吕钺

内容摘要：职务犯罪作为腐败的极端表现形式，与职务犯罪预防工作机制的完善程度密切相关。实践中，检察机关职务犯罪预防机制建设积累了许多有益经验，但也有一些不足。为促进职务犯罪预防调查机制的完善，应当从提升预防调查理念、实行“三个结合”确保选题精准、建立“三项机制”确保调查质量等方面入手，快速推进职务犯罪预防机制的进一步完善。

关键词：职务犯罪 预防调查 反腐败 预防调查理念

职务犯罪预防调查日益成为检察机关开展法律监督活动的重要内容。近年来，各地检察院积极探索职务犯罪预防调查，不断强化预防调查功用意识、成果意识，紧紧围绕社会关注的热点问题和群众关心的民生问题开展了一系列专项预防调查活动，取得了较好的法律效果、政治效果和社会效果。但实践中，职务犯罪预防调查机制还存在一些不尽如人意的地方，需要认真研究应对。

一、基层检察院预防调查工作机制的问题

第一，工作不协调。检察机关预防部门与侦查部门不协调，检察机关与案发单位不协调，预防部门在预防调查中单打独斗，工作深入不下去，预防调查不彻底。

第二，预防调查程序及措施不规范。从基层检察院的预防调查实践来看，预防调查从立项到调查报告或检察建议的签发，至少有9个环节需要领导进行审批，且每个审批环节不可缺少；至少有3个环节需要备案。与之形成鲜明对比的是，目前各个基层检察院从事职务犯罪预防工作的人员极其有限，一人部门现象仍然不少，最多的也只有2至3人，而且基本上还要兼职其他岗位。在这种情况下，即使从事预防工作的人员想按程序、采取多种方式方法来开展预防调查工作，也会心有余而力不足。其次，目前没有与预防调查相关的统一制定的规范性文书，导致预防调查表现形式不够规范。第三，预防调查措施目前无立法规范且没有强制力，仅靠预防调查对象的不确定性配合，导致收集信息的来源渠道及种类等无法规范。实践中，多数预防调查的审批都是事后补签，预防调查相关文书同一个地区也不尽相同。

第三，预防选题广泛，深度、广度不够，转化运用较少。预防调查在基层工作实践中开展日趋广泛，无论是数量、质量均较以往有大幅提升，但其中有批示、有影响、有份量并转化运用的较少。导致这一问题的原因主要有两方面：一是对预防调查的宣传推广力度不够，相关立法滞后，无论是检察机关内部还是外部，对预防调查认识不到位或不够重视的现象普遍存在。二是由于预防工作本身是一个综合性、基础性工作，预防调查已成为其他预防工作必要的辅助措施之一，预防年度报告、预防分析及预防建议，也都离不开预防调查。这就导致预防调查往往为了其他预防业务而开展，停留在粗浅的层次上，很难有所深挖，更少有形成有分量的专题报告，转化运用的当然也少。

第四，检察建议和预防调查报告不规范。侦查部门和预防部门各自以本部门的名义向案发单位或系统发建议，甚至是案件承办人起草后，不经把关就发出去，导致检察建议的形式不规范，语言不严密，引不起被建议对象的重视。检察建议和调查报告内容缺乏深度和针对性，谈问题只谈表面现象，以偏概全，不深不透；谈对策则泛泛而谈，缺乏针对性，让被建议单位无所适从。

第五，预防调查的权能属性及权威性受到质疑。预防调查主要是为了发现犯罪隐患或风险因素，收集的信息、证据数量种类，运用的方法措施的专业性、多样性及需要考虑的因素等等远比侦查复杂和困难。但目前预防调查立法较少、预防调查措施的非强制性、调查结果缺乏约束力的现状与职务犯罪侦查形成极大反差，导致预防调查的权能属性与权威性受到质疑，致使实践中预防调查很难顺利实施。

二、提升预防调查观念，树立四种工作意识

第一，树立大局意识。检察机关领导班子要把预防调查当作服务党委政府中心工作的重要抓手，从党委政府高度关注的环节来谋划工作、采取措施。基层检察院可以紧紧围绕涉农资金较集中领域、涉农工程建设以及“新农保”资金运行等社会高度关注的环节开展预防调查，有效增强预防调查工作的影响力。

