郭伟和 江治强

城镇困难家庭生活状况和社会救助政策改革要点
——基于“中国城乡困难家庭社会政策支持系统建设”项目调查数据分析

郭伟和 江治强

2008年以来，民政部政策研究中心连续8年在全国10省份开展城乡困难家庭动态监测和评估调查，建起了中国城乡困难家庭抽样调查数据库。本报告围绕城镇困难家庭的生活状况、资产、就业意愿以及低保对象瞄准、社会救助水平和效果满意度评估等方面，对2008年到2013年调查数据进行了动态趋势分析和回归分析。基于对数据的分析，我国城镇困难家庭的基本状况主要呈现以下特点：

一、城镇困难家庭的生活形态和资产状况

城镇困难家庭的贫困程度有所缓解，但2011年以后，城镇困难家庭的贫困程度和生活形态进一步恶化，脱贫的需求缺口持续扩大，生存形态处在维持基本生存水平。

城镇困难家庭的贫困程度并没有稳定好转趋势。从收支缺口看，城镇困难家庭月均收支缺口呈U型曲线，最高年份达到328元。在城镇困难家庭消费支出中，医疗支出占比从16%增长到30%，食品支出占比从32%增长到43%。把基本生活消费支出扩大到食品、医疗、衣着、水电和住房等支出项后，发现城镇困难家庭维持生存的消费支出占比达到60%～80%。

2013年城镇困难家庭中零金融资产以下的家庭占比为87%；人均住房面积为24.8平米；零财产性收入家庭的比例为97%；家庭负债比例为38%。一般资产贫困和极端资产贫困家庭合计占比达到88%，远远高于按照低保线计算的城镇贫困率（73%）以及按照消费支出计算的城镇贫困率（57%）。这表明当前多数城镇困难家庭无法依靠资产积累摆脱贫困。

二、城镇困难家庭的救助水平及满意度评价

从2008年到2013年，城镇低保的相对救助水平在55%到58%之间，农村在44%到56%之间；从2010年到2013年，医疗救助的相对救助水平，城镇在4.7%到13%之间、农村在4.1%到17%之间；从2010年到2013年，教育救助的相对救助水平，城镇在0.9%到1.7%之间、农村在1.2%到5.2%之间。

农村困难家庭对于社会救助效果的主观评价，对低保相对救助水平和医疗救助相对救助水平的变化非常敏感，而对教育救助相对救助水平的敏感度较低。从2010年到2013年，城镇困难家庭对于社会救助效果的主观评价，对上述三项救助制度的相对救助水平都不敏感。医疗救助的主观作用评价对总体满意度呈显著性影响，但教育救助和低保的影响不稳定。

分析影响城市低保满意度的因素，发现只有年龄和教育程度对城市低保的满意度有显著影响；对城市低保满意度产生显著影响的三个因素分别是“低保管理中的不良现象”“低保补助额”和“是否公示”。表明城市困难群体更加看重社会救助的充分性和公平性。

三、城镇低保政策的瞄准率及其影响因素

从2008年到2012年，城镇低保对象的瞄准率分别为92%、76%、84%、85%和65%；而2009年到2012年未纳入低保的城镇边缘家庭的瞄准率分别是60%、28%、75%和75%。这表明我国低保制度没有完全覆盖所有符合条件的困难群体。

对城市低保瞄准偏误的影响因素进行分析后发现：在家庭负担特征中，家庭学生人数、家庭病残人数、家庭教育支出对于瞄准率有显著影响，但是家庭老年人数和家庭医疗支出两个变量基本没有影响。我国低保制度资格标准不考虑家庭的实际负担，只考虑家庭人均收入、家庭人口结构（如老年人和病残人数），这是导致我国未纳入低保的实际困难家庭比例较高的重要原因。

