国外主要政党党员退出机制及启示

2016-02-12姜慧颖杜洪梅

中共杭州市委党校学报 2016年6期

□ 姜慧颖杜洪梅

国外主要政党党员退出机制及启示

□ 姜慧颖杜洪梅

党员的素质对政党的创造力、凝聚力、战斗力有着根本性影响。建立健全合理的党员退出机制，不断促进党员队伍的更新换代，是政党组织发展的题中应有之义。国外主要政党普遍建立了主动退出与被动退出相结合的退出机制，其被动退出机制重点适用于政治精英党员，并严格规定被动退出的适用对象，退出程序公正严谨。上述做法及经验，对于中国共产党疏通出口、从严治党，确保党员队伍先进性和纯洁性，具有重要的借鉴意义。

国外政党党员退出从严治党

为了有效地实现政治目标，政党在内部要形成良好的秩序与政治合力。也就是说，有效“理政”必然建立在合理“治党”基础之上，“治党”是维系政党发展的重要支柱。党员是构成政党的基石和细胞，党员的素质对政党的创造力、凝聚力、战斗力有着根本性影响，因此，建立合理的党员退出机制，不断进行党员队伍的更新换代，是政党发展的题中应有之义。一个组织理应具有完善的进入与退出机制，合格的进入，不合格就退出，这样才能促进一个组织的可持续发展。马克思、恩格斯在建立共产主义者同盟时就曾说过：“凡行为不正当或违反同盟原则者，视情节轻重或令其离盟或开除出盟。”［1］（P395）可见共产党这样的政治组织，从创建之初就特别重视组织成员的条件，同时也说明退出机制是保证组织质量必不可少的政治设计。

2013年1月28日，习近平总书记在中央政治局会议上强调，要“按照控制总量、优化结构、提高质量、发挥作用的总要求”，“努力建设一支规模适度、结构合理、素质优良、纪律严明、作用突出的党员队伍。”［2］党的十八大进一步提出：“健全党员能进能出机制，优化党员队伍结构”。在全面从严治党下，探索党员退出机制既是党的建设的一项经常性工作，也是从严治党的重要举措。国外很多政党，尤其是那些政纲党章连贯和政党纪律严格的政党都建立了严格的党员退出机制，从而保证党员队伍的质量和健康发展。虽然国外各政党的性质、信仰、纲领、执政理念、社会基础及执政模式不同，但它们在党员退出机制建设方面的一些做法和经验，值得我们学习和借鉴。

一、国外主要政党党员退出的主要做法

国外政纲党章连贯和政党纪律严格的刚性政党，都普遍在党章中规定了严格的党员退出机制，并以开除党籍作为处分的最终或最高惩罚。其中具有代表性的政党如下：

德国社会民主党党员的党籍可以因死亡、退党或被开除而终止。德国社民党的退出机制主要是针对精英党员，即那些掌握政治权力而对本党政治地位和形象有重大影响的党员。一旦精英党员违反党纪国法、破坏党内团结、其行为对本党利益造成重大损害时，社民党就会将其及时清除出党，避免其影响党的形象，成为党的负资产。［3］德国社民党对因党员个人行为有损党的名誉，违背党的原则，严重损害党的利益的，党的仲裁委员也会根据相关程序对其作出处分，情节严重的，将作出开除党籍的处罚。［4］德国社民党设置了两个监督机构，分别是检查委员会和仲裁委员会，在党章中还具体规定了“调查和确认程序”和“党纪审理程序”。同时党员有退党的自由，但必须做出书面声明，退还党证视同发表退党声明。德国社民党不仅有党员退党的自由，还打破固定党籍制的传统做法，尝试建立“项目党籍”制，在继续以居住地原则设置党组织的前提下，允许党员按照不同兴趣，设立“专题类基层党组织”，允许那些对党的部分政策主张持赞成态度，但又不准备承担党员所有义务的人在一段时间里入党并随时退党。［5］

