莫时鹰

浅论国防动员权力的制约

莫时鹰

内容提要：国防动员权力的滥用所造成的不当动员，会给国家和社会带来巨大风险。因此，在国防动员活动中，必须坚持法治原则、比例原则、底线原则和救济原则，在制度设计上应加强权限、时限和等级等制约机制。

国防动员 动员权力 制约机制

作者：莫时鹰，国防大学研究生院参谋、讲师，上校

国家拥有强有力的动员权力是又好又快处置非常状态、维护公共利益的重要条件。但是，在许多国家的动员实践中，国家动员权力的行使，时常被用来作为强化国家行政权力、维护政府部门利益、少数人意见取代多数人意见的政治解决办法的借口，构成了对人权和公共利益的极大威胁，在维护公共利益的同时，又产生了新的危害公共利益的风险。而公共利益所具备的规范国家权利、保障公民基本权利的功能，为人们科学使用或驾驭可能过度危害公共利益的动员权力提供为了思路和方法。

一、不受制约的国家动员权力可能带来巨大风险

国家采取的国防动员措施，对整个社会而言，有利也有害。国防动员的有害性，缘于非常状态下社会政治经济秩序的混乱、破坏甚至瓦解，使制衡的权力体系产生失衡的危险，同时，国家机关因处置非常状态的需要被赋予了更大的权力，为其谋求部门利益和其他特殊利益提供了方便，从而对追求公平公正的公共利益产生新的威胁。因此，国外有学者将国防动员比作关在闸门里面的洪水猛兽，动员令如同开闸泄洪的命令，一旦闸门打开，洪水一泄而下时，水库决堤的危机可能解除了，但导致下游滞涝的风险可能随之而来。

（一）政治风险

由国防动员活动引发的政治风险，主要是原有政治秩序的破坏。包括对原有政治权力的安排被打破，原有执政党派地位的动摇或得到非正常巩固、各政治派别原有关系的改变，国内多种政治力量的重新组合等。国防动员之所以能够引发政治风险，主要原因在于国家为实施国防动员，需要对政治权力做出新的安排。比如，赋予国家首脑以更大的权力。再比如，成立跨部门的“超级”行政管理机构，并将原属其他行政机构的权力，集中到新成立的行政管理机构。更重要的原因还在于，这些新的权力，较少受到立法或司法机关的限制，极易偏离宪法、法律为国家权力运行所设计的正常轨道，使滥用权力的可能性增大，从而引发严重的政治危机。

动员政治风险的典型代表是第二次世界大战前的德、日两国。这两个国家之所以走上军国主义道路，一个重要原因就是国家的执政者以战争动员为由，扩大了军队对国家政治活动的干预程度，最终左右国会和政府，形成军方主政的局面。1933年，德国国家社会主义工人党执政后，胁迫国会通过了一个授权法案，授予国社党政府无限的立法权和执法权。这些权力包括：政府有独立的立法权且不受宪法的限制；政府制定的法律由政府自行颁布实施，不受立法程序限制；政府单独签订与执行对外条约，无需征求立法机关的同意。依据此法案，国社党政府相继颁布实施了《国民劳动秩序法》《德国经济机构准备法》和《经济政策法》等多项动员法律，一步步使德国走上扩军备战的军国主义道路。

（二）经济风险

国防动员需要规避的经济风险是多方面的，其中最大的经济风险莫过于造成严重的经济危机，以及由此引发的社会动荡。基辛格在《大外交》一书中指出：第一次世界大战爆发的令人惊讶之处，是因为战争拖了这么久才爆发。因为各主要参战国在战前进行的扩军备战，早已使各国政府陷入深深的债务泥潭。到1914年，欧洲的主要国家都已经不堪战争动员的重负，其社会经济已经到了崩溃的边缘。情况恰如俄国枢密院大臣在1914年2月向沙皇的进言中所指出的那样，“作战的花费无疑将超出俄罗斯的有限财力所能负担的。我国势必需要向盟邦及中立国借贷，不过代价不菲。如果战争结果对我国不利，则战败的经济后果将难以估量，全国的经济将陷于全面瘫痪。即使是战争取得了胜利，对我国的财政也极为不利，德国一败涂地后将无力赔偿我国的军费。和约将受制于英国的利益，不会给德国经济充分复苏来偿还我们的债务的机会，甚至在战争结束很久以后也不可能”。英国在第一次世界大战前还是一个债权国。1915年1月15日，英国向美国摩根银行借贷1000万英镑。当时没有任何人能料到最终的贷款总额会达到令人震惊的30亿美元，英美之间的债权关系从此发生了根本变化，英国对美国积累的100多年的债权人地位此后便不复存在。

