王长乐

摘  要：大学是谁的，在国内似乎十分清楚——大学是政府的。所以，政府的教育行政机构可以给大学制定各种规则，可以要求大学这样做而不能那样做。然而，若仔细分析大学经费的来源，则可见政府投资大学的钱不是政府自己的，而是纳税人的，因而其主导大学活动的合法性在理论上需要证明。而要解决社会呼吁的政府退出大学的问题，就需要在理论上弄清大学是谁的以及大学的管理权应该交给谁的问题。与我国大学的情况相反，国外的一些公立大学（国立、州立、市立等），虽然也是政府出资举办的，但好像没有人会纠结于大学是谁的问题，人们普遍的看法以及社会的活动机制是（往往以法律为依据），大学是应该自己管理自己的，亦即“大学自治”。纵观世界大学史，虽然大学的所有关系复杂，但其实行“大学自治”的做法，则是比较普遍的。他们的“大学自治”制度及观念，既有大学理论方面的合理性，也有大学实践方面的历史，应该成为我国大学在所有关系方面学习的内容。

关键词：大学;政府;社会;所有关系;大学自治

中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1671-6124（2016）01-0105-11

大学是谁的？可以说是高等教育领域中的基础性理论问题，也是一个涉及大学性质、大学制度、大学职能、大学本性的关键性问题。对这个问题的不同看法和态度，将决定大学的活动方式、活动能力、活动结果、活动意义等各个方面的内容。因此，明确社会在这个问题上的基本态度，澄清人们在这个问题上的误解和简单认识，理性地确定大学的性质和宗旨，科学地设计和建立大学中的各方面制度，对于充分地发挥大学的价值和意义，是非常重要的。本文拟对这个问题进行探讨。

一、理论探讨：大学应该是谁的

在目前的世界大学领域中，存在着两种截然不同的大学所有关系形态。一种是通行于世界的、或者主要为欧美国家大学遵循的所有关系形态，其特点是大学的所有权不以经费投入为基础，而是虚拟的，混合性的。亦既是社会的，又是大学自己的。大学管理者（董事会或理事会）与大学财产之间的关系，是一种建立在法律基础上的委托管理的关系，亦即社会委托大学成为大学财产的所有者。这种关系形成的结果是，大学成为大学资产的实际主人，大学中的活动基本上是大学自己说了算，名义上为大学投资的政府是没有权力干预大学中的具体事务的。其在制度方面的特征是，实行“学术自由、大学自治、教授治校”的制度。这种大学与政府之间的关系是，政府没有权力要求大学这样做或那样做，也没有权力向大学下达命令或任务。大学之外的社会对大学的生存、发展有非常重要的影响，但大学在本质上还是自治的、自主的，其宗旨、规则、目的、理念等，还是来自于大学对自己社会责任、历史使命的自觉体认、选择和追求，而不是来自于任何社会要素的施加和要求。

另一种是通行于我国大学中的所有权关系，其显著特征是大学是政府的，政府可以决定大学中的所有重大事项和主导大学中的一切活动，甚至主导制定关于大学的各种法律。而在对大学的具体管理上，则可以说是全面而深入的。比如：任命大学的领导集团成员及主要领导人，决定大学的办学资格和办学规模，决定大学教师的入职标准及职称标准，决定学生的入学条件和数量等。这种国家管理大学方式的优点是国家可以利用自己的所有优势，来集中和快速解决大学中的所有问题，保证大学按照政府需要的水平快速发展，保证大学正常活动需要的经费和条件;缺点是无法避免大学行为的行政化和性质的工具化，大学难以成为独立、自由的教育和学术机构。应该说，这种大学的管理模式在世界范围内是比较独特的，也可以说是我国大学独有的。其理论上的合理性是难以用一般的学科理论来解释的。

1. 从经济学的角度看大学的所有关系

如果按照经济学的常识，大学是谁创办的，大学就应该是谁的。因为按照经济学理论中所有权决定经营权的原则，谁对大学拥有所有权，谁就拥有大学的经营权，大学就应该服从谁的意志，听从谁的指挥，实现谁的目的。然而，无论是历史上的大学，还是现实中的大学，都不是一个单纯的经济组织，因而经济活动的原则是不适宜于大学的。人们如果秉持这样的原则管理大学，大学就不能是一个专门的教育和学术机构，而只能是一个经济性的机构。大学的活动目的，就不是培养人才和发展知识及文化，而是经济性的赢利或利润的最大化，或者是追求各种功利主义。这样的逻辑表现在大学的政治和经济意义方面，就是追求政治功利主义或经济功利主义，或者二者兼而有之。

那么，大学能够以“赢利”为目的吗？能够以“政治功利主义或者经济功利主义”为目的吗？回答显然是否定的。因为这不仅有悖于大学的历史史实，而且也不符合社会对大学最基本的想象和定位。纵观世界大学史，许多国家的公立大学都是由政府出资举办的，但却很少有哪个国家的政府，会以出资创办大学或拨款支持大学运行为理由，声称大学是自己的，并因此而全面地干涉大学内部的活动。他们基本上都能够理解大学的独立和自由性质，理解大学活动的特殊性，从而采用“支持而不控制”的原则和立场，支持大学实行“自治”性管理。当然，他们的这种原则和立场，也显然不纯粹是由于政府的理智或开明，而是人类社会各方面因素共同、长期努力的结果。而在这些努力者中，既有大学中的师生，也有社会贤达人士，甚至也包括一些开明的国王、教皇、主教、皇帝等权势者。

2. 从政治学的角度看大学的所有关系

如果按照政治学的常识，大学如果不是依据法律而独立于政府之外的社会机构，或者没有获得在法律上不被政府管辖的权利，那么，它就应该是政府管辖的对象，或者是政府行政序列中的一个下属单位。其在所有关系的属性上，就应该是政府的，也自然是应该服从政府的管理和指挥的。而按照政治活动的行为规则，大学在政府的层级结构中属于哪一个层次，就可以拥有哪个层次的权限，当然也要相应地承担该层次的责任。只是按照这样的原则和逻辑，大学就不是人们想象和认为的大学了，亦即不是能够包容各种自由讨论的方式，容纳各种不同的学术观点，允许有些教师以特立独行的方式进行教学和研究，专门培养人才、创造知识、发展知识的教育和学术机构，而是一个照章办事、遵命活动，成员们在职业权利、工作内容等方面有明显等级差异的行政机构。

