胡健

2015年9月，我随团访问巴西、阿根廷两国，拜访了两国联邦议会及有关委员会、部分州（省）议会和市议会、相关政府部门，重点考察了两国的立法制度。现将了解的情况和一些思考介绍如下。

一、两国的立法程序和审议制度

巴西和阿根廷两国的政体与西方一些总统制国家相似，均实行三权分立、联邦制和两院制。参众两院是立法机关，议会和政府是法案的主要提出者；专门委员会的审查是法案提交议会表决的前置程序；法案需先后由众议院和参议院表决通过，两院之间对法案有不同意见主要通过议会党团进行协调；总统对议会通过的法案可行使否决权，议会再次审议时可以3/5多数强行通过该法案，等等。

1.关于两国议会基本情况

本届巴西国会参议院共有议员81名，各省均有3名参议员；参议院设有主席团和经济事务委员会、宪法、司法和公民委员会、人权和立法参与委员会等11个常设委员会。众议院共有议员513名，设有主席团和宪法、司法和公民委员会、财政和税务委员会、人权和少数民族委员会、公众立法参与委员会等20个常设委员会。

本届阿根廷国会参议院共有参议员72名，每省和首都各选3名，任期6年，每两年改选三分之一；参议院设有宪法委员会、人权保障委员会、经济与投资委员会等26个专门委员会。众议院共有众议员257名，由各省和首都按人口比例直接选举产生，任期4年，每两年改选二分之一；众议院设有宪法事务委员会、法律委员会、财政预算委员会等45个常设委员会。

巴西参众两院的法律顾问介绍，巴西采用两院制的主要原因，一是因为历史传统，巴西共和国的前身巴西帝国，模仿英国议会体制设立了平民院和贵族院，此后虽然不再有贵族与平民的阶级区分，但两院制的传统一直延续下来；二是因为采用了联邦制，一方面需要按人口比例分配议员名额的众议院，代表所有民众平等参与立法，另一方面需要按州平等分配议员名额的参议院，代表各州平等参与立法。巴西国会建筑还充分反映了民主与集中相结合的理念。巴西众议院办公楼的外形像一只碗口向上的碗，象征着民主，欢迎、包容各方面的意见；参议院办公楼的外形像一只碗口向下的碗，象征着集中，在分析的基础上提炼民意，作出决断。

2.关于立法动议权

巴西宪法规定，除联邦总统、参众两院议员享有立法动议权外，联邦最高法院在司法机关经费、法院组织形式等事项上享有立法动议权。另外，1%的巴西选民可联署提出法案。为此，众议院组织法规定设立公众立法参与委员会，专门负责收集、整理、研究公众提出的立法建议，对其中有价值的，该委员会将起草法案并以委员会的名义向议会提出建议。阿根廷宪法则规定，联邦总统、参议员、众议员享有立法动议权，但预算案只能由政府提出，税收和征兵的立法权专属于众议院。

近年来，从提案数量看，巴西政府提案与议会提案呈现出此消彼长的态势。据巴西众议院法律顾问介绍，截至2008年，在众议院审议的所有法律草案中，当年提出当年通过的87%都是政府提出的。2008年之后，这一比例发生了变化。从2008年到2014年，50%是议会提出的，40%是政府提出的，10%是司法机构提出的。之所以出现这样的变化，主要有两个原因：一是，议会强化了专门委员会的批准权；二是总统发布的临时命令数量减少。值得注意的是，尽管议会提出的法律案的比例不断上升，但议员个人提出法律案通过的成功率并不高。比如，2009年议员个人提出2195个法律案，2011年议员个人提出3900个法律案，2012年议员个人提出3000个法律案，与美国国会不相上下；但最终成为正式法律的，每年则不到200个。