法国社会党党章对党员退出作了严格的规定：议会内的社会党党团成员，不论在何种情况下，都要服从其党团投票统一的规定，遵守党的章程，遵循党的策略；如若违反，党的全国理事会可针对其行为和品德的性质对党造成的严重损害，进行惩罚，惩罚的措施分为警告、惩戒、暂时停职、暂时开除乃至最终开除。［6］法国社会党的纪律处分程序体现了民主性原则。该党规定，由全国或联合会仲裁委员会作出的裁决，必须在作出决定的通知发出30天之后，才能成为决定性的裁决。在此期间，当事人的一方或另一方，都可以向全国仲裁委员会提出上诉；并且，在没有召集当事人听取双方辩论的情况下，不能作出任何处分措施。［7］

英国工党党章赋予全国党章委员对违反纪律条例的党员进行处置的权力，英国工党在其章程（2004 -2005年）中指出，“党的官员和党员应意识到，滥用党的条例的行为是让党蒙羞的行为，一旦出现这种行为，党将根据组织条例采取纪律处分，直至开除党籍。”议会党团督导员制度则是党章针对议会中不服从党的命令，不按照党的宗旨发言和投票的党团成员而设置的，惩罚方式就包含“建议党的领袖将其开除出党”。［8］英国工党章程第二章第一条明确规定，党员反对党正式核准的候选人而参加选举，或者在其他党派参选者的提名文件上签字；党员参与或支持的政治组织不是工党及其附属组织，或者公开宣布反对党正式核准的候选人等，将被按照相关纪律条例开除出党。［9］（PP222-223）在政党政治成熟的英国，工党议员一旦被开除出党，就等于该议员政治生命终结。

俄罗斯统俄党在其党章（2012年）第三章第三条中明确规定，“党员可以自愿退党。在本人根据永久或主要居住地向党的基层（地方、地区）支部递交书面退党申请的情况下，方可终止其党员资格。”［10］（P51）俄罗斯统俄党在其党章“终止党员资格”部分指出，“基层和地方分部关于开除党籍的决议，应由党的上级机关确认；公民有权在两个月内，向党的上级领导机关，直至党的代表大会，提出关于开除其党籍决议的复议；自相关领导机关通过开除党籍决议之日起，党员资格被取消，而在需要复议的情况下，则从得到最终确认之日起；开除党员的决议，应报送至党的中央执行委员会，以便将其从党的统一名册中消除。”［10］（P51）

二、国外主要政党党员退出机制的特点

（一）建立主动退出与被动退出相结合的机制

从国外主要政党党员退出的做法来看，党员退出包括主动退出与被动退出两种情况。其中主动退出是对党员权利的尊重，体现了现代政党包容开放的精神品质。而被动退出方式则是政党严格要求党员质量，全面增强政党的凝聚力和战斗力的重要途径。无论主动退党还是被动退党，除受党推荐担任的官职外，当事人在所属政党之外的各种权益不受影响，这为普通党员改变政治信念、自愿退党提供了宽松的条件。［11］

被动退出主要是由组织按照既定程序，对一些不合格的党员进行劝退、除名、开除等，比如哈萨克斯坦“祖国之光”人民民主党在其党章（2009年）中规定，“由于以下原因党员被开除党籍：被法院裁定为犯罪，且判决生效；有贪污腐败等行为；其作为（或无作为）损害了党的威信或利益；不遵守党章、党的纲领性文件和党的其他决议；改换地址后未按时（超过6个月）进行登记。”［12］（P6）当然，如果党员退出机制仅仅依靠清除、开除、劝退等被动的方式，则难以增添政党的活力，容易使政党陷入僵化状态。因此，主动退出机制理应成为常态的、有效的党员退出机制建构的重要方面。一些政党在党章“党员的权利”部分特别明确规定“党员具有退党的自由”，如摩洛哥公正与发展党在其基本章程（2012年）第二部分第四节中提出，“正式和预备党员享有以下权利：退党、退出党的各级机构或辞去党内领导职务。”［9］（P119）哈萨克斯坦“祖国之光”人民民主党在其党章“党员的权利和义务”部分中规定，“党员拥有退党的自由”。［12］（P7）党员申请退党的，需要提交书面申请，或直接将党证退还，经党组织批准后其党员身份就会终止。［4］可见，自由退党是一些政党党员的权利，这展现了现代民主政治的内在逻辑。不管党员出于什么原因或动机选择退党，这都是党员自由权利的体现，与被开除党籍有着本质的不同。总之，党员退党作为党员的一种权利是现代化政党的内在要求。

