薛舒予福建农林大学文法学院，福建福州　350000



论我国医疗纠纷行政调解制度的完善

薛舒予
福建农林大学文法学院，福建福州350000

［摘要］近年来，我国的医疗纠纷呈现出逐年上升的趋势，并且有不少的医患双方在纠纷过程中受到侵害，因此如何在医疗事故发生后公平合理地解决纠纷成为社会关注的焦点。针对该事实，该文对医疗纠纷行政调解制度进行详细的剖析，在分析其可行性和实用性的基础上提出相应的建议。在完善立法体系的前提下，在卫生行政部门内部设立专门性的医疗纠纷行政调解委员会，并实行垂直管理，选拔具有综合性素质的工作人员，确认调解协议效力，并辅之以外部保险金制度予以保障。旨在更好地发挥行政调解在医疗纠纷中的作用，维护医患双方合法权益

［关键词］医疗纠纷；行政调解制度；医患关系

随着当今社会医疗体制的转型，我国的医疗纠纷也呈现出复杂化和多元化的特点，并表现为数量激增，矛盾尖锐，索赔高额，方式野蛮，而各地“非法伤医”现象也是频繁出现，医生的生命安全和工作环境都难以得到全面的保障。面对这样一个棘手的局面，如何协调我国的医患关系，创造一个和谐稳定的医疗环境已成为关注的问题。而在目前法律规定的解决医疗纠纷的3种方式中，行政调解由于其自身的种种弊端，难以适应社会的发展而逐渐被人们所摒弃，功能逐渐弱化。但相较于诉讼和协商，医疗纠纷的行政调解又有其自身不可忽视的优势，作为我国社会实践的产物，其不应泯然众人，而是应该在借鉴吸收他国实践经验的基础上，立足于我国国情，针对其劣势提出整改和完善的办法，推陈出新，创造多元化、现代化的行政调解制度，以更好地协调医患关系，解决纠纷。

1　我国医疗纠纷解决机制概述

1.1医疗纠纷的界定

就“纠纷”而言是一个较为笼统的社会概念，而医疗纠纷目前在法律上也没有一个清晰的界定。最容易与医疗纠纷混淆的概念莫过于医疗事故。在2002年公布的《医疗事故处理条例》中明确有规定，医疗事故是指医疗机构及其医务人员在医疗活动中，违反医疗卫生管理法律、行政法规、部门规章和诊疗护理规范，过失造成患者人身损害的事故。但是仅以医疗事故的概念定义医疗纠纷未免太过片面，近年来随着医患关系的复杂化，医疗纠纷的外延也逐渐扩大，从其内容上大致可分为医疗事故、医疗差错以及医疗意外。医疗差错指的是由于医务人员主观过失而造成的未达事故标准的损害；医疗意外指的是由客观因素造成的不良后果。因此医疗纠纷可以综合概括为医疗机构和患者及家属之间就医疗后果和原因认识不一致而引发的争执。

1.2我国医疗纠纷解决机制的现状

根据2002年公布的《条例》的规定，解决医疗纠纷的途径有3种，分别是医患双方自行协商解决，卫生行政部门进行调解，以及提起民事诉讼。根据国家卫生计生委发布的报告来看，自2010—2015年，以北京市为例，医疗事故纠纷发生率从2010年的71%升至2015年的85%，而医疗纠纷投诉比率却从2010年的1 484件减至2015年的1 273件［1］。在投诉比率降低的背后是患者对采取公权力介入解决纠纷的信心的下降。特别是在经济较为落后的地区，许多患者对公共权力更是转喉触讳，其只是想要获得相应的赔偿，而并不想“吃官司”，而对于院方而言，花钱私了平息纠纷也有利于名誉的保全。因此在近几年各省份地区对医疗事故纠纷的解决机制的调查中，医患双方自行协商成为解决纠纷的主要途径。而从平潭综合实验区卫生局提供的数据来看，其受理的医疗纠纷行政处理的数量逐步减少，从2010年的20余件减至2015年的不足10件，更有甚者在提出行政处理申请后也逐渐转变为协商或诉讼解决，因此在实践中，卫生行政部门收到书面申请行政处理医疗纠纷的情形少之又少的。反观诉讼解决这一方式在近几年大有崛起之势头，山西省长治市中级人民法院对这一情况出具了专门的调查报告［2］，就该市而言近两年仅形成诉讼就有50余起案件，呈上升趋势，并且呈现出多元化的特点，一些与医院难以达成一致协议而法律意识又比较强的患者往往通过该途径来维护自己的合法权益。