另外，按照政治活动的原则，大学作为处于某个行政层次上的一级行政组织，就既要服从“上级”的领导，也要领导自己的“下级”，并且要对自己的上级负责。在这里，大学的“上级”自然是出资创办大学的政府，大学的“下级”自然是大学中的师生员工。而由于大学“上级”的人格化是政府中的官员，特别是对大学事务具有决策权的高级行政官员。因而大学师生们与出资办大学的政府（人格化为政府官员）、由政府派遣到大学中的官员（大学中由政府委任的领导人员）之间的关系，自然就是领导与被领导、指挥与被指挥的关系。他们必须服从“上级”的命令，不能有任何违抗命令、不服从指挥的行为。这其中最为重要的问题是，教师们的教学和科研，都是需要服从政府的要求和规则的，不能“自行其是”或“随心所欲”，亦即“教学有纪律”。同样，教师们的学术研究活动，以及学术成果的发表，也是确定有“禁区”的，不能“随心所欲”和“我行我素”。

这样的政治规则表明，大学的活动是要有规则的，教师们是需要“遵命教学”的。显而易见，这样的政治规则是不适合大学的。因为无论是谁，可能都没有充分的理由说明，大学中的“教书育人、科学研究、探索真理”等活动，是需要由“上级”来指导的，或者说是可以由“上级”来指挥进行的。同样，无论是谁，可能都没有充分的理由说明，大学内部还会有“下级”。因为大学中的所有领导，可能都不敢说自己有能力、有资格“指挥”教师们教书育人、研究学问、探索真理。所以，大学不可以是一个纯粹的政治组织，也不应该将政治组织的原则完全地施行于大学。事实上，如果将大学的教书育人、科学研究、发展文化等性质，与政治的“经济利益的集中表现”性质、或政治的“对社会资源进行集中控制和合理分配、以协商的方式解决社会问题、保障社会公平和稳定”等性质相比，可见双方在思想本质、精神志趣、价值取向等许多方面，都是风马牛不相及的，也是无法相提并论的。由政府来决定大学的活动，也是极其荒唐的行为。两者之间的相互代替或跨界控制，必然会造成社会秩序的混乱。所以，从政治学的意义上说，大学也不能是政府的。

3. 从文化学的角度看大学的所有关系

如果按照文化学的常识，大学是一个“以文化人”的组织，以优美的文化感染人、以高雅的文化熏陶人、以先进的文化引导人，这无疑是大学活动的基本规则。然而，文化活动的许多方式虽然很适合于大学，但是大学中的活动显然不是普通的文化活动所能代替的。因为大学在开始创办时虽然有提高人的修养、培养有教养的人的目的，但这无疑不是大学唯一的目的，而是大学的目的之一。除此之外，大学还负有增加学生的知识、确定学生的精神信仰、培养学生的思考能力、创造能力、实际工作能力、社会问题评价及批判能力等许多目的。何况大学与文化的一个显著区别是，文化活动一般是建立在自觉、主动基础上的自发性活动，比如唱歌跳舞、读书写作，基本上都是人们的主动性行为，是人们陶冶思想、提高情趣、丰富生活的行为。而大学则不同，大学虽然有学生自觉自愿学习的一面，但也有对学生的行为进行约束、对学生资格进行选择、对学生学习内容进行规范的一面。比如：学生入学要通过考试，毕业要成绩合格，学习期间要完成作业、遵守纪律等。况且学习的内容除了人文知识之外，还要学习先进的科学知识，要参与科学研究和文化创造。所以，一般意义上的文化规则和逻辑，是不能作为大学性质的确定依据。

事实上，不仅一般意义上的文化规则和逻辑不能决定大学的所有关系，就是单纯从文化学的角度看，大学也不能是政府的。因为文化活动是一种自发的、自由的活动，其中发挥的是人的主观能动性，其与政府的循规则办事原则是完全不相同的。如用政府的规则来管理文化，极可能使文化萎缩或停滞。对此著名电影艺术家赵丹曾经直言：“管得太具体，文艺没希望。”而历史上各国政府对文化事业的管理，其成功的事例鲜见，而失败的却极多。所以，依照文化的逻辑来确定大学的所有关系，大学也不能是政府的。因为政府管理大学与管理文化一样，只能使大学变得僵化和教条，没有活力。

二、大学的精神特性与大学的所有关系

上述的分析说明，大学的活动与经济、政治、文化的活动是不一样的，无论采用何种学科的规则和常识，都是无法得出大学应该是政府的结论的。而大学之外的任何规则，都是不适宜于作为大学属性的确定依据。因为大学与政治、经济、文化、科学等许多社会事业相比，具有与它们无法相提并论的特殊性。这种特殊性决定了大学中虽然包含有经济活动的所有权关系，但大学的性质是不能用纯粹的经济原则来界定的。大学机构中虽然包含有政治活动中的层次结构因素，其自治权需要得到社会政治组织、或政治首脑人物（国王、教皇、主教、皇帝等）的认可或批准，但在确定大学属性时，却不能简单地套用政治活动中的“下级服从上级”原则，认为大学就是政府的。同时，大学虽然以文化作为自己活动的内容，并且与文化在活动方式上有许多相似性，但大学终究与文化不同，人们是不可以用文化的逻辑来确定大学的属性的。

那么，大学的特殊性是什么呢？对此，我们需要通过分析大学的历史来回答。而仔细考察中外大学的历史，可见大学显然是这样的一个组织：首先，大学在早期是一个“知识者的共同体”  [1 ]或者“知识者们的行业协会”，是一些对知识研究有兴趣的学者们聚集的场所，该组织的性质是 “自治性”的。在这个组织中，学者们自由、平等地探讨学问和知识，“民主”地选举领导人，自己为自己制定活动规则。而大学内部的组织形态之所以是这样子的，是因为大学的活动内容是“外人”无法理解的，大学中的人们的活动水平是“外人”无法判断的。而即使在大学内部，其权威或领导者的地位也是不稳定的。一是大学中的权威不能依靠“指定”和“任命”来产生，而是需要通过学者们的评价来产生。二是大学中的学术研究具有“长江后浪推前浪”的性质，其不断产生的新思想、新理论、新观点，会代替或淘汰旧思想、旧理论、旧观点，从而不断产生新的学术领袖，使大学的思想一直处于活跃的状态。所以，他们对外是不受任何“外力”控制的自治性组织，对内是成员们地位和权利完全平等、共同服从知识及其研究规律、共同追求真知和学问的民主团体。他们以自己创造的知识的“客观性”和“真理性”，来树立自己在社会上的权威;以自己创造的思想、理论、观念、方法的先进性，赢得社会的信任和尊重，并获得社会的各种荣誉和奖励。早期大学中的财产可以说是纯粹的私有财产，其中既没有国家的投入，也没有地方政府的投入。其中有些捐赠及社会机构的投资，都是以放弃对资产的所有权为前提的。所以，从大学历史的角度看，大学完全有条件成为学者们自己的组织，教师也自然是这个组织中的主人。