关于大规模动员对经济和社会发展造成的负面影响，毛泽东早在1954年10月23日会见印度总理尼赫鲁时就指出：“我们现在正执行五年计划，社会主义改造也正在开始。如果发生战争，我们的全盘计划就会打乱。我们的钱都放在建设方面了。如果发生战争，我们的经济和文化计划都要停止，而不得不搞一个战争计划来对付战争。这就会使中国的工业化过程延迟。”动员对经济的有害性不仅体现在大规模全面战争动员，也体现在有限的局部战争动员。对此，美国学者施莱辛格指出：“有限战争所隐含的经济压力尽管不如全面战争那么严峻，但也不容忽视。”施莱辛格把由动员造成的问题划分为两大类：“生产问题和稳定问题。”1973年第四次中东战争时，以色列过早地下达了总动员令，把预备役人员全部动员起来，最高动员量达40余万人，接近全国人口总数的13%，80%的非军事企业因劳动力短缺而处于停工或半停工状态，致使国家经济陷入瘫痪。

（三）社会风险

动员所产生的社会风险主要包括：因过度减损人权，违反公共利益原则导致社会对动员的抵触甚至反抗；由违反公平原则引起的社会不满及其对抗行动；由于负担过于集中造成区域性经济和社会生活水平明显低于其他地区；由于动员的经济政策不合理，导致部分企业或行业原有生产能力和竞争力的严重扭曲以至破坏和大量失业，大量难民因得不到及时救助而引发的动乱和骚乱等。

20世纪以来，由于过度动员造成社会危机的典型事例，当属苏联早期没有及时中止“战时共产主义政策”。俄国“十月革命”后，新生的苏维埃政权为了应对各帝国主义国家与国内反革命势力的武装进攻，在极端困难的战争环境下制定并采取了一系列非常政策，并由此形成了战时国家管理体制。这种“战时共产主义”政策的实施，使年轻的苏维埃政权迅速掌握了全国的经济命脉，为赢得战争提供了保障。按道理，战时经济管理体制应在形势好转或至少应在战争结束后，迅速恢复到正常状态。列宁也曾及时指示：“要立刻把列车引到另一轨道上去。”但随着“战时共产主义”政策日见成效，随着战争的节节胜利，列宁等领导人逐渐产生了这样的想法：既然“战时共产主义”能够在战时得到有效实行，就一定能够在战后继续实行，从而使苏维埃国家直接进入社会主义。在这种思想指导下，已经结束战争的苏联不仅没有复员，反而加大了战时动员政策的执行力度：战时建立的高度集权的“总管理局制”，在战后很长时间里仍大权在握，发号施令；战时余粮收集制也没有停止，1920～1921年度征集的粮食和谷物比战争开始时多4倍，比战争最激烈的1919～1920年度都多征了42.1%；分配制度进一步实物化，工资中实物比重从1918年的47.4%上升到1920年底的92.6%，发展到后期，甚至一切都开始免费供应；一些战时都没有没收的私人小企业，也被划进了没收的范围，凡使用机器动力拥有5名以上工人的、或无机器动力但有10名以上工人的小企业一律收为国有。所有这些，不仅极大阻碍了国家生产和生活恢复，而且严重损害了工人、农民以及社会各方面的利益。工人罢工、农民拒绝交粮、商人罢市、来自农村的士兵发动武装暴乱，苏维埃共和国面临严重的社会危机。严酷的现实，使以列宁为首的苏联共产党领导人清醒过来，很快实行了有利于人民休养生息，有利于平衡国家、集体、个人三者利益的“新经济政策”，使部分经济得到了不同程度的复员。列宁后来也不无反省地谈到：继续实行“战时共产主义”是“1921年春天遭到严重经济危机和政治危机的主要原因”。“我们原打算直接用无产阶级国家的法令，在一个小农国家里按共产主义原则来调整国家的生产和产品分配。现实生活说明我们犯了错误。”