2　行政调解在医疗纠纷上的适用情况

2.1情况概述

医疗纠纷中的行政调解指的是根据一方或双方的书面申请，对属于卫生行政部门职权范围内的医疗纠纷，通过说服教育，使纠纷的当事人互相谅解，在平等协商的基础上达成一致协议，从而合理彻底地解决纠纷矛盾。溯及我国五千多年的法制史，行政权较之司法权是更早出现以及更为权威的，《唐律》对医生误伤、调剂差错、针刺差错、非法出卖有毒药品、行医欺诈等均规定了由官府处以相应的刑罚［3］，《元典章》明确规范了医疗纠纷的诉讼程序，如果医生和百姓发生纠纷进入诉讼程序时，由管民的官员和管医的官员共同审理［4］。因此在三种医疗纠纷处理方式中，行政调解明显的具有更为深厚的政治背景。此外，作为象征公权力的行政权在民间各个领域也具有相当的约束力，故从理论上而言，医疗纠纷的行政调解制度本应是最受青睐的一种解决方式。然而根据上海市虹口区卫生监督所提供的数据，采用行政调解这一方式解决医疗纠纷的比率在2002—2004年开始出现下降的苗头，2005—2008年呈现出一个回暖的小高峰，而在2008年至今却呈现下坡趋势［5］。可见近年来在普遍大环境下采用申请卫生行政部门调解的医患双方极少，卫生行政部门处于一种十分尴尬的地位，法律赋予其相应的职权，却无法在实践中发挥，以致其在很多地区实际上形同虚设，功能也渐渐萎缩。显而易见，行政调解作为一种医疗纠纷解决机制在现实生活的适用情况很不乐观。

2.2原因分析

2.2.1卫生行政部门中立性的缺失卫生行政部门在我国的医疗卫生体系中是扮演一种监督管理的角色，也就是说在我国的行政体制上，医疗机构仅是卫生行政部门的下属事业单位，而要想发挥卫生行政部门的法定监管职责，则需要各个医疗机构的密切配合，因此无论是在人员还是业务方面都与医疗机构有着千丝万缕的关系。故在处理医疗纠纷时，医疗机构相比患者而言获得信息的渠道和速度有着明显的优势，同时在各行政区划中，政府机构之间都会有较为浓厚的地域保护主义，在一些闭塞和偏远地区则更甚。而根据《条例》的规定，卫生行政部门主持医疗事故纠纷的调解，而但凡调解，讲究的就是在中立一方主持下，在平等协商的基础上达成的一致协议。那么可想而知，作为一个身处弱势的患者面对一个时常与纠纷机构打交道的行政机关，其信任度难免会大打折扣，因此多会引起患者的质疑，影响调解的中立性和公正性。

那么大瓶充装工序的T=X1+X2+X3+X=14.91+18.77+2.90+15.97=52.55,依次求得转盘充装工序的观测时间为:3.86s,分拣工1工序的观测时间为:3.45s,在叉车工序中,卸车工序的观测时间为：0.87min，上空工序的观测时间为：1.16min,下重工序的观测时间为：1.05min 装车工序的观测时间为0.84min。