其次，大学是一个非盈利组织。大学活动的目的不是盈利或者说赚钱，而是培育有教养的高级人才，以及创造新知识、新思想、新理论、新方法。在培养人才方面，大学的目标无疑不是一般的“蓝领”或“灰领”，而是“白领”以上的高级人才，亦即“硕学鸿儒”，或者是社会各方面的领袖人才。需要说明的是，大学虽然不会歧视只能从事一般工作的普通人，但也不会将其作为自己的培养目标。大学教育的最高目标，是培养科学家、思想家、文学家、政治家等能够引领社会文化、思想、科学、技术进步的“领袖”人物，也就是能够为社会作出巨大贡献的精英人物。所以，大学没有最低目标，唯一的目标就是培养人才。而在世界范围内，人们习惯于以获得“诺奖”人数的多少，作为大学是否著名的依据，其原因就在于此。当然，任何一个理智的大学，都不会将“诺奖”获得者作为自己的培养目标，而只是说这是自己的培养结果。而“以伟大的大学造就伟大的国家”，“以知识的力量维护人类的理性和文明”，可以说是所有著名大学都默默追求的目的。而促进人类社会的文明和进步，无疑是所有著名大学的宗旨。

再次，大学是一个“利益相关者的组织”  [2 ]。一般而言，大学的组成者有这么一些人：教授、校长、院长、教师、行政人员、学生等，甚至包括一些校友，以及出资维护大学运行的纳税人等。这其中前者是显性的，后者是隐性的。他们共同的努力，促成了大学的生存及正常活动，他们可以说都是大学的主人。这些人都对大学的活动承担责任，但又不完全承担责任。说他们必须对大学承担责任，是因为他们只要想在大学中生存，或者希望享受大学的荣誉，就需要为大学承担责任。比如：教授，作为大学中的学术领袖，就应该带头创造知识和维护大学中的学术秩序，否则，大学就不会有传统和威望。而大学如果没有威望，就得不到社会的支持和捐款，其生存就会成为问题。学生，作为大学教育的受益者和大学教育的体现者，必须在社会事业中表现出自己的才华和成就，否则，就辜负了大学的培养和教育，使大学的理想和愿望无处寄托。校长，作为大学中的行政负责人，应该竭尽全力地为教师和学生服务，保证他们能够“安心地读书、想问题”。校长们在大学中的权力是为师生服务的，而不能把权力看成是自己的，更不能弄权恃威，以权谋私，让师生为他们的政绩服务。否则，他们的存在就没有意义。在此需要明确的是，大学校长作为大学行政工作的负责人，其基本职责是为教师和学生服务，而不是所谓的引领大学发展。因为在董事会或理事会模式下，大学发展和规划是由董事会决定的，校长只是董事会决定的执行者。校长对大学发展的引领，是体现于他的行政工作中的，比如：为学校寻找或网罗杰出或优秀人才，为优秀的教师脱颖而出创造条件等（让优秀人才能够心情舒畅地工作）。说大学的主人们不完全承担大学发展和生存的责任，是因为他们只能为自己承担的工作负责任，而没有能力为大学中的所有事情、甚至自己的失误承担责任。由于大学是一个共同体，因此，大学搞好了，与大学有关的人都受益。大学搞坏了，与大学有关的人都受伤害。所以，从大学内部来讲，大学可以说是大家的，但又很难说具体是谁的。大学内部的管理模式，不能是那种从上到下、职责分明的科层制管理模式，只能是权责模糊的“共管”及“自治”模式。

三、世界大学的所有关系形态

那么，怎么理解大学中的这种“共管”或自治模式呢？这需要回到大学的历史中去。而从世界大学的历史上看，大学首先是“自己”的。因为现代大学最早产生于意大利、英、法等欧洲国家，其产生初期并不是普及性的社会教育机构，而只是一部分知识者的“共同体”或“行业协会”，是一些对知识研究有兴趣的学者们的“自治性”组织。在这个组织中，学者们自由地探讨学问和知识，自由、平等、认真地选举大学的领导人，自觉遵守自己制定的规则，从而形成了教师们自由地讨论知识、研究学问、教导学生的制度和传统。事实上，教师们在研究学问和培养学生的过程中，不仅传播和整理已有的知识和思想，而且也创造新的理论、知识、思想、文化、科学。而在创造新知识、新理论、新思想的过程中，教授们由于知识渊博和思想深刻，自然地发挥了主导和核心的作用，也自然地树立起他们在大学中的学术威望及领导地位，因而也自然地成为大学中的领导者和决策者。而这种大学活动形态的制度化和人格化，就是被人们称为“世界大学通例”的“学术自由、教授治校、大学自治”  [3 ]制度。而这个制度表明，其时的大学是教师们自己的。

后来虽然有人不断地加入这个组织，也有人为大学提供捐款，但他们都能够自觉地遵守大学以往的宗旨和规则，尊重大学以往的传统和习惯，没有想到过要改变大学的性质和功能。又由于后续的一代又一代的捐赠人，也基本上都以承认和维护大学的性质和传统为前提，因而在大学与社会的关系中，并没有出现过违背大学以往宗旨和性质的现象。而在世界大学的发展过程中，虽然出现了与传统的私立大学在集资方式方面完全不同的国立大学和公立大学，但是，由于大学在知识、思想、文化、精神方面的创造和传播性质已经为社会普遍肯定和承认，并且形成了为社会普遍承认和接受的传统和特征，因而以后创办的国立大学或公立大学，虽然出资人的身份发生了变化，但这些大学基本上都是在承认和服从早期大学传统和性质的情况下进行活动和发展的。同时，无论是国立大学还是地方公立大学，甚至是社区学院，其创办者都在整体意义上认可和承认传统大学的价值取向、活动方式及组织原则，承认大学有自主支配办学经费的权利和自由，承认大学有自主办学的自由。这也就是承认，大学在精神上是师生们自己的，大学的内部管理是由师生们自己做主的。