3.关于专门委员会的审查

在巴西和阿根廷议会，所有法案按专题送有关专门委员会审议，专门委员会在听取有关专家、立法助手的意见后，在委员会主席的主持下，投票决定是否将该法案提交议会表决。

宪法、司法与公民委员会是巴西众议院常设委员会之一，其重要职能是在其他专门委员会审查完毕后，对所有法案的合宪性和修宪议案的可行性进行分析，并向议会全体会议提出审查意见，在立法过程中发挥着至关重要的作用。它共有132名成员，超过众议院全体议员的五分之一，其中正式委员66名，候补委员66名，名额均按照各政党议员的比例分配。在国会会期内，该委员会每周二、三、四定期开会，每个月至少召开全体会议12次。该委员会还承担以下职能：向议会全体成员提供宪法与法律方面的咨询；处理议会程序方面的上诉；对议会中与宪法、民法、选举法、国家机构组织法以及政党、议员任期等相关的问题提出意见。2015年，该委员会已经完成243项意见，其中正式意见97项，批准意见146项。阿根廷众议院的宪法委员会和法律委员会也在立法程序中发挥类似作用。

4.关于两院之间的立法协调

巴西宪法规定，一院通过的法律草案必须得到另一院的批准，如果另一院提出修改意见，则退回提案的议院重新讨论。从理论上来讲，众议院和参议院都可以提出法律草案，但在实践中，法律草案一般先由众议院提出或者讨论。以政府提出的法律草案为例，先交由众议院讨论，如众议院否决，则立法程序终止；如众议院同意，则交由参议院讨论。如果参议院同意，则法律草案送总统签署后生效；如果参议院提出修改意见，则退回众议院继续讨论；如果参议院否决，则立法程序终止。阿根廷参众两院通过的任何一个法案，都要送另一院投票表决，另一院可以通过，修改或者补充，也可以否决。任何法案被否决后，不得再列入当年的议会议程。如果仅是修改或者补充，法案可再送回原提案议院复议，经绝对多数通过后，呈交总统批准。在巴西和阿根廷，两院之间如果对法律草案出现分歧，主要由议会党团进行政治沟通和协商，力求达成一致，避免立法程序空转。

5.关于总统否决权

两国总统对法案的批准权都是实质性的，但阿不常用，巴则相反。在阿根廷，很少由总统直接行使否决权，对两院分歧的法案主要通过两院的相互牵制、协商去解决。据阿根廷众议院第一副秘书长介绍，历史上很少出现总统和国会相互否决的情况，特别是如果总统和议会多数派属于同一党，根本就不会出现这样的情况。但从2009年开始，由于反对党占据了更多席位，情况有了一些变化。比如2009年，阿根廷反对党以微弱多数优势在国会通过了一项关于退休金的法律案，但被总统驳回，由于没有得到三分之二多数议员的支持，最后这部法案流产。这样的情况很罕见，主要原因就是政治力量的分布发生了变化。

在巴西，总统经常行使否决权。我们访问巴西众议院的当天，巴西众议院开会至凌晨两点，创下历史记录，主要是讨论被总统否决、退回众议院重新讨论的32项法案。经过激烈辩论和政党斗争，其中26项未达到五分之三多数议员支持，维持总统否决效力，自动撤出立法程序；还有6项由于涉及情况复杂，还将在议会继续辩论。这些法律草案的主要内容是反对党议员为表达对当前经济形势的不满而提出的对政府施压的经济措施。当然，如果两院通过的法律案被总统否决，要先退回众议院重新讨论，参众两院在五分之三议员坚持原案的情况下，有权直接颁布法案。据介绍，议会推翻总统的否决决定，在历史上曾经有过先例，但十分罕见，主要是因为国会很难形成五分之三的多数意见。另外，一旦出现国会与总统相互否决的情况，某种程度上就已经不再是法律问题，而是政治问题，说明总统的民意支持率比较低，才会容易受到国会议员的挑战。

6.关于特殊立法程序

在巴西，有些法律案在两院中均可由委员会直接通过而不须议院批准。如命名某个州为“巴西粮仓”、授予某个人荣誉称号等方面的法案，只具有象征意义，在每一个议院中只要由三个常设委员会审议批准，而且没有议员提出异议，便即刻生效，不须全院审议，提高了整体立法效率。2002年以前，常设委员会自行批准的法律草案只占56%；2002年后，这一比例上升到88%。还有一种特殊的立法程序是总统发布临时行政命令。在巴西，总统可以发布临时行政命令，但临时命令具有时间期限，到期前需得到参众两院的批准，方可成为正式法令。在阿根廷，总统也可以发布具有一定紧急性的、政府行政管理所急需的法令，但这类法令不能涉及刑法、税法、选举法等法律，且必须附有实施期限，在到期前必须得到国会中一院的批准才能继续生效。

