创新社会治理加强基层建设

2016-02-11上海市人民政府副市长时光辉

中国民政 2016年2期

上海市人民政府副市长时光辉

创新社会治理加强基层建设

上海市人民政府副市长时光辉

创新社会治理、加强基层建设是上海市委、市政府高度重视、着力推进的一项重要工作，2014年，发动全市深入基层调研，研究出台了“1+6”系列文件。我们认真贯彻落实习总书记加强和创新社会治理重要指示，全面落实党的十八大、十八届三中、四中、五中全会精神，牢牢把握“社会治理的核心是人、重心在城乡社区、关键是体制创新”的要求，坚持问题导向、目标导向、基层导向，坚持系统治理、依法治理、源头治理、综合施策，加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建共建共享的社会治理格局。

一是坚持问题导向，把解决基层难题、服务群众、增进人民福祉作为根本出发点和落脚点。我们始终坚持一切从基层实际出发，把问题聚集到基层、群众关心关注的难点重点上，把政策和创新举措聚焦到解决这些问题的办法上。

二是加强党的领导，把加强党的领导贯穿于社会治理的全过程和各方面。我们始终牢牢把握加强党的领导这一主线，充分发挥党在社会治理中的领导核心作用，健全党在基层的组织体系和工作队伍，增强引领社会、组织社会和凝聚群众、服务基层的能力，夯实党的执政基础。

三是注重队伍建设，着力为基层队伍提供更好的工作环境。我们始终把基层干部队伍的稳定、发展和建设作为决定基层社会治理成败的关键因素，努力建设一支结构合理、素质优良、能力突出、群众满意的专业化、社会化、规范化的社区工作者队伍，切实提高基层社会治理能力。

四是推进资源下沉，让基层切实“有职有权有物”。我们始终把握的一条基本原则是推动“重心下移、力量下沉、权力下放”，把为群众服务的资源和力量尽可能交给直接接触老百姓的街镇和居村，更好地发挥街镇、居村在社会治理中的基层基础作用。

五是推动管理向治理转变，激发各方有序参与社会治理活力。我们始终坚持把“治理”的理念和要求作为创新社会治理的基本方向，努力通过体制机制创新，进一步激发社会各方参与的活力，实现政府管理与社会自我调节、居民自治的良性互动。

一、坚持党建引领，大力加强基层党组织建设

加强城乡基层党的建设，以社区党建引领社区发展，是贯穿于上海加强和创新社会治理进程中的一根红线。

一是完善党建领导体制。将“社区（街道）党工委”更名为“街道党工委”，使街道党工委作为区委派出机构的性质更为明确；保留行政党组，撤销综合党委和居民区党委，新建社区党委，更好地担负起区域化党建和“两新”组织党建、居民区党建工作。

二是构建区域化党建格局。从街镇向两头延伸，区县层面，建立区域化党建平台，重点调动驻区单位、“两新”组织等参与社区治理。居民区层面，全面推进兼职委员配备，增强居民区党组织统筹社区资源能力。落实党组织和党员社区“双报到”“双报告”制度，发挥好基层党组织战斗堡垒和党员先锋模范作用。

三是加强居村党组织书记队伍建设。抓“班长工程”：对居民区书记，建立一套更为完善的管理保障制度，就业年龄段的实行“事业岗位、事业待遇”，连续任职满两届、表现优秀，经过规定程序使用事业编制，在岗退休享受事业编制退休待遇；对村党组织书记，继续选派优秀机关、事业单位干部到村任职，加大对优秀村干部定向招录公务员和事业编制人员力度。这些政策出台后，社会反响积极，2015年居村两委换届后，居民区和村党组织书记平均年龄较上届分别下降2岁和2.4岁，大学本科以上学历较上届提高43%。

二、优化街镇体制，推进重心下移，力量下沉，权力下放

以“重心下移、权责一致、做实基层”为原则，推进街镇体制机制改革，尽可能将资源、服务和管理放到街镇，更好地为群众提供精准有效的服务和管理。

一是着力推进重心下移。核心是推进街道职能转变，明确街道以“三公”即公共服务、公共管理、公共安全为基本职责，主要承担加强党的建设、组织公共服务等八项职能，精简街道内设机构，实行“6+2”模式，即全市统一设置党政、管理等6个办公室，各区根据实际设立2个工作机构。从2015年起全面取消街道招商引资职能，由区财政全额保障街道工作经费，促使街道工作进一步聚集服务管理。

二是着力推进力量下沉。实施“机关瘦身、基层强身”，将市级和区级机关精简的编制全部下沉到基层一线，2015年划拨约700个市级编制充实街镇；把城市日常管理、执法力量尽可能下沉街镇，强化综合管理、综合执法，比如，城管执法队伍在街道实行区属、街用、街管，在镇里实行镇属、镇管、镇用；充实加强直接服务群众的平台的力量，推动街道机关服务向“窗口”服务和“平台”服务转型，畅通联系服务群众“最后一公里”。

三是着力推进权力下放。按照权责一致的原则，赋予街道党工委“四项权力”：对区职能部门派出机构负责人的人事考核权和征得同意权，对区域建设规划和公共设施布局的规划参与权，对区域综合性事务的综合管理权，对事关社区民生重大决策项目的建议权。实行“职能部门职责下沉须由区委、区政府严格审核把关”的准入制度，做到权随事转、人随事转、费随事转。