2.2.2卫生行政部门职能的模糊我国的卫生行政部门并非一个“纯粹”的行政机构，之所以这么说是因为在各地的实践中，卫生部门的职责一定程度上分流于食品安全管理。根据《食品安全法》的规定，各地的卫生行政部门承担食品安全综合协调、组织查处重大食品安全事故等职能，而在实际生活中“民以食为天”，对食品监管内容的复杂性甚至不亚于医疗行政监管，从而使卫生行政部门“术业无专攻”，职能模糊。而卫生行政部门职责不明确的直接结果就是内部人事混杂，处理医疗纠纷并不像普通的调解，双方争议的焦点往往具有很强的专业性，因此不仅要求工作人员具备相应医学知识，同时需要法律素养，更重要的是基于调解的特殊性，工作人员还需具备较高的沟通技巧和交际水准。而在各地的实践中，其人员往往素质良莠不齐，缺乏专门的人才，这对解决纠纷是非常不利的。

2.2.3行政调解所涉的医疗纠纷范围狭隘根据《条例》的规定，卫生行政部门受理行政调解的医患纠纷仅限于医疗事故，即必须构成法定损害后果的事故。此规定则排除了非医疗事故的医疗纠纷，例如因无效诊治而加剧病人的精神痛苦，或双方对诊治后果认识不同发生的摩擦甚至医护人员态度恶劣等情况。诸如此类的纠纷在排除了行政调解之后，就只能通过协商或者诉讼的方式解决，而这类的纠纷大多损害结果较为轻微甚至有的根本无损害，对他们来说诉讼成本过高并且耗时耗力，而为了逞一时口舌之争起的摩擦甚至肢体冲突自行协商往往无法解决，此时通过具有权威性的行政权的介入作为一个公允的第三方来协助调解可能会事半功倍。因此卫生行政部门行政调解的范围过于狭隘直接影响了其作用的发挥，在一定程度上弱化了其功能，在现行越来越复杂的医疗纠纷中，明显更为滞后和保守。

2.2.4和解与诉讼的优势凸显医疗纠纷的行政调解制度逐渐没落的另一原因就是选用和解和诉讼方式解决纠纷的人数大大提升。根据《条例》第十四条，发生医疗事故的，医疗机构应当按照规定向所在地卫生行政部门报告；第三十五条，卫生行政部门应当依照本条例和有关法律、行政法规、部门规章的规定，对发生医疗事故的医疗机构和医务人员作出行政处理。对医疗机构而言，在发生医疗事故纠纷的时候，面对行政调解可能会带来的相应处罚，他们自然会选择成本较低，程序较为简便的和解，在双方达成一致意见的基础上不仅避免了医闹等暴力伤医情况的出现，更是保全了医院的名誉［6］；而对于患者及家属而言，一切争议的焦点就是赔偿数额，而在三种纠纷解决方式中，法院所判处的赔偿数额往往会高于卫生行政部门所出具的意见，法院会根据患者的实际情况考虑相应的营养费、误工费、交通费、护理费等，对于造成死亡的患者甚至会有相应精神抚慰金；此外，从行政调解的性质来看，其属于诉讼外调解，并不具有相应的强制执行力，也就是说双方可以随时反悔，遵守仅依靠双方自觉，对患者而言太没有保障，这也是患方逐渐弃调解而选诉讼的另一原因。

3　完善医疗纠纷中的行政调解制度的必要性和可行性

3.1医疗纠纷的行政调解相较于和解的优势

协商和解的前提条件就是双方地位平等，公平协商，以期解决纠纷，然而现实生活中由于医患双方所掌握信息的程度不同，地位自然会出现偏颇，一方面从院方而言，因其了解相应的卫生法律法规，采用协商解决规避行政处理的现象则是越来越多，此举不仅架空了《条例》的效力，更是藐视了法律的权威；同时对于一些因过错引起的事故，基于医疗机构的主导地位，其往往会隐瞒重要信息，不予披露不当行为；另一方面，患者的最终目的就是赔偿金，而基于医疗机构的优势地位，患者对其给出的说法也保留怀疑，认为是在推诿责任，因此往往会狮子大开口，索要明显高于损害的赔偿金，其采取的方式往往较为野蛮，甚至会有非法伤医事件的形成，而迫于无奈，医疗机构不得不支付高额赔偿。而行政调解则可以很好地解决这个问题。对于患者所疑虑院方的说法，卫生行政部门可以给予专业性的审查和鉴定，给出一个公允合理的处理建议；而对于患者的天价索赔，卫生行政部门作为一个行使公共权力的国家机关，行政权的介入也会有效约束患者的行为，促使其合法维权。此外，和解具有很强随意性，并没有相应的法律予以规制，在这种情况下也不排除存在双方串通损害国家、社会公共利益情形的发生。

