些原则可以是自然生长的，也可以是理性设计的。在社会转型时期，主要是通过理性来构建普遍原则，但这往往不为民众所认同。此时，最恰当的方法应该是不断调试原则，使其跟上社会变迁的速率，那么社会也就可以避免因社会变迁而发生混乱〔9〕。可是，在改革过程中，出现原则调试无法跟上社会变迁速率的情况在所难免。这时候，为了防止社会力量借助混乱之机侵夺政权的合法性，国家用权威手段对社会失序进行规训就成为一种策略性的必然选择。但当普遍原则与社会长期处于失调状态，而权威成为一种固化手段的时候，“维稳机制”就形成了。这一过程是从外部进行压制而没有从内部进行梳理，阻碍了新秩序的生长。同时，维稳也是一个政权自我剥夺合法性的过程，因为权威的支持来源更多是基于自下而上的同意，维稳等于截断了自下而上的权威生成渠道。

四、“权威实现秩序”的支持场域

场域是外部环境的总称，外部环境则有多种多样的表现形式。“权威实现秩序”作为一种因果链条，一定会根据场域的变化而形成独特的支持范围。因此，根据外部环境来调整权威的边界并确定其支持场域，是构建秩序的应然之举。

(一)空间支持：“权威实现秩序”在不同层面的适用度各异

秩序主要在政治、经济、文化三个层面*政治、经济、文化构成了社会，因此本文不将社会作为一个独立的维度进行论述。被探讨，在每一个层面上它所表现出的特性截然不同，对权威的要求也各异。

在经济领域，处于现代化进程中的国家，权威确实在某种程度上促进了经济发展。但这些国家在经历了一段时间的繁荣后，相继遇到了不同程度的困境。权威的过度使用阻碍了技术创新和经济的可持续发展。因此，在转型国家的经济领域，权威应发挥何种作用争议很大。但无论是斯密主义还是凯恩斯主义，实际上都不主张完全抛弃市场或者政府。在现代国家，与市场形成合力的权威要遵循经济发展规律并根据经济形势的变化进行伸缩。这在美国体现得很明显，民主党倾向于政府干预，共和党则倾向于市场自由，两党轮流执政在某种程度上平衡了政府权威与市场自由的关系。但在转型国家，秩序的社会基础尚不稳固，权威与秩序的关联性相对较大，为了保障经济发展就需要给权威以更多的空间。这一空间要在与市场力量的博弈中不断进行调试。

在文化领域，文化秩序与意识形态相联系，但其外延比后者要大。政府一方面要推动文化的繁荣，另一方面又要加强对意识形态的管控。这就需要清晰地界定文化和意识形态的边界并明确各自的治理主体。对于非意识形态的文化领域，要敢于将管理权交由社会进行自主管理，从而保证民众的言论、出版自由，推动文化事业的大发展大繁荣。然而，加强意识形态控制是任何一个政权维护自身统治所必须做的事情，否则就是不负责任。但又不能简单地采取阻隔反对声音的权威主义旧路，而应该灵活地将法治、管理等手段吸纳到权威中来。

在政治领域，特别是在社会转型期，权威对政治秩序的构建有很大作用。但是政治秩序的外延宽泛，有必要将公共管理从政治学中区分开来进行单独探讨。在公共管理中，权威仅是作为一种政策工具来应用。施耐德和英格拉姆就曾区分了五种政策工具类型：“权威性工具，诱因型工具，能力型工具，象征及劝说型工具，学习型工具。”〔10〕他们主张要根据不同情况选取政策工具。奥斯特罗姆通过对公共池塘资源的研究表明，在公共池塘资源的治理中，群体的自治力量明显优于政府这一外来权威。可见，在日常事务特别是分配性的公共事务中，效率并没有那么紧迫。因此，可以逐步收缩权威的行使范围和深度，以实现社会公平。如果权威仍然作为一种手段继续施加重要影响，势必会伤害到人民群众的公平、自由等价值，进而影响到秩序的维持。但是，在政治统治层面，权威的存在对维护政权合法性有着不可替代的作用。现代社会中，国家的政治统治功能不但没有削弱反而加强了，只不过权威行使方式发生了根本性的变化，实现了从显性到隐性的转变。我们可以看到，“第二次世界大战后，西方国家政治统治职能日益隐性化了”〔11〕，我国也需要借鉴这一经验，以更好地运用权威。