二、两国维护法制统一的主要做法

巴西、阿根廷是比较典型的三权分立制国家，主要通过事后的司法审查制度来维护国家的法制统一，即由联邦法院在个案中对法律、政府法令和地方法规是否违反宪法进行审查，如果发现某项法律、政府法令或地方法规违宪，可以宣布其无效或者要求制定机关予以修改。如果没有个案，联邦法院不能主动启动违宪审查程序。但在立法过程中，两国也十分注意对法律、政府法令、地方法规是否违反宪法或者违反上位法进行严格的事前审查，以维护法制统一。

一是在立法体制方面，联邦和省（州）的立法权限是比较清晰的。两国宪法、法律对联邦与州（省）的立法权限进行了比较清晰的界定。比如，阿根廷宪法列举了联邦议会9个方面的立法权限，还规定，凡按本宪法规定属于联邦政府之外的一切权力和各省加入联邦时以特别协议明确保留的权力，均属省政府。各省不得行使属于国家的权力，不得签订政治性的地方协议；不得制定有关贸易、内河航行或航海的法律；在议会颁布民法、贸易法、刑法和矿业法后，各省不得另行颁布这类法律，对已经颁布的法规必须进行相应修改；各省不得对公民和国籍、破产、伪造货币或国家文件等事项颁布法律。据此，火地岛省为吸引投资想调整税收优惠等措施，地方立法没有这方面的权限，只能求助于联邦立法作出规定。又如，在巴西，环境保护属于联邦与州、市共享的立法权限。在这种情况下，联邦立法必须是原则性的，只规定基本原则；各州根据当地的特点制定实施办法或细则，如规定如何申请和发放环保许可证等；各市可以对具体问题进行立法，如规定垃圾站选址、固体垃圾回收方式等。同时，还在立法范围上作出明确区分：联邦法律明确规定，凡属于海岸线环境保护的，须由联邦立法；属于内湖及河流的环境保护，则由各州立法。据此，里约市议会针对环境许可证颁发条件作出了更为严格的规定。宪法、法律对中央与地方立法权限的清晰界定，使得各个立法主体在制定法律法规时就对自身立法权限作出清楚的判断，从源头上减少或避免因下位法律法规违反宪法或上位法的现象。

二是行政立法既灵活高效，又受到议会的有效监督。巴西现行宪法取消了总统直接颁布法令的权力，但另外规定，总统可以颁布临时措施。临时措施是一种具有法律效力的行政立法行为，只有在特别和紧急状态下方可使用，且一经公布立即生效。近年来，为了推行相关政策，政府发布的临时措施越来越多；临时措施已经成为一种经常性的行政立法，发挥着与行政法规类似的作用。为了提高行政效率，同时维护法制统一，巴西宪法规定，临时措施的有效期限是120天，在议会没有讨论之前，一直有效。120天届满，如果议会仍然没有讨论该临时措施，其他议程一律停止，先对临时措施进行投票。如果临时措施被议会否决，议会应当通过法律，确认该临时措施在120天内是有效的。此外，临时措施不能涉及公民基本权利、民事、刑事等领域。阿根廷宪法也规定，除了为执行国家法律制定实施条例外，总统还可以发布具有一定紧急性的、政府行政管理所急需的法令，但这类法令不能涉及刑法、税法、选举法等法律，且必须附有实施的期限，在到期前必须得到国会中一院的批准才能继续生效。比如，2009年阿根廷总统曾就向父母没有工作的未成年人发放补贴问题发布了总统令，因为这是社会普遍关注的，也是比较急需的。在到期前，众议院批准了这项总统令。