3.2医疗纠纷的行政调解相较于诉讼的优势

诉讼对于双方而言，成本高，耗时长，程序复杂，特别是基于原告就被告的原则，一些从落后地区来到大城市看病的病人，在不保证胜诉的情况下，还要花费大量的交通费、住宿费等，无疑加重了患者的负担。同时，诉讼所形成的双方对峙的局面，更是使医患关系陷入一种剑拔弩张的紧张气氛中，此外，法官多是法学专业出身，对于技术性的医疗问题并不了解，也不利于诉讼过程的推进。正如一位学者所言，并非所有的司法判决都会产生正义，但每一个司法判决都会消耗资源［7］，而有些医疗纠纷，仅是轻微损害甚至无损害，若采取诉讼方式必然造成司法资源的极大浪费，而卫生行政部门的工作人员相比法院工作人员而言，具有专业的知识和沟通经验，更能妥善解决这些争执不下的纠纷，相比法院的公开审判，更注重双方隐私的保护，同时其较之诉讼的按部就班、严格程序，更简便灵活，省时省力，在缓解双方紧张气氛的同时，能更快地达成一致的意见或看法，取得事半功倍的效果。

3.3国内外医疗纠纷解决方式对比

在国际社会关于医疗纠纷的处理途径主要有三种，即协商、仲裁和诉讼，而并没有关于行政权介入医疗纠纷的规定，可以看出行政调解以解决医疗纠纷是我国实践的独特产物。就美国而言，医疗纠纷是由各州的医疗评审和监督委员会仲裁，其成员都是由医生组成并管理［8］；而德国设有调节处，由各州的医生协会设立，成员是律师和医生专家［9］；而日本是由医师会内设的医疗纠纷处理委员会来解决纠纷，由其中的会员医师和保险公司组成相关工作人员［10］。黑格尔说过，存在即合理，在我国社会主义背景下存有的行政调解制度解决医疗纠纷也必定是有其合理性和可行性。首先，从政治和文化背景来讲，中国几千年的封建等级制度已经确立了行政权的权威地位，正如“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣，”行政权历经日积月累的锤炼亦趋成熟，其所涉及社会生活的方方面面更是行使公权力的实践经验；同时，中国传统文化中的“以和为贵”思想更是追求一种无为无诉的理想状态，况且现代法治起源于西方社会，中国的法治建设起步晚，发展不完善，更需要倚仗行政权的作用，延续至今，用以医疗纠纷亦即如此；其次，仲裁更注重的是“裁”，而调解更注重的是“调”，作为一种准司法的行为，仲裁形式过于古板，首先要求双方达成仲裁协议，而在实际上双方在发生纠纷后争执不下，此时要求双方达成协议是比较困难的；同时在仲裁程序中，仲裁员主导程序的推进，可以根据实际独立自主地对争议问题作出裁定，而不需双方的同意，其导致的后果就是必然有一方不满，继而提起诉讼，这就使之前的仲裁程序付之一炬，不仅浪费人力物力，更浪费司法资源［11］。而被西方称为“东方一枝花”的调解能充分考虑双方的意见，在尊重双方的角度出发，达到双方都满意的皆大欢喜的结果，并且更加灵活自由，不受时间、地点的约束，可以充分表达意见，同时在当今的中国司法审判实践中，以调解优先，调判结合，更是要求社会重视行政调解的作用。