（二）退出机制的重点适用于政治精英党员

国外主要政党党员退出机制的建设主要是针对精英党员，对于精英党员违反党纪的行为，各国政党严格执行退出机制。比如秘鲁阿普拉党主席、前总统加西亚强调，“不能把党证当饭票”，意在预防党内部可能出现的腐败行为。俄罗斯统俄党于2008年6月宣布，在干部审查过后，约有3万名“追名逐利”的不合格党员，将被开除出党，占党员总数的1. 5％。墨西哥革命制度党2000年败选下台后进行深刻反省，于2001年十八大修改党章，制订党员道德准则，对违纪贪腐党员，轻则予以党纪处分，重则开除出党。［13］新加坡人民行动党对一些“作风不严”的干部党员，采取“零容忍”的态度。任何党员干部一旦发现有作风问题，都必须引咎辞职以承担责任。议员出现道德问题，在人民行动党内就意味着退党和离职。［14］在竞争性选举体制下，各政党会及时主动地处置违法党员，或是党员主动退党，或者将其开除出党，尽早摆脱各种丑闻对党的危害。［15］

（三）严格规定被动退出的适用对象

西方国家的政党通过议会展开权力与利益的角逐，党员的吸纳多以“量”为原则，以期获得更多的选票。比如在美国，成为民主党或共和党党员的唯一条件，是具备选举资格的成年公民，选民只要在登记时标明自己的党派意向、列明为某党党员，或在选举时投某党候选人的票，就可成为某党党员。［16］（P4）因此国外许多政党对党员的义务要求相对比较低，党员一般只有存在违纪行为或不服从党的命令和决议，并给组织利益造成重大损害时，才会导致被劝退或开除党籍。

在许多国家的政党治理中，开除党籍都属于最严重的纪律处分，党员一旦确认存在违法犯罪行为，政党都会以开除党籍作为最终处分。如德国社民党党纪处分包括警告、暂时剥夺职务权利、暂时停止党员权利、开除出党。［17］法国社会党党纪处分包括警告、惩戒、暂时停职、暂时开除或最终开除。［18］英国工党的纪律处分规定，本党党员若有严重的刑事犯罪且被判处有期徒刑，全国执委会将暂停其党员资格、党内职务以及党代表资格，若全国执委会确认该党员的严重犯罪事实，则将其开除出党。［9］（PP222-223）新加坡人民行动党对干部党员的退出做了严格规定：干部党员连续两次无故缺席党干部大会，或在任何时候因党的利益所系，中央执委会有权暂停或终止任何干部党员的资格。［19］此外，日本自民党、苏共等一些大党兴衰史也充分地表明，严格清退一些不合格党员，保证政党的纯洁性，是确保政党组织兴盛的重要保证。

国外主要政党也坚决制裁党员的一些“出格”行为，如2003年巴西劳工党将公开反对卢拉社会改革法案的著名活动家埃莱娜开除出党。日本自民党党内派阀林立，内部竞争激烈，甚至被称为“派阀集团”，但自民党十分注重从维护全党利益出发，将激烈的派系斗争限于党内，通过相互妥协解决问题，维持“斗而不破”的局面，对于胆敢公开分裂、挑战游戏规则的党内势力，自民党则毫不留情、施以重拳。2010年，时任参议员与谢野馨和时任众议员舛添要一分别脱党，成立奋起日本党和新党改革党，并出任党代表。自民党纪委会召开会议，认为“决不能容忍两人的反党行为”，遂将二人开除出党。［20］从以上做法中可以看出，严格执行政治纪律、稳妥发展党员队伍，已成为各国政党提升本党党员质量的必然要求。