三是在法案审议过程中，有关专门委员会对法律草案是否违宪进行严格审查。巴西国会的每个议员虽然都有权提出法案，但议会审议的不少法案都是政府提出的。根据不同性质，法案的审议程序有所不同。通常情况下，法案宣读后应按专题送有关专门委员会审议，该委员会须在5日内提出修改意见；有关专门委员会审议通过后，再送宪法、司法和公民委员会审议，只有经该委员会的多数议员表决通过后才能提交众议院全体会议讨论。宪法、司法和公民委员会的审查重点，是该法案是否违反宪法、是否与其他法律相冲突。如果某项法案被该委员会判定为违宪，即终止议会审议程序；如被判定为部分违宪，该委员会则要提出修改意见。因此，该委员会在维护法制统一方面发挥着十分重要的作用。阿根廷众议院的宪法事务委员会、法律委员会在立法过程中也发挥了类似的作用。

三、两国议会的立法专业队伍建设

议会的主体是议员，议员是民意代表，也是政治家，在国家政治生活中发挥极其重要的作用。但巴西、阿根廷两国，议会的顺畅运行，同样离不开一支高素质、职业化的议会立法工作专业队伍。首先，随着经济社会的发展，议会立法事项和讨论的议题越来越多元化，议员由于精力和专业所限，必须有立法专业人士提供服务。其次，议员和政党有“贫”“富”之分，有钱的议员可以聘请多一些专业人士作为助手，政治献金多的政党甚至可以建立自己的智库或者研究机构，这对其他议员和政党是不公平的，也不利于议会充分发挥平衡利益的作用。因此，需要议会立法专业队伍面向全体议员提供中立、客观的服务。再次，议员虽然都有个人助手和工作班子，但流动性强、质量参差不齐、专业知识也不可能面面俱到，其履行职权，离不开议会立法专业队伍的工作协助和专业支持。

巴西、阿根廷两国议会立法专业队伍的特点是：第一，规模大。巴西人口2.028亿，国会共有参议院议员81名、众议院议员513名，参众两院目前分别聘用法律专家200名左右（编制数240名），共分4个方面，20个专业，其中绝大多数是法律专家或者具有法律背景，也有少数医生、经济学家、建筑师等专家。阿根廷人口4011万，众议院议员257名，其议会秘书处和议员信息处共有职员近200名，为众议员提供立法和其他服务保障。第二，地位高。两国议会立法专业队伍的专业性较强，以法律顾问为主体，社会地位较高，对高素质的专业人士有较强的吸引力。与我们进行工作会谈的巴西众参两院法律顾问，都是法律界的资深人士，长期从事立法工作，不仅在交流中表现出了较高的专业素养，积极主动地回答问题、介绍情况，而且对自己从事的职业充满感情，具有很强的职业自豪感。第三，待遇好。没有一定的待遇，留不住优秀的立法人才，也就不能保证议会的议事效率和立法质量。与我们进行工作会谈的阿根廷众议院第一副秘书长介绍，众议院工作人员的待遇与私营机构相同或与类似资历的人士相比，一般都要稍高一些；高层工作人员的待遇，虽然要比那些大企业的CEO略低一些，但仍是比较可观的。因此，在众议院从事立法工作的人员具有长期性和稳定性。第四，作用大。两国议会立法专业队伍中，除少数提供会议组织、媒体公关、对外交往、文字记录、编辑公报等行政服务工作外，绝大多数从事起草法律草案、议员发言稿、提供专业数据和分析报告、分析法律草案条文合宪性等立法支持工作，对于提高立法质量具有十分重要的作用。比如，巴西参议员提出的86%的法律草案、众议员提出的90%的法律草案，都由法律顾问起草；参议院通过的96%的法律草案、众议院通过的95%的法律草案，都由法律顾问审核把关。

巴西、阿根廷两国议会立法专业队伍建设给我们以深刻启示。两国议员都是专职的，在有个人助手和工作班子的前提下，仍高度重视议会立法专业队伍建设，充分发挥法律顾问等专业人士的作用。我国人大代表都是兼职的，没有个人助手和工作班子，由各级人大常委会的办事机构和工作机构提供集体参谋助手服务，这就更加需要加强专业队伍特别是立法工作队伍建设，为深入推进科学立法、民主立法，不断提高立法质量，完善中国特色社会主义法律体系提供坚实的人才保障和专业支持。

（作者单位：全国人大常委会法工委）