(二)时间支持：“权威实现秩序”在不同社会状态的表现不同

社会危机时期。例如，战争、社会动乱、经济大萧条等。这一时期情况危急，所以对效率的要求较高，唯有注重效率才能使社会迅速地恢复到正常状态，秩序才可能达成。而基于普遍认可基础上的权威能够为效率的实现提供基础。在危机状态下，权威的行使深度也不是无限的。此时，度过危机是国家的至高目标，但如果此时的权威没有边界，势必会为危机后的和平建设留下隐患。很可能是度过了危机，却失去了民心。国民党在抗日战争时期以战争之名肆意征用人民财产和战略物资的做法就为其战后的失败埋下了祸根。当然，对社会危机的界定往往被政治人物所利用。例如，蒋介石败退台湾地区后，开始实施戒严令，直到1987年，蒋经国才解除。戒严令为国民党的威权统治奠定了基础，却对台湾地区民众的生活造成了很大伤害。因此，危机状态必须要有明确界定，宣布国家进入危机状态要经严格程序的审定才行。

社会稳定时期。新中国第一代领导人受革命战争年代思维的影响较大，在构建秩序方面更多地倾向于运用权威。但他们在这个方面也是有所区分的，这集中体现在对社会矛盾的二分法上：“在我们的面前有两类社会矛盾，这就是敌我之间的矛盾和人民内部的矛盾。这是性质完全不同的两类矛盾。”〔12〕对待前者，对权威的行使要求很高，要实行专政。对待后者，则用和平的方法，通过团结、批评、教育来解决。以上的区分对于我们当前的改革也是有借鉴意义的，并非借鉴其阶级分析方法，而是借鉴其对权威行使对象和场域的区分方法，以确定权威是否行使和权威行使的深浅。整体来看，我国今日处于和平时期，社会稳定，这是确定场域的基本前提。因此，权威的场域应不同于革命战争年代，这是文革留给我们的深刻教训。

公共冲突状态。在和平时期依然可能会发生公共冲突，这类事件影响范围较小且持续的时间也不长。公共冲突有其自身的规律，要根据公共冲突的阶段、类型采取有针对性的措施。权威应在公共冲突的处置阶段发挥主要作用。运用强有力的权威手段直接制止冲突的蔓延、升级，尽快恢复公共秩序。而冲突化解和冲突转化阶段，找到能为冲突双方都接受的方案，然后进一步解决引发冲突的深层次制度机制，这些是权威所无法实现的〔13〕。而部分公共冲突牵涉到政治问题，对这类事件也不宜采用直接的权威手段，而是对其进行“社会化处理”，通过社会管理机制建设，降低冲突的势能，减少其升级扩大的条件，从而化解此类公共冲突。

(三)类型支持：“权威实现秩序”在不同权威类型中的效果不同

马克斯·韦伯将权威区分为：传统型、魅力型和法理型。这一区分意在凸显法理型权威对前两种权威的超越，并将其作为现代性的重要标志。当我们在使用韦伯这一分类时，不要忘了这只是一种“理想类型”。它仅是一个概念区别，而不是一种事实区分，现实中并没有纯粹的权威形式，而是以混合形式存在。即便是属于同一种权威类型，表现形式也很多。另外，法理型权威也不可能是一种终极的权威形式。因为权威是在特定的文化社会土壤上生成的，“政治权威的社会基础问题所关注的主要是合法性问题，而合法性主要关系到关于某种合法秩序正当性的信念。”〔14〕这种信念是会发生变化的，权威形式自然也会跟着变化。西方民主的运行实践表明，民主制下法理型权威有减弱的趋势。同时，伊斯兰国家原教旨主义的抬头也宣告着传统权威并没有消亡。随着社会的发展，一些新式的权威形式开始出现和强化，例如专业权威。这种权威产生于它所行使的环境。在专业化日益凸显的今天，其地位正日益提升。美国的大法官就是凭借其司法权威在某种程度上掌握了司法权。