第二，树立团队意识，不搞孤军作战。检察机关各业务部门要牢固树立“大预防”的观念，摒弃预防部门“单打独斗”的老做法，按照检察工作整体性、统一性的要求，在查办自侦案件的同时，明确办案人员负有参与协助预防调查的责任和义务，以增强办案人员工作责任心和主动性，使预防调查贴近实际更紧密、内部协作更顺畅、工作效果更显著，大力提升预防调查功效。

第三，树立战机意识，不放过有利时机。要充分发挥侦防一体化机制优势，紧扣执法办案实际，针对本院自侦部门查办案件的发案领域，及时跟进，组织开展个案、类案预防调查。检察机关可以建立预防部门与自侦部门联席会议的“双建议”制度，每月组织召开一次联席会议，自侦部门在办案中发现的苗头性、倾向性问题及时向预防部门通报，并结合办案实践向预防部门提出专项调查方向、重点以及预防措施方面的建议；预防部门将调查中发现的犯罪线索移交自侦部门，并提出突破案件、侦查方向方面的建议。

第四，树立精品意识，不盲目追求数量。预防调查要“重实际、创特色、出精品、求实效”。从预防调查的主题选择、组织实施、成果转化等均提出明确要求，确保每件预防调查选题精准，贴近民生和办案实际，取得扎扎实实的法律效果和社会效果。

三、实现“三个结合”确保选题精准

一是实行个案预防调查选题与办案相结合。实行一案一建议工作制度，即预防部门对自侦部门检察建议中发现的问题，及时跟进，并开展个案、类案预防调查选题。二是实行系统性预防调查选题与服务大局相结合。围绕党委、政府重视和关注的大事要事，围绕人民群众最关心的利益问题，围绕有代表性、预警性、防范性的问题，进行预防调查选题。三是实行预防调查选题与大预防工作实际相结合。充分发挥预防职务犯罪联席会议、驻乡镇检察联络工作站等平台作用，及时了解有关单位存在的问题，有针对性地进行预防调查选题。如在校园及周边治安环境管理预防调查中，通过走访、座谈，发现各部门存在职责不清、不能有效管理校园及周边治安环境的问题，形成调查报告，并向有关机关提出建议对策。

四、实行“三项机制”确保调查质量

一是建立工作信息储备机制。依托职务犯罪联席会议平台，与相关单位建立工作情况交流机制，要求各相关单位定期或不定期将本系统有关的法律法规、部门规章、规范性文件和重大工作部署、工作动态等抄送检察机关，为检察机关有针对性地开展预防调查打下坚实的信息储备。二是建立内部协作机制。出台《侦防一体化工作办法》，要求职务犯罪案件办理人员在查办自侦案件的同时，要参与协助预防调查，以实现职务犯罪侦查与预防调查的无缝对接。三是建立预防调查外部协查机制。建立行政机关预防职务犯罪执法监管责任制和预防调查协查制度，为开展预防调查扫清障碍、排除阻力、提供助力。如有的地方检察院预防部门可以在反贪、公诉、监所等部门配合下，开展“一事一议”财政奖补资金管理预防调查，促进“一事一议”财政奖补资金的规范管理。

五、明确“三点规范”提升调查权威

一是规范检察建议和调查报告内容。对拟发出的检察建议和调查报告，在内容上实行部门负责人、分管院领导、办公室三个层次审查，然后由检察长统一签发。二是规范检察建议落实机制。为促进问题整改，可以制定有关规范性文件，对问题严重的单位，约谈主要负责人，进行提醒告诫，以引起重视。同时，对检察建议落实和警示宣传教育开展也提出具体要求。三是规范调研报告报送机制。对预防调查发现的某一领域的普遍问题，认真分析原因，深入思考对策，形成调研报告，及时报送党委政府主要领导阅示，推动领导决策落实。如有的检察院在开展建设项目容积率调整预防调查中，针对调查中发现的建设用地在规划、审批等环节的管理漏洞，先后向党委政府提交专题报告，引起有关领导的重视。