（四）退出程序公正严谨

程序民主是保障民主制度正常运行的途径和方法，将正当程序规则引入党员退出机制，才能使之与民主原则相得益彰，保证党员退出程序公正严谨。

国外一些政党对此已有大量的探索。印度共产党（马克思主义）在其章程（2005年）中规定开除党籍的程序，具体为“1.在开除党员之前，相关党组织必须允许该名党员作出解释。2.上级委员会必须核对被开除党员列表。3.相关委员会必须向上级委员会提交回复被开除党员党籍的报告。4.应向相关党员出具党费收据。5.相关党组织应在开除党籍决定获得通过的三十日内，通知相关党员开除其党籍的决定。6.被开除党籍的党员可在开除通知发出的三十日内提出上诉。”同时，其章程中的“纪律处分”部分规定，“开除党籍是所有纪律处分中最为严重的处分，应经过严重警告、审议和最终裁决的过程。未经上级委员会确认，任何涉及免除党内职务、暂停党员资格和开除党籍的纪律处分，都不得生效。”［10］（P18）澳大利亚自由党规定，基层党组织有权向党的政策委员会提交党员纪律处分动议，但必须经过出席政策委员会委员的2/3以上无记名投票通过，党纪处分才能生效。在投票表决前，涉事党员不仅有权在政策委员会发表意见，而且在处分生效后，该党员还有权向州委员会下次会议提出上诉，州委员会可以批准、改变或撤销相应的处分决定；并且作出这一决定，也必须经过至少2/3参加州委员会会议并投票的委员同意通过。［9］（PP267-268）可见，国外政党党员退出机制特别注重程序民主，确保退出程序的公平性、公开性和公正性。

三、国外主要政党党员退出机制对我党的启示

毛泽东曾提到：“一个无产阶级政党也要吐故纳新，才能朝气蓬勃。不清除废料，不吸收新鲜血液，党就没有朝气。”［21］党的十八大突出强调“以增强党性、提高素质为重点，加强和改进党员队伍教育管理”，为提高发展党员的质量，必须“健全党员能进能出机制”。［22］在党员退出机制的建设问题上，我们党可以借鉴国外政党的有益做法，但是由于国外政党与中国共产党在组织起源、性质、宗旨、地位、战略与策略等诸多方面，均存在很大差异，正如美国著名学者佩恩边科指出：“政党的诸组织特征更多地依赖其历史，即，依赖于组织是如何起源、如何巩固的，胜于依赖其他因素。”［23］（P58）因此在很大程度上，我们党仍需在自身治理实践中不断探索，建构更为实际有效的适合我国国情、党情的党员退出机制。

（一）充分保障主动退党者的正当权益

《中国共产党党章》规定“党员有退党的自由”，但其中并没有说明退党的具体条件和操作程序，从而造成虚有自由退党之说，却无自由退党之实的状况。在退党这个问题上，一直是“要我退”，很少考虑过“我要退”。因为在自由退党没有任何实质性规定的情况下，不管是出于什么原因或动机退党，总是给人带来很不好的印象，这在无形中给想退党的党员带来巨大的心理压力。而且在现实中，主动退党和被动退党一样，某些正当权益甚至宪法规定的某些公民权利往往难有保障。完善党员退出机制，需要有一套科学的设计，特别要注重以人为本，不对主动退党者作过多的道德评判，而是引导党内外对其退党权利的尊重。党员自愿退党不应该是政治污点，其公民权利不应受到任何损害，退党之后的公民应当享有与普通公民一样的待遇。只有善待退党者，党员退出机制才会有效发挥作用。