事实上，在世界大学发展的过程中，许多国家的大学创办者们，都基本上采取了这种尊重大学传统及管理方式的态度，亦即允许或支持大学在实质性意义上实行“自治”，而政府则不会以出资人的身份来干预大学中的任何活动。当然，上述的现象只是一种基本的趋势，事实上，大学在保持是“自己”的时候也充满了艰辛，甚至为此也进行过艰难的斗争。因为在世界大学的发展历史中，由于大学在社会活动中的作用越来越重要，社会各方面组织、特别是教会（主要在欧洲国家）、国王（也主要在欧洲国家）和许多国家的政府，都曾经企图控制大学，企图将大学变成为自己服务的工具。为此，他们曾经利用国家的行政权力和经济手段，对大学活动设置过许多限制和障碍，有的甚至期望通过国家力量来变更私立大学的所有权关系，以便使大学完全由他们控制。而大学则依靠自己内部的团结和借助社会的力量，与各方面的社会强权进行斗争，最终还是保持了自己独立自主的权利，为大学的持续发展奠定了基础，也使大学成为人类历史上存在时间最长的社会组织之一  [2 ]。

上述的大学史实表明，大学是自己的形态的确立，主要还是来自于大学教师们的努力和奋斗，大学外部的支持虽然很重要，但毕竟是第二位的。世界大学在维护“大学是自己的”过程中，有两个事例值得一提，一是美国在建国之初，国会对于包括华盛顿总统在内的五位国会议员提出的“建立美国国家大学”提议的否决，使“联邦”政府对大学的干预行为被阻止，在另一方面保护了“大学自治”  [4 ]。一是发生于1819年的美国达特茅斯学院董事会状告美国新罕布什尔州的案件。在这个案件中，新罕布什尔州政府利用达特茅斯学院校长与董事会发生矛盾的机会，企图通过该学院的内部纠纷来改变该学院完全私立的性质，使其成为公立大学。该学院的董事们为了维护本校的私立性质，将“罕州”政府告上法庭，他们的诉讼得到了美国最高法院的支持。负责审判此案的法官约翰·马歇尔表示：“改变特许状的企图是将它自己（罕州政府——作者注）的意愿代替了捐赠者的意愿，这样的结果会使学院变成一台机器，完全服务于政府的意志。”并因此判决“罕州政府”败诉  [1 ]。可以说，正是由于这些先哲及仁人志士们的努力及斗争，才使大学自治的思想和制度在世界范围内得到传播和实施。

而为了维护大学的本质、宗旨、本性、品格，为了发挥大学专门培养高级人才、创造知识和文化的职能和意义，大学中也设置了一些行政组织。但是，这些行政组织完全是为大学教师的教学、科研和学生的学习服务的，而不是来领导或管理教师的教学和学生的学习的。因为教师的教学和科研是由教师的自治组织——教授会及学术委员会管理的（教授会有权组织对教师教学水平的评价，学术委员会有权组织对教师学术水平或成果的评价）;学生的学习是由教师管理的（教师有权决定学生的学习成绩及毕业资格）。而作为大学行政工作领导人的大学校长们，只是大学行政工作的领导，而不能是大学其他方面的领导。比如：学术方面的领导，教学方面的领导等。他们的宗旨是为教师和学生服务，而不是向教师和学生们发号施令。这其中，即使是拥有教师聘任权的校长，也没有学术方面的领导权和决定权，他们只是董事会决议的执行者。而大学中的学术活动只能服从于学术逻辑和规则，亦即由大学中的学术机构来组织和评价，而不能服从于行政逻辑，由行政机构来评价。显而易见，大学中的“自治”模式，体现了大学的本质、本性、精神、目的，与大学的内在活动逻辑是一致的。

另外，从大学内部看大学的外部关系，可见大学在发展的历史过程中，由于规模不断扩大，对物质资源的需求越来越多，对社会的依赖性越来越强，因而在得到社会支持和帮助的过程中，也会不得已地出让一些权利或者说自由，使“大学自治”的程度受到一定的削弱。但是，大学在对外关系上是有底线的，亦即无论如何是不能改变自己的宗旨，不能失去自己的自由和独立权利的。事实上，在大学发展的漫长过程中，大学是始终坚持了这个底线的。可以说正是由于大学师生们的持续努力和抗争，大学的本性和品格还是得到了较好的维护，而且这种保护大学充分发挥自身作用、体现大学自身价值的办学模式，也逐步成了被世人及许多国家承认和尊重的教育传统。而大学在发展中的一些局部或在细节问题上的让步和妥协，并没有伤害到大学的本性和品格，有的还丰富了大学的内涵和精神，发展了大学的功能和意义，为大学在自治基础上的持续发展创造了机会和条件。这样，大学虽然在财产关系上具有多样性的形态，但在具体的办学模式上，无疑还是自己为自己做主的，也就是大学还是自己的。

需要说明的是，世界现代大学历史真正开启的时期，一般认为是德国的洪堡大学时期  [5 ]。而洪堡的大学理想实现的条件，主要是寂寞和自由。对此，洪堡认为自由主要包括三个方面：一是大学相对于国家的思想和行动自由，二是教师的教学和研究自由，三是学生的学习自由。大学相对于国家的思想和行动自由，在大学的教育实践中则普遍被转化为大学的学术自由制度和大学自治制度。而大学学术自由制度和大学自治制度的建立，关键在于国家及政府对于大学性质、价值及意义的认识和理解水平。那么，如何确定大学与政府的关系呢，洪堡的见解可谓深刻而真挚。他认为一方面“国家应当尊重科学活动的特性，明确自身对大学天然和潜在的危害，将其对大学不得已的干预作尽量的限制，不试图将大学的活动纳入政府的行为系统”  [5 ]。另一方面，国家应当运用其权力，防止大学产生封闭、僵化的倾向，以促进科学的发展。毫无疑义，国家不把大学纳入自身行为系统的选择，“是在更高的层次上实现了国家的目标，由此而来的收效之大和影响之广，远非国家之力所及”  [5 ]。可以说正是洪堡的高瞻远瞩和真知灼见，在理论的层次上为国立大学和公立大学的独立、自由提供了政治、科学、文化等方面的理由，为这些大学赢得了自主、独立的权利，也为国家与大学之间搭起了一座理性之桥，为许多后发国家正确处理政府与大学的关系树立了理性的样板，保证大学在现代社会的条件下，仍然是“自己”的，使大学教授能够自豪地喊出：“教授就是大学。”  [6 ]