三、强化镇域治理，着力提升镇域社会治理水平

随着上海城市化进程快速推进，城乡结合部和郊区撤制镇区成为社会治理短板区域。我们以做实基本管理单元为切入点，采取三方面举措着力提升镇域社会治理水平。

一是积极推进析出街道。对郊区导入人口5万以上的集中城市化地区，开展新建街道工作，使行政建制更加合理，区域幅度更加科学。根据人口导入和管理服务需求，逐步配置管理力量和服务设施，财政支出由区县政府列入部门预算予以统筹保障。

二是做实基本管理单元。对暂时不具备析出街道条件、常住人口2万以上、集中城市化面积2平方公里以上、地域边界较为清晰的区域，作为一个基本管理单元，作为最基本公共服务、最基层管理与执法资源的配置单位，以更好地就地就近服务群众。目前，全市确定了67个基本管理单元，以“3+3”为重点稳步推进做实工作，即建立社区事务、社区卫生、社区文化三个服务平台，推动公安、城管、市场监管三支执法力量下沉。

三是深化“镇管社区”机制。依托基本管理单元，建立健全“两委一中心”，发挥社区党委领导核心作用，建立社区委员会，发挥议事协商的共治平台作用，建立社区中心，就近为居民提供行政事务和基本公共服务。

四、促进群众自治，夯实城乡社区治理基础

主要采取三方面措施深化完善居村民自治体制机制，激发社区自治活力。

一是完善党组织领导下的居村治理体系。在居民区，建立健全以居民区党组织为领导核心，居委会为主导，居民为主体，业委会、物业公司、驻区单位、社会组织等共同参与的治理架构。厘清居委会与业委会关系，探索符合条件的居委会成员通过合法程序兼任业委会成员。在农村，全面建立村务监督委员会，加强党组织领导下的村委会、村集体经济组织、村务监督机构的村级治理组织体系建设。

二是深化居村自治机制。重点是以群众需求为导向，建立健全两个“自下而上”的机制：一个是自下而上的自治议题和自治项目形成机制；一个是自下而上的居委会工作评价体系。同时，进一步运用好“三会”制度、理事会、议事会等新载体，微博、微信等新媒体，广泛开展社区协商。

三是扎实推进减负增能。减负就是减少居村委会的行政性事务，实行“两份清单、一本台账、一项机制”，即居村委会依法依规协助行政事务清单和居委会印章使用清单，居村委会电子台账建设，实行居村工作事项准入机制。增能就是增强居村委会更好服务群众的能力，重点是保障经费、建好队伍。比如，建立居委会“两项经费制度”，即规定居委会工作经费和居民区服务群众专项经费每年都不得低于10万元；落实村级组织基本运转经费保障机制，一般每年高于50万元。

五、加强队伍建设，建立专业化社区工作者职业化体系

我们从上海现实情况出发，以专业化、社会化、规范化为发展方向，以建立完善的薪酬体系为基础，建立专业化社区工作者职业化体系，推动基层骨干队伍“进得了、留得住、有发展、干得好”。

一是规范纳入条件。将就业年龄段、全日制街镇所属“中心”聘用的骨干人员、街镇聘用的社区专职工作人员和居民区党组织成员、专职党务工作者、居委会成员、社区干事纳入社区工作者范围。实施社区工作者总量调控、额度管理。

二是规范薪酬体系。全市社区工作者队伍平均收入水平统一为2013年度本市职工平均工资的1至1.4倍；建立全市统一的三岗十八级薪酬体系，并实施薪酬动态调整。

三是规范用工管理。统一建立街镇社区工作者事务所，与社区工作者签订劳动合同，完善考核评价，建立退出机制，形成长效常态管理机制。

专业化社区工作者职业化体系的建立，有力加强了基层队伍建设的制度保障，充分调动了全市居村委会参选的热情，推动队伍结构明显优化。2015年居村委会换届后，居委会成员平均年龄47岁，较换届前下降3.7岁；村委会成员平均年龄42岁，较换届前下降4.6岁。经综合考评考核，全市现已完成近3万名专业化社区工作者的签约起薪工作，平均年龄37岁，大专以上学历超过80%。

六、聚集城市管理，提升网格化管理服务水平

深化拓展网格化管理，以网格化管理、社会化服务为方向，打造管理责任得到落实、精细化管理得以实现、治理资源有效整合的基层综合服务管理平台。

一是科学设置网格和厘清网格职能。以城市网格化管理中的责任网格为基准，科学设置管理网格。明确现阶段网格化管理的工作职能主要集中在城市管理、市场监管、街面治安领域，重点牵头处置与城市综合管理相关、需多部门协同解决、以各类顽症为主的问题。

二是做实街镇网格化综合管理中心。明确由街镇牵头负责辖区城市综合管理的派单调度、督办核查、指挥协调、联合执法等工作。同时，健全居村民自我巡查、自我管理、自我监督的联勤机制，加强城市网格化管理与居村自治管理有效衔接。

三是优化网格化管理机制。在问题发现机制上，采取街面巡管执勤、视频巡逻，居村委干部、平安志愿者巡查等多种方式，及时发现上报各类问题。在分级处置机制上，针对市、区县、街镇、居村不同层面发现的问题，建立相应派单处置机制。在监督考核机制上，加强对问题发现、处置的日常督办、专项督查和监督评议。在联动联勤机制上，形成以城管为骨干，以公安为保障，市场监管等职能部门和执法单位共同参与的联勤队伍，增强管理顽症的快速处置能力。