（二）畅通不合格干部党员的出口

习近平指出，要始终保持党在思想上、组织上、作风上的纯洁性，“各级党组织要严格管理党员队伍和党的干部队伍，严把入口、加强教育、强化监督、畅通出口”。［24］干部党员队伍是我党执政兴国的一支重要力量，合理解决不合格干部党员的“出口”问题，严格处置一些政治思想蜕化、工作作风不实的不合格干部党员，是新形势下从严治党的一项根基性工作。党内实行民主原则，并不与严格的纪律相排斥，对于不合格的干部党员，我们仍然要将其开除出去，只留那些优秀的、愿意为无产阶级利益而奋斗的优秀党员干部，这样才能形成党内精英的良性流动。

（三）规范党员退出的程序规则

党员退出程序的民主化、科学化和规范化，对于坚持党的民主集中原则具有重要的意义。为进一步畅通党员队伍的“出口”，应严肃明确党员退出程序，细化退出具体步骤，探索建立党员退出机制的新途径和办法。如江苏省如皋市出台《关于健全完善党员“出口”机制的实施意见（试行）》，健全完善评议认定、教育诫勉、处置审批、整改帮扶、申诉复查“五大机制”，畅通党员队伍出口，规范党员退出程序，切实提高党的先进性和纯洁性建设水平。［25］浙江省淳安县设定了“七步走”流程，防止“误伤”党员：按照“民主评议、提出初步名单、调查核实、提出处理意见、支部大会表决、上级党委审批、宣布实施”等7个步骤，进行不合格党员认定，全程充分听取当事人的申辩陈述、谨慎操作。［26］有了具体制度并严格按照制度办事，才能够使党员退出有章可循、有法可依。

我们党针对社会形势的变化，在坚持党员有退党自由的基础上，正不断探索符合中国社会需要，能够体现执政党和现代政党特征的党员退出机制，建立健全党员“劝退”出党和自愿退党的程序和机制，改变党员进出失衡的状况，建立能进能出的正常退出机制，为永葆党的先进性和纯洁性提供制度上的保障。习近平曾深刻指出，“我们党在长期实践中，不断总结自己正反两方面经验，也积极借鉴国外执政党建设的经验教训，深刻认识到了一些从严治党的规律，这些都要继续运用好。”［27］总之，党员退出机制建设应在立足国情党情的基础上，有创造性地借鉴国外经验，只有这样，才能保持党员队伍的活力，实现党自身的健康发展。

［1］马克思恩格斯文集（第4卷）［M］.北京：人民出版社，2009.

［2］习近平.加强新形势下党员发展和管理工作［N］.人民日报，2013-1-29.

［3］程浩，樊树才.国外政党严格自身治理的做法和经验［J］.理论探讨，2016（1）.

［4］中共中央组织部建设研究所课题组.国外政党党内民主建设的实践探索［J］.红旗文稿，2009.

［5］刘金东.西欧社会党党员队伍建设面临的挑战及其应对［J］.当代世界与社会主义（双月刊），2006（6）.

［6］吴辉.国外执政党建设的问题与经验［J］.党政干部论坛，2004（11）.

［7］法国社会党的原则声明和章程［J］.当代世界社会主义问题，2002（2）.

［8］沈丹.从政党政治看欧洲社会民主党的意识形态右转——以英国工党、法国社会党、德国社会民主党为例［J］.社会主义研究，2013（3）.

［9］于洪君.当代世界政党文献（2012）［M］.北京：党建读物出版社，2013.

［10］于洪君.当代世界政党文献（2013）［M］.北京：党建读物出版社，2014.

［11］宋玉波，贾永健.必须建立常态的党员退出机制［J］.人民论坛，2013（5）.

［12］于洪君.当代世界政党文献（2011）［M］.北京：党建读物出版社，2012.