应该说，世界上的大学之所以要在错综复杂的社会变化中，竭力保持自己的本质和宗旨，是因为无论是大学中的人们，还是社会上的贤达人士们都明白，大学如果失掉了自己的本质和宗旨，那么大学就不成其为大学，就无法产生大学的价值和意义。这样的大学形态不仅对于大学本身而言是个灾难，而且对于社会或者国家而言也是无法补救的损失。所以，本真的大学的衰亡或者衰落，是大学以及曾经得到过大学惠泽的国家及社会都不愿意看到或接受的结果。而正是由于有了这样的社会共识，大学的传统和精神才被完整地保护和传承下来，作为世界大学基本原则的“学术自由、大学自治、教授治校”制度，才被普遍地保持和尊重，大学独立、自由的个性和品格，才得到较好的维护和发扬。而为了使这种局面能够长期保持，许多国家都在法律层面上界定了大学与政府之间的关系，明确了相互的权利和责任，从而在法律的意义上保证了政府对大学独立权利的尊重。以后虽然随着大学在社会发展和进步中的作用越来越显著，有些国家的政府及社会团体在帮助大学解决难题的同时，也对大学提出了许多“苛刻”的条件和要求，比如：迫使大学逐步地打开“围墙”，为政府的“战略规划”服务等。但是，起码在目前，大学的开放或“社会化”，可以说都是在保持大学独立本质、品格、精神、尊严的情况下进行的。这显然是大学依据自身利益与时俱进地调整自己的策略、并且进行自主选择的结果，也是相关的国家和地区对大学本质和意义理性认识的结果。而这样的共同努力，不仅提高了大学所在国的品质和实力，也使大学在增强社会服务能力的同时，相应地提升了自己的地位和价值。

四、我国大学的所有关系分析

上述的世界大学的发展过程及发展特点，具有一定的普遍性，也可以用来分析我国大学的所有关系及其制度。那么，我国的大学应该是谁的呢？长期的、社会上下都认可的——大学是政府的观念和意识是否正确呢？这个问题显然需要进行深入研究，需要对我国大学的历史及现行的大学所有关系进行深入分析后，才能在这个问题上形成令人信服的观点，并为我国的大学进步提供理论方面的启示和支持。而仔细分析我国现代大学的历史及所有关系，可见其是一种各种问题纠结在一起的复杂性状态，我们只能尝试着对其进行梳理和辨析。

一是我国最早的一些现代大学，以及在我国近现代历史上对社会影响最大的几所大学，可以说都是由国家或者说早期的政府创办的，并且是在不同性质的政府资助下逐步发展壮大的。而对这些大学资助的政府，既有明智地做出“废科举、兴学校”决策的清朝政府，也有对大学实行宽松政策、明确大学可以实行“教授治校”制度的北洋政府，还有在面临“国家存亡”时还能花费巨资、组织“大学南迁、西迁”的国民党政府，当然还有将所有大学国有化、由政府全额负责大学经费的新中国成立后的人民政府。这表明在对大学的经费支持上，我国近现代时期的所有政府，都是非常积极、甚至不遗余力的。只是非常遗憾的是，由于受长期的闭关锁国意识及“大一统”观念的影响，在对大学性质和宗旨的认识上，上述的政府官员还普遍性地存在着局限性。在整体上，他们都像家长要求孩子一样，要求大学对政府顺从、听话，不希望大学像国外大学那样独立、自由，与政府保持距离。尤其是希望大学成为政府的驯服工具，以政府的需要为目的，而不希望大学像国外的大学那样，立足于追求真理，追求新知识、新思想、新理论，成为独立、自由、自主、自治的机构。他们特别不希望大学参与国家的政治事务，特别是对政府的决策、法令持批评的态度。

他们这种思想的典型表现是，那时有条件和机会影响大学决策的人们，对大学的文化价值和社会意义缺乏全面、深刻的认识，都仅仅期望在工具层面上、亦即在“救亡图存”、“富国强兵”、“夺取政权和维护政权”的意义上发挥大学的作用，而不希望大学在引领社会文明、进步的方面发挥作用。他们普遍没有认识到，大学除了培养人才之外，还是社会公器，是国家文明和进步的引导者、推动者、启蒙者，是先进知识、先进文化、先进思想、先进理论、先进技术的创造者和策源地。作为理智的统治者，国家应该理解大学对社会问题的参与，是在“更高的层次上推动社会的文明和进步”  [5 ]，是对国家有好处的。因此，国家应该善待大学，理解、信任、尊重大学，相信大学既能够管理好自己，也能够对国家的进步和富强发挥巨大的推动作用。而在对大学的管理方式上，国家应该尊重大学的自主权，尊重大学的意志和传统，让大学自主选择自己认为最合适的管理方式，以促进大学最大限度地发挥自己的价值和意义。

然而，如上所述，我国以往的政府首脑们，似乎都没有认识到大学的真正性质和意义，他们几乎都没有想过，或者想到过，让大学按照“世界大学通例”的逻辑，独立自主地运行和发展。在具体的办学体制上，他们把大学的管理权完全地、无条件地交给大学，让大学获得法律上的自由和独立权利，形成大学是大学自己的客观事实和文化传统，而是基本上都是采用了对大学加强控制的方式，一方面压制和阻止大学要求独立和自治的期望，一方面不断强化对大学的思想和精神控制。在具体的办学模式上，他们基本上都采用了传统体制最为熟悉和成熟的“行政化”管理模式，将对大学的管理完全纳入到国家的“大一统”模式之中，形成了“官办官管”的管理逻辑和传统。这样，在我国的大学管理上，从最初创办大学的清朝政府，到后来的北洋政府、国民党政府，甚至新中国成立后的人民政府，几乎都沿用了这样的管理思想和方式，或者说都没有超越这样的思路。那时的政府虽然多次“城头变幻大王旗”，但在对大学的管理上，却没有任何实质性的变化，对大学的管理不是越来越宽松，而是越来越严厉。