在低保政策执行环节中，如何核查低保申请家庭和政策宣传两个因素均对低保期望瞄准率产生显著影响。这表明加强低保政策宣传、改进对申请家庭的经济状况核查将有助于提高低保瞄准率。在基层工作人员素质方面，对低保政策瞄准率有积极影响的因素是工作人员接受培训时间、工作人员聘用方式以及对低保家庭的了解程度；对低保政策瞄准率有消极影响的因素是工作人员的自我胜任能力，其他因素如工作人员的教育程度、从业时间、核查频率等对低保政策的期望瞄准率没有影响。这说明如果要提高城市低保制度的瞄准率，首先应加强入户宣传和核查，其次需要加强对低保工作人员的培训和工作条件的保障。

四、城镇救助对象的就业意愿和就业倾向的影响因素

相对于非低保对象，低保对象的就业率确实偏低。对于家庭主要成员有劳动能力的低保对象，其就业动机除了受个人素质和家庭条件影响之外，也确实受低保政策和就业辅助政策的影响。对于没有劳动能力的低保对象，他们的就业动机和低保政策有关系，但与就业辅助政策以及家庭收入没有显著关系。这说明对于家庭主要成员有劳动能力的低保对象有可能产生主动福利依赖；对于家庭成员没有劳动能力的低保对象，他们的就业意愿对于家庭收入和就业援助政策没有敏感性，主要是被动依赖福利救助。

低保户的就业倾向偏低，就业惰性偏高，部分原因是低保救助降低了其就业意愿。相对于非低保户而言，低保户的就业惰性并无显著差异。这表明不能简单判断低保会导致福利依赖，即使低保对象存在依赖福利，也多是由于没有就业能力、缺乏就业援助，无奈地依赖福利救助。

五、完善社会救助政策的建议

基于以上统计分析，未来完善我国社会救助政策应当重点突出以下方面：

第一，继续加大对困难家庭救助力度，托住他们基本生活的底线。在宏观经济下行压力加大、全面建成小康社会的目标任务迫近的背景下，应当更加注重相机决策，根据不断变化的经济形势，顺应困难群体需求，进一步科学论证和提高各项社会救助制度的救助标准，加大实际补差和救助力度，筑牢困难群体基本生活保障的网底。

第二，优化医疗救助管理服务，提高医疗救助综合救助水平。一是完善医疗救助筹资机制。将现行以县级为基本单元的医疗救助资金统筹层级，逐步提高到省级；争取各级财政扩大资金投入的同时，适当调整社会救助资金用于医疗救助的比重；完善慈善资源与医疗救助相衔接的机制，发挥社会公益资金的补充作用。二是扩大覆盖范围。尽快建立低收入家庭、因病致贫家庭申请医疗救助的认定标准，科学界定大病病种和纳入报销的医疗费用比例，使医疗救助扩大到有需要的困难家庭。三是衔接好相关医疗保险政策。重点完善相关制度、政策和操作规程，使医疗救助与基本医疗保险、补充医疗保险有效衔接。四是优化资源整合和管理服务流程。进一步简化“一站式”即时结算工作流程；完善跨地域异地就医转诊医疗费用报销机制；探索“互联网+”技术在引导社会公益资金参与和优化管理等方面的作用。

第三，加强精准化管理、创新救助形式，进一步完善社会救助体系。一是建立更加精细化的救助对象分类管理制度。二是将救助方式的创新提上议程，以物质救助和现金救助方式为主，加快向服务形态的救助方式拓展，实现救助方式的多样化、组合化。三是研究扩大低保救助的资格条件，尽快把符合条件的支出型贫困家庭纳入低保范畴。四是在确保困难者能够及时获取救助的同时，抓紧完善“救助渐退机制”，降低救助的福利陷阱效应。五是加强对救助对象审核、审批和结果的公开公示，打造“阳光救助”，同时依托社区自治组织和社区网格化管理平台，完善困难家庭风险个案发现机制，实现救助关口前移，增强社会救助预防功能。

第四，强化政策的衔接，扩大社会参与，发挥社会救助政策整体效能。重点应当完善社会救助与扶贫开发、就业促进、公益慈善等制度和政策的有效衔接机制，促进各类救助资源、行动和信息的互联、共享和整合，增强救助政策协调性；探索建立救助项目公益创投和政府购买救助服务的机制，扶持社会组织参与救助项目运作，提高社会救助服务的个性化和社区化。

（作者分别系中国政法大学教授、民政部政策研究中心副研究员）