因此，不论是与国内其余两种纠纷解决方式相比较，还是同国外的实践情况相比较，行政调解在解决医疗纠纷的适用上都具有其必要性和可行性，因而不能任由其泯然众人，而是应该对其进行完善和改进，使其更适合当今的国情，充分发挥其作用。

4　完善医疗纠纷中的行政调解制度的对策建议

4.1设立专门调解委员会，采取垂直管理

在大部分患者的眼中，不愿采取行政调解来解决医疗纠纷的原因就是对卫生行政部门的中立性存有质疑，由于我国的医疗卫生体制，使之管办不分，可能会出现偏颇袒护的情形。我国的卫生行政部门的职能的广泛且模糊，而涉及医疗纠纷的行政调解这一方面往往是被忽视的，经常是今天某工作人员对某医疗机构进行了检察，明天又要主持该医疗机构的纠纷调解，正是如此，才使群众的信任度逐渐降低。因此，笔者认为，可以借鉴学习工会体制的发展经验，考虑在各级卫生行政部门中设立一个专门的医疗纠纷调解委员会，只负责对医疗纠纷进行调解，不涉及其他对医疗机构监管工作，最大限度地使医疗机构与该委员会没有任何利害关系，使医患双方达到一种最大平等；同时，对该委员会采取垂直管理的制度，即直接受上一级调委会的管理，如此就可最大限度地避免地域保护主义，并且在每一次对医疗纠纷进行行政调解的时候，必须从上一级的调解委员会派出一名监察员来监管调解的进行，最大限度保证中立和公正。如此，就避免了管办不分的尴尬状况，也使社会大众可以重拾对卫生行政部门的信心，发挥其真正效用。

4.2完善立法规定，弥补立法缺失

在我国目前的立法体系中，并没有对行政调解作出明确、系统的规定，仅在部分单行法中分散地加以规定，以至于大部分的行政调解的程序规则要参照《人民调解法》的规定，这就造成有些卫生行政部门在调解的时候过于随意和自主，难以体现程序的公正性。而在目前提倡社会大调解的情形下，作为大调解机制的一部分，行政调解也需要一部专门的单行法律来确定其地位，因此，笔者建议立法机关应当尽快制定一部《行政调解法》或者是补充相关卫生法律法规中的规定，对医疗纠纷受理的程序、时限、双方权利义务等作出明确的规定，尤其在行政调解可以适用的医疗纠纷的受理范围上可以作出适当的扩充，例如将尚未达到医疗事故损害标准的医疗差错纳入行政调解的受理范围，对于此类由于医务人员主观过失而造成的事故，因其定性上较为模糊，又因其具备一定的专业性而其他的纠纷解决人员难以掌控，处理上也容易混淆，因此可以将其一并列入受案范围，由具有专门知识的卫生行政人员予以解决，有利于纠纷解决资源的全面整合，诉求渠道的有效畅通。

4.3选拔专业素养人才

基于调解这一特殊的方式，其需要的不仅只是行政类型的工作人员，必须是具备医学、法学、管理统筹等素养的综合性人才，同时由于需要居中主持，调解员还须具备有沟通技巧和基层工作经验，因此在甄选相关工作人员时，应当设置相应门槛，选拔真正有素养的人才。而若需构建上述的专门性调解委员会，其组成人员也可以借鉴德国的调节处的人力资源配置，由专业的医生代表负责专业的医疗问题的解决、法务工作代表阐述解释相关法律法规的规定，基层乡镇工作代表负责组织统筹双方，主持工作，并且与之沟通协调，这样可以通过各自所擅长的领域触及医疗纠纷的各个层面，满足医患双方的各种需求，从内部开始，改善我国医疗纠纷的行政调解机制的现状，使之更适应时代发展。