对于这样的大学所有形态，那时的教育家们也普遍没有清晰的认识，其表现是他们普遍没有想到应该争取大学的独立法律地位，而只是希望政府能够少管或者不管。这其中虽然有极少数人已经意识到这个问题的重要性，但由于他们或者势孤力单，难以在国家的层次上产生影响;或者曲高和寡，没有被人们理解和支持，因而没有成为主流的教育思想，推动大学理论和制度的进步。在此需要说明的是，我国虽然有过早期大学发展的黄金时期，但那并非是因为那时政府教育决策的开明和理性，而是由于处于动荡时期的政府没有能力或者顾不上严厉管理大学，因而使大学有了进步和发展的机会。亦即我国早期大学的黄金时代，是在“政府不懂教育也不管教育”的情况下所产生的客观结果。而一个无法改变的事实是，我国大学早期生存环境的“制度被动性”，使大学失去了及时建立“三A制度”的契机，没有使我国的大学在创办之初，就及时地建立起能够使后世必须尊重、不能轻易改变的自治传统和制度。而这样的社会形态，既使我国的大学缺乏长期稳定、发展的法律和文化基础，又为后来的新政府强化对大学的控制，提供了思想和制度方面的理由。

二是解放初期，以前的私立大学和教会大学都被取缔，国内所有的大学都收归国有，成为国立大学，统一隶属国家部委领导和管理。教育部作为国家管理大学的统一机构，既负责提供大学活动所需要的经费及其他条件，又领导和控制着大学中的招生、分配、财务、专业、课程、干部、教师、职称等一系列的活动内容，特别是对大学的办学思想、办学方向、办学方式、组织机构、领导人任命等活动的控制，使大学成为教育部或其他政府机构名副其实的“下级”和附属机构。这其中虽然有过教育部与中央政府其他部委、各个省政府分别领导和控制大学的“条块分割”的办学形式，但由于其办学原则和领导原则都是一致的，因而在性质上仍属于同一教育模式，亦即政府主导的办学模式，或称“官办官管”的办学模式。之所以采取这样的模式，主要是因为在“解放”初期，教育中就没有大学自治的传统，国家也没有“大学自治”的思想和理论资源可以利用。另外，新中国成立后的全能政府意识，将国家、社会、政府视为一体，“统一”着所有社会资源的分配权力，使任何机构都无法自外于政府的管辖。而在这种思想观念和社会机制下，政府成为、也被视为是社会中一切机构的主人，大学也自然而然地成为政府的下属，完全以政府的意志为宗旨。

而这种模式的长期延续，可以说有两方面的原因：一是新政权强烈的“统一”意识，视大学为自己革命的“胜利品”，为自己稳定和建设国家的“工具”  [7 ]，而且这个“工具”在政治上是应该无条件地服从政府指挥和需要的，在经济上能够直接提供有技术的劳动者的（1952年“院校调整”的指导思想即为此），在法律上是必须服从“上级”的行政领导和监督的。这种模式要求大学中的教师，必须接受及拥护执政党和政府领导，积极参加由政府组织的“思想改造”运动，在运动中要积极进行自我思想的批判性，与旧教育思想划清界限，树立无产阶级的教育思想。而这样的思想改造运动，自然在思想上抑制了有些教师期望实行“大学自治”的幻想或想法，老老实实地接受新政府的教育政策。二是新中国成立后连续不断的政治运动，其矛头及主旨中都包含了打击和压制对现行大学制度和政策不满的内容，而与各种政治运动相伴随的大学中各种微观制度的改变，几乎完全改变了那些可能呼吁实行大学自治的教师们的政治及生活环境，也几乎没有了他们发表此类意见的氛围和条件。试想，当把“学术自由、教授治校、大学自治”等思想与“资产阶级教育思想”、“企图脱离党的领导”、“资产阶级知识分子统治的独立王国”等话语联系在一起的时候，谁还敢触及这些话题。

事实上，在相当长的历史时期中，人们是根本不敢在公开场所提及“学术自由、大学自治、教授治校”等概念的，否则，一定被打成反革命分子。其实，关于“旧教育”（指新中国成立前的教育）的一些思想和观念，在思想改造运动之后就成了思想和语言的禁区，成为人们望而生畏、心怀畏惧的“政治炸弹”，没有人敢去碰它。而政府对大学的直接控制模式，则成了兼具合法、合理、合情理由的唯一及必然选择，成为人们思想及精神上完全信赖的制度和方式。人们几乎不会去想在这种方式之外还会有其他的方式，也不敢去想政府直接管理模式之外的其他要求。这也就是为什么在现在的大学中，人们对“教授治校、大学自治”的思想和制度非常陌生、并轻易产生误会的原因。

三是我国大学的历史和现状可以说都强化了这样的理论和话语：大学是政府出钱创办的，政府自然是大学的所有者或者说主人。政府作为大学的主人，对大学各方面进行支配和控制是天经地义或理所当然的。毫无疑义，正是这样的理论和话语，构成了政府直接管理大学模式的思想、文化、制度基础，并且经过各种强化活动凝结为政府控制大学的传统、习惯和文化。因为在新中国成立后的几十年里，是不允许、人们也不敢讨论大学与政府的关系问题的，政府管理大学被视为自然而然的事情。而在这种理论和话语的影响下，我国大学中的制度设计，在很大程度上是一种比照政府系统和行政原则的设计。其中既有党政两个系统的机构，又有教学、科研和专职学生管理两个系列的机构。既有行政管理的规则及观念，又有政治管理的规则和观念，还有“创收”（壮大本单位的经济实力）的欲望、规则和观念，可以说运行着政、官、学、商四种规则和逻辑。当然，其中起主要作用的还是政治和行政的观念、规则和逻辑。

而对于政府直接管理大学的模式，人们也几乎没有进行过这样的思考：第一，从大学活动的表面层次看，大学似乎是政府的，而如果深层次地探索大学的财产关系，结论则并非那么简单。因为从政府的性质来看，政府是由“纳税人”供养的社会公共服务机构，他们对于国家财政费用的分配，是为了促进社会的进步和发展。他们所组织分配的财政经费，并不是他们自己创造的，而是社会上的纳税人创造的。所以从理论上讲，政府并不拥有国家财政经费的所有权，因而也不能成为大学的所有者。而纳税人作为国家财政的提供者，可以说才是大学真正的主人。需要说明的是，在一般法制国家中，国家财政的决策权不在政府，而在“议会”，“议会”决定国家的财政预算，政府执行“议会”通过的预算。由于“议会”是国民依法选举出来的“代表机构”，因而有权利代替纳税人决定向大学投入多少经费。