分析新中国成立以来的权威演变进程，也可以看出这一特点。我国的权威主要表现在党的权威上。“建国以后到改革开放之前，中国共产党政治权威是建立在中国人理解的传统马克思主义理论和领袖个人的超凡魅力的基础之上。”〔15〕改革开放之后，随着魅力领导者的相继故去，魅力型权威开始下降，意识形态权威也受到了削弱。在这种情况下，一种基于政权有效性的权威形式开始占据主流，通俗来讲就是政绩权威。可以说，改革开放以来的良好秩序与混合权威是分不开的。实际上，基于一种权威形式的权力体系极为脆弱。如魅力型权威，随着魅力领导者的故去，继任者的权威必然大为削减。法理型权威也并非无懈可击。一种能为大众普遍接受的法理并不能一蹴而就，随着情境的变化，法理还需要适时调整，否则也同样会被摈弃。如法国就曾数易宪法，第四共和国更是使国家陷入动乱，此时戴高乐的魅力型权威力挽狂澜，新的法理也得以出台，第五共和国应运而生。

可见，良性的权威进路从来都不是以一种权威代替另一种权威，而是在一种权威因各种原因削弱的情况下，由另一种或几种权威进行补充。对原有的权威形式也不是完全忽视，而是适时地加以改进。混合型权威既指出各种权威之间并不存在先进与落后之分，又指出权威的混合特质。它有两个特征：其一，多样的权威来源渠道；其二，适时调整权威形式。战争时期，魅力权威、组织权威占据主流；和平时期，法理权威、专业权威成为重要追求；社会转型时期，魅力权威、政绩权威就应发挥重要的作用。因此，我国在权威构建中不能仅仅依靠某一种权威形式，而应依靠混合型权威，学习并吸纳新的权威形式，并及时调整各权威形式的序列，只有这样的权威才能实现良好的秩序。

五、以转型期权威实现良性秩序

我国政治发展要回应社会转型这一基本事实。秩序作为社会转型期的重要价值之一也是一种包容性的价值，它蕴含着对其他价值诉求的回应性。例如，当民众对自由、民主、福利的诉求高的时候，只有回应这些诉求才能达成秩序。这就决定了不能简单地用稳定代替秩序。而权威也要随着社会转型而向前发展，否则固化的权威形式就走向了权威主义。在上文论述的基础上，可以提炼出转型期权威的四个基本特性：首先，转型期权威是有限的。在一些领域需要强化，在另一些领域则要弱化甚至退出，它还要与其他工具、主体相配合才能有效实现秩序。其次，转型期权威具有专业性。一方面，这不仅需要权威行使者具有现代化的取向和意愿，还要具有现代化的专业素养；另一方面，权威要在良好的专业机构和制度框架内按照专业化的程序设计运行。再次，转型期权威是混合型的。既不排斥传统权威形式，又善于吸纳新的权威特性。第四，转型期权威在行使过程中逐渐趋于隐性。权威作为政治统治职能的重要组成部分，因其强调对政府的“自愿服从”，所以对于政治统治的隐性化有很大的帮助。

总之，只有根据转型期权威的特性与其他治理手段相配合，明确权威的支持体系和发展方向，而不是一味固守在传统权威的窠臼中，才能实现良性秩序进而推进我国的政治发展进程。

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(责任编辑：赵荣华)

[收稿日期]2015-08-17

[作者简介]何李，南开大学周恩来政府管理学院博士研究生，研究方向：中国政府与政治。

天津300071