4.4将行政调解制度和执业保险制度相结合

在上文分析行政调解制度弱化原因的时候，笔者提到弃用行政调解这一方式解决纠纷的另一原因就是诉讼赔偿的数额往往会高于卫生行政部门给出的意见，而患者关注的焦点问题就是赔偿数额的多少，因此大部分患者宁愿为了这些小额的费用例如交通费、误工费等不惜选择耗时长、成本高、程序复杂的诉讼渠道，但若是在行政调解中增加赔偿金额，使二者赔偿数额基本一致，那么行政调解的灵活简便的优势便会凸显出来。因此笔者建议应组织执业医师购买职业责任保险，正如律师在执业过程中需办理职业责任保险一样。对于医生这一职业而言，其过错或疏忽可能会导致更严重的损失和风险，而执业保险制度就会将这样的社会风险转移到保险公司的身上，当医务人员因违反相关法律法规造成医疗事故，由保险公司对患者提供一定程度的赔偿金额，从而更好的保护患方的利益，在这一点上很多资本主义国家发展的都比较完善，特别是日本，对此尤为重视。因此我国可以适当借鉴，从内部加强行政调解制度在医疗纠纷处理上的竞争力，从而使之进入大众视野，发挥其作用。

4.5对行政调解协议的效力予以确认

行政调解协议的效力一直以来也是广为诟病，其缺乏强制执行力，对于这种缺乏“安全感”的协议，则需要打一剂“强心针”来稳固其地位。对此，笔者认为可以参考劳动争议调解协议的相关做法，引入以下机制：①双方对协议内容没有争议的可以共同向人民法院申请司法确认，由法院出具确认决定书，产生强制执行效力；②双方可以共同到相应的公证机关进行公证，由公证处出具证明，一式三份，各自保存；③在卫生行政部门建立专门性的调解委员会后，法律可以赋予该调委会置换调解书的权力，即根据双方当事人的申请，可以由该调委会出具调解书置换调解协议。调解协议一经加固即马上具有强制执行力，故除非有实质性的错误或者严重的程序性错误，例如医学鉴定结果存在错误，或者利害关系人尚未回避等，任意一方不得随便毁约，这样不仅规范了行政调解协议的效力，也使得一方当事人基于对公权力的信赖而作出一定的行为而产生的正当利益可以得到确实的保护，也能充分体现行政调解服务于民的原则，有效实现多种手段，协同作战的司法理念。

5　结语

综上所述，在面对现如今越来越复杂多元的医疗环境，越来越花样层出的医疗纠纷，行政调解制度因其种种弊病，而受到社会大众的弱化和漠视，适用情形不容乐观，对此笔者在分析原因、比较其实用性和必要性的基础上提出行政调解在适用于解决医疗纠纷的方式上更是应当与时俱进，在审视其内在不足的基础上加以改进和补充，加强其本身竞争力，同时在外部机制上应寻求新的辅助机制予以结合创新，充分发挥行政调解在医疗纠纷上的独特优势和作用，合法规制行政行为，最大限度地维护双方的合法权益，创造一个和谐平等的医患关系。

［参考文献］

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The Consummation on Administrative Mediation System of Medical Disputes in China

XUE Shu-yu
Fujian Agriculture and Forestry University，grammar school，Fuzhou，Fujian Province，350000 China

［Abstract］In recent years，medical disputes have showed a rising tend in our country. Many doctors and patients are harmed in disputes. Therefore，how to solve the conflict appropriately and equally is the focus in social. This paper gives a detailed anatomy of the administrative mediation system for medical dispute by analyzing the application in practice and put forward the corresponding suggestions. With improving the legislative system，specialized medical dispute administrative mediation committee should be established in health administrative sectors，and high-quality workers should be chosed.Besides，Insurance system ought to be formed in order that administrative mediation can play a better role in the conflict and alleviate social contradictions.

［Key words］Medical dispute；Administrative mediation System；Physician-patient relationship

［中图分类号］D922

［文献标识码］A

［文章编号］1672-5654（2016）02（a）-0007-05

DOI：10.16659/j.cnki.1672-5654.2016.04.007

［作者简介］薛舒予（1995.11-），女，福建平潭人，本科，主要从事行政法研究方向。

收稿日期：（2015-11-03）