第二，依据全能政府观念而形成的政府主导大学活动的逻辑，使政府的权力无限制地蔓延和强化，几乎完全淹没了大学的特性和功能，使大学成为只能遵命办学的准行政机构，无法为社会提供大学真正的价值和意义。这样的大学活动机制及形态，显然是脱离了本真的大学活动规律的。它不仅不能促进大学的进步，反而会阻碍大学的进步，使大学不像大学，而像官场、商场、名利场。其形态的流行和蔓延，是违背纳税人办真正大学的意愿和期望的，社会各界人士应促使国家进行调整。

第三，大学教育是面向社会、尤其是面向社会未来的事业的，因而关于教育的规范应该具有普遍性和关照社会整体的价值性，亦即应该在社会整体价值和国家长远利益的意义上，来确定大学的教育目的和原则。而按照这样的原则和要求，国家对于大学的管理，就不应该只考虑目前和局部利益，而应该考虑体现大学活动规律的“世界大学通例”标准。亦即明白只有教师才能代表社会的教育意愿，对大学实行自治性的管理。而在教师内部，则应该明确，只有教授们才能代表教育的意志，对大学进行符合专业规律的管理。因此，在大学中实行教授治校的制度，是一种奠基于大学活动逻辑基础上的理性选择。而世界大学的历史，也证明了这个逻辑的可行性和可靠性。

第四，由于我国传统文化中极其浓厚的、强调社会“整体性”的思想，使“中庸”、“直觉”等文化观念被不恰当地放大，使人们在相当长的历史时期内，不习惯运用理性的、亦即逻辑思维的方法来看问题，在国家、政府、社会、政党等社会基本概念问题上，没有进行过理性的辨析和界定，人们普遍认为国家、政府、社会是同一的，是一个事物的三种名称，因而习惯性地认为政府意志就是国家意志，政府有权行使国家的一切权利，也当然有权对大学进行领导、管理和控制。在这样的认识水平上，人们自然地将本来是属于国家和社会的大学，也看成是政府的大学。将政府对大学的种种领导和管理行为，视为理所应当的事。特别是新中国成立后相当长的时期内，实行强调高度集权、高度统一的政策，并且发动许多相应的政治运动，对一些进行独立思考和发表不同意见的人进行严厉地批判、打击和压制，从而抑制了人们对社会问题进行独立思考和发表不同意见的愿望和行动，使许多来自政府的政策和规定，成了不容置疑、不容讨论、不容反对的“法令”或“戒律”，从而阻碍了人们对大学性质、大学宗旨、大学与政府关系等问题的思考与讨论，使“存在的就是合理的”成为社会中的一种普遍规律，也自然地形成了人们在大学问题上的浅见和误识。而这些浅见和误识，则成了大学难以进步的深层次的思想和理论问题。

四是我国的现代大学与世界大学相比，具有显著的后发特征。一方面，我国早期大学的组织形式及活动内容，可以说基本上都是从国外大学中移植过来的，而且由于移植者多为在国外大学留学回来的、立志创造和建设现代教育的教育家，因而他们对于国外大学的学习和借鉴，基本上做到了“形神兼备”，得其精髓和要害，使中国早期的大学基本上达到了与世界先进大学同步的水平。另一方面，大学在创办的初始阶段，不是由追求学问的学者们自发创办并在不断地捍卫自己宗旨的历史中成长起来的，而是由政府官员（清朝及北洋军阀政府）在“图存救亡”的期望中创办的。创办者极其迫切的“强国”目的和追求，使我国的现代大学从创办之初就洋溢着极其显著的功利和“器用”目的。“师夷之长技以治夷”，“西学为用，中学为体”，是我国现代大学产生的直接目的。很显然，这种着眼于“器具”、功用层面的大学目的，与大学本真的宗旨和目的是有差距的，甚至是相去甚远的。

为此，我国早期的许多大学校长和学者，为了修正这种狭隘的大学观念和认识，曾经进行过艰苦的努力。但由于这些努力一则没有影响到国家制度设计和制定的层次，只是停留在大学对教育部的命令消极抵制和理论批评的层次上，因而并没有改变我国大学的基本地位和定性。二则这些努力不是产生在国家权力的上层，比如洪堡为建立柏林大学而要求“德皇”赋予大学自治权力的努力，美国国会对于建立美国国家级大学提案的否决等努力，而只是停留在舆论呼吁的层次上，从而使我国早期的大学，失去了在初始时期就建立理性制度的契机。而新中国成立后，政府对大学管理的强化，使人们几乎不敢怀疑大学管理模式的合理性。而政府对大学长期的直接控制和管理，使大学与改革前的国有企业一样，变得教条而缺乏活力，怠惰而不思进取。而大学之所以认同这种领导和管理模式，则既有大学的领导是授权于政府、必须执行政府命令、按照政府意志组织大学活动的原因，还因为在这样的体制下，大学的领导者既可以享受一定行政级别的政治和经济待遇，又无须为大学的失误或停滞负任何责任。

而特别值得深思的是，我国的现代大学从创办以来，就一直没有解决让大学教师成为学校主人的问题。在我国的现代大学存续的一百多年时间里，真正的教师的声音一直是缺失的。这期间虽然有蔡元培、梅贻琦等人推行的“教授治校”制度让教授们有过短暂的“做主人”的时期，但这个制度终归没有成为全国性的大学制度，而被推广和普及，也没有作为优良的制度被传承，因而只是我国大学的一段历史。加之这个制度在新中国成立后曾经被批判，并与后来的教育方针精神不相符，因而在相当长的时间内成为理论和思想禁区。现在虽然没有人再将其视为禁区，但主流的媒体和大部分研究者还是对其采取回避的态度，有的甚至故意歪曲和淡化“教授治校”的本意和作用。然而，一个真实的问题是，没有教师做主的大学还是大学吗？一个教师没有发言权的大学正常吗？

