应松年 潘 波

（中国政法大学，北京 海淀 100088）

财政供养人员，指履行公共管理和服务职能，全部或者主要由财政资金支付和保障办公经费、个人薪酬及福利待遇的人员。这个范围不包括由财政资金支付生活费用的军烈属等优抚人员，以及获得财政资金救济的贫困群体。财政供养人员是国家治理体系的重要支撑，事关财政资金的配置和纳税人负担，事关公共管理和服务的质量与效率，直接影响国家治理现代化的进程。

一、财政供养人员及其基本范围

在我国，与财政供养人员相关的语词有“干部”“公务员”“公务人员”“国家机关工作人员”“国家工作人员”等。从概念确立的标准来看，“干部”强调的是身份，“公务员”“公务人员”强调职责任务，“国家机关工作人员”“国家工作人员”强调任职机构及其国有性质，“财政供养人员”强调的则是经费来源。除财政供养人员外，其他几个语词都先后成为法律概念，但“干部”“公务人员”用的次数极少，法律法规用得较多的是“国家工作人员”。尽管财政供养人员尚未成为法律概念，但已频繁出现在政策文件和领导讲话中。一个重要原因，是财政收入增速下降的形势下，社会公众对财政支出、行政成本等问题更加关切和敏感。正如2013年李克强总理所说：“各级财政收入不太可能再像过去那样高速增长了，而财政供养人员多，往往‘食之者众，生之者寡’，本届政府组建半年多，一些地区和部门又陆续提出增编要求，不控制将难以为继”[1]。……