应该说，这样的模式是潜伏着深重危机的：一方面，大学作为政府的“工具”和附庸，基本上变成了一个行政性机构，已经无法发挥大学本然的价值和意义，在人们心中也已经没有了高尚、高贵、高雅的印象，失去了人们的敬仰和尊重。同时，大学已经不是人们想象中的专门培养人才的机构，而成了大学生就业资格的培训中心和大学文凭的制造工厂。另一方面，大学一直在政府直接管理的模式下生存，大学中的一些制度性矛盾无法消除。如大学中的“官本位”风气问题，大学中行政权力抑制学术权力问题，大学中教师和科研人员的事业心激励等问题，可以说都是难以根本解决的，相应地，大学的实质性进步也没有希望。所以，大学必须考虑从政府直接管理模式向大学自我管理模式的转化。亦即大学必须由“政府的”，转换为“自己的”。因为大学只有是自己的，大学内部才会产生改革和发展的期望和诚意，才可能发挥自己内在的价值、作用和意义，才能获得自己应有的声誉和信任。

五、世界大学所有关系形态对我国大学所有关系改进的启示

反思我国现代大学的百年历程，我们获得的一个重要启示为：大学作为一个专门培养人才、发展科学、创造思想的教育和学术机构，只能是一个自己为自己做主的自治性机构，而不能是政府或其他社会机构的下属。亦即大学应该是大学自己的。因为大学如果不是“自己”的，是隶属于国家政府或地方政府的，那么，国家政府或地方政府就会依据自己的利益和要求，来确定大学的办学目的及治校原则，会按照自己的理解和认识水平，来设定大学的制度体系和办学职能。因为在政府直接领导大学的模式中，政府极可能以自己行政的目标及原则规范教育，以行政的逻辑和观念来代替大学的理念和宗旨，使大学成为政府实现自己各方面权宜性目的的工具，而且还可能限于自己的职能或能力，对所有的大学设置统一的管理标准和规则，以管理某类大学的方法管理所有的大学，造成“千校一面”、“千师一面”的现象。这样的大学基本上没有自己独特的观念和思想，一切以政府的意志和需要为转移。而政府在大学中的经济或财产权利，则演变为大学中的行政权力、教育权力、学术权力，使大学中的行政权力统治获得思想和文化方面的合法性，并且演变为大学中的主流思想、思维定势和行为习惯，也会衍生出大学中强烈、浓厚的“等级制”、“官本位”文化，致使大学的水平永远不能超过政府的水平。

在这样的大学模式中，大学的思想、精神和制度与大学的组织体系完全一致，不仅其组织结构是政府组织形式的翻版，而且其思想及精神都是政府意志的附属，政府的指令和文件将成为左右大学主要活动的“指挥棒”。而最应该由大学自主设计和组织的教学和科研活动，将由于政府的指挥而缺乏系统性和科学性。而由政府直接指导和控制下的大学，就会变成缺乏大学精神、品格、良知、气节、思想活力和科学态度的准行政机构。大楼重于大师，官阶重于学问，功利和服从重于尊严和良知，关系和世故（圆滑）重于努力和能力，追求政绩、追求豪华、追求“跨越式发展”、追求“高、大、全”的办学规模和校名、唯上是从、跑“部”前进、浮夸成风、腐败成习、弄虚作假、投机取巧、见风使舵、趋炎附势，成为许多大学中长久不衰的“风景”。庸俗、浅薄、虚荣、浮躁、简单、僵化、教条、猥琐、势利、算计、逢迎的风气，在许多大学的校园里滞留和飘荡，使大学的本性扭曲、品格降低，成为一个功利性压倒学术性的世俗组织或团体。

正是由于政府直接管理大学对大学的本质造成伤害，因而许多积极推动中国大学进步的学者，都呼吁通过教育立法使大学脱离政府的直接控制，使大学成为独立的社会法人，获得按自己本性进行办学的独立和自由。而根据世界大学发展和进步的规律，大学要由“政府的”转化为“自己的”，其过程基本上无法在大学内部完成，也无法由大学自己主导完成，而必须得到国家和社会的帮助，尤其是要在国家级的权力机构、或者国家领导人的主导或领导下才能完成。为此，这种转换需要两个前提：其一，包括国家主要领导人在内的国家级权力机构领导集团成员，能够在大学管理权问题上达成共识，即普遍认识到大学正常发挥作用对国家进步关系重大，而大学作用的正常发挥又必须以大学自治为前提。所以，大学领导模式的转换既有利于国家，又有利于大学，不转换则会影响国家的发展进程。其二，这种转换必须在国家权力的支持下、由国家主要领导人主导完成。因为大学领导模式转换涉及国家法律、国家行政、国家意识形态等各个方面的问题，这些问题不仅大学自己无力解决，就是主管大学的教育部也无力解决，因而必须由国家领导人在国家权力的层面上解决。特别是由于这种转换涉及国家对大学、对教育的基本认识和态度问题，涉及国家的长治久安问题，因而必须以法律和制度为载体，将转换内容凝结为法律和制度，使大学的外部约束与大学的内部管理，都在法律的框架内进行。而我国《高等教育法》中规定的“高校应该依法自主办学”等内容，为大学的这种转换提供了法律依据和支持。

应该说，这种转换需要解决两个方面的主要问题：一是政府对大学的管理由直接管理转化为间接管理的问题。二是大学内部如何建立科学、有效的管理机制的问题。毫无疑义，这两个问题都是牵一发而动全身的大问题，需要国家层次的领导人以改革教育的诚意、勇气、智慧来认真面对。而只要国家高层有决心，就一定能够解决。对此，我们既有“世界大学通例”可以借鉴，又有蔡元培、梅贻琦等先哲们创造的理论、制度和传统可以继承或接续，也有与我们文化、教育思想和制度比较接近的日本从1998年就开始的“大学法人化”改革行为可以借鉴，从而帮助我们解除在政府与大学关系问题上的思想禁锢和制度障碍。

若这样的改革成功，大学就可以由传统的政府的“下级”及“工具”，成为能够自主决定自己的教育及活动方式的办学实体，成为能够自主承担市场风险的独立法人，也自然地成为国家的思想库、社会文明的策源地和“加油站”。在大学领导模式变革中应运而生的教育家们，将成为中国大学发展的统帅和砥柱。他们立足大学教育规律和大学活动逻辑的“治校”活动，将可能使我国大学的整体性、实质性进步成为现实，使我国产生世界一流大学的梦想成为现实，使我国成为名副其实的教育大国和教育强国，于国于民，利莫大焉。

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