20世纪60年代，美国为扩大侵越战争进行的大规模兵员动员，最终也酿成一场严重的社会危机。1964年10月，即美国介入越南战争之初，许多美国政界要人都认为，在越南的美军人数可以控制在10万人左右。但实际情况却是，随着越南战争的逐步升级，美国向越南派出的兵力不断增加。1965年9月，侵越美军达到20万，年度兵员补充率高达10万人，平均每月征召人数达到5000人；1966年年终时，侵越美军已经达到37.5万人，平均每月征召人数已经超过万人，多的时候达到几万人；1967年的4月已达到48万人，超过了朝鲜战争的顶峰时期。随着兵员动员规模的逐步扩大，在越南采访的战地记者不断揭露战争的残酷和徒劳，战争的消耗也在全美引发了争论，特别是随着美军在越战中伤亡人数的不断增加，美国国内反战活动也愈演愈烈。1967年10月，大学生们发动了“停止征兵周”活动，5万多人到五角大楼示威，阻止从征兵站运载应征人员前往军事基地。美国大学生反战运动最终发展成为一股强大的政治势力。

二、规避动员风险应当遵循的原则

在非常状态下，为了应对危机，需要国家机关的统一领导、组织、协调和全社会的高度服从和配合。国家权力的高度集中和扩张，可以克服权力分散所造成的权力行使的低效率。但是，为维护公共利益而集中和扩张的动员权力，不能成为危害公共利益的工具。人们在规避动员风险的实践中，为了防止国家机关滥用动员权力，最大限度的保障公民权利和公共利益，确定了必须遵循的原则。

法治原则。即要求国家机关在行使动员权力时，必须有宪法和法律上的依据，而这种法律依据应当包括对公民基本权利进行限制的规定。如德国基本法第14条规定：“只有为实现公共福祉才可允许剥夺财产权。对财产权的剥夺只能通过和依据规定了补偿方式和程度的法律进行。确定补偿时要公正权衡社会公共利益和相关人的利益。对于补偿额有争议的，可向普通法院提起诉讼。”这其中的限制条件包括：“为实现公共福祉”是实施动员权力的前提，实施动员权力必须依据“通过和依据规定了补偿方式和程度的法律进行”，由于动员而使相关人利益受到损害的，应当“确定补偿”。

比例原则。即国家行使动员权力必须体现必要性、合理性和适当性。必要性，是指确定国家采取紧急措施是必需的，能够实现公益目的或至少有助于目的的实现，并且手段正确。合理性，是指国家在动员中所造成的损害，不得与欲达成动员目的所获利益之间产生明显失衡，也就是不能弊大于利、得不偿失。适当性，是指若有许多措施可达到动员目的，则必须选择那些最有必要的、只造成最小侵害公民权益的。

底线原则。即依法设置公民基本权利保障的最低标准，防止国家机关滥用限制公民权利的措施。人权是国家权力产生的根源和运作的归宿。非常状态下，公民的财产、生命、自由乃至尊严都处于某种威胁之下，其基本权利变得十分脆弱和易受伤害。出于维护公共利益的目的，国家行使动员权力可以限制公民宪法和法律规定的基本权利，但是，这种限制必须正确地处理好公共利益与个人利益之间的关系，不能以完全剥夺个人的基本权利为前提来实现公共利益。非常状态下的公民权利可以分为两类：一类是绝对不得剥夺或限制的，另一类是可以暂时剥夺或限制的。动员权力必须以第一类公民权利不受侵害为底线，否则动员行为及其权力将失去合法性基础。

救济原则。即对因动员而受到损害的公民权利进行救助、补偿。国防动员权力往往是一种集中、强化和扩张了的公权力，其严厉性和强制性往往会带来很大的副作用，例如容易引起误用、滥用或急用而侵犯个人或公共的权益。对已造成的损害，应当采取办法进行补救或补偿。如有权通过司法程序适时进行申诉；有权就损害事项请求国家赔偿；国家有义务对处于非常状态下的公民进行紧急救助，给予必要的物质生活条件以维持基本生存，并尽可能创造条件帮助恢复生产、重建家园等。

三、限制国家动员权力的制度安排

从目前的动员实践和制度安排看，许多制度规定都是为防止滥用动员权力而设计的。

（一）权限规定

许多国家对动员权力的行使权限作出了法律规定，通常做法是，将动员权限授予最高权力机关和最高行政机关即国家首脑。其中，最高权力机关的动员权限高于国家行政首脑。在美国，动员权限分属国会和总统。国会和总统均拥有决定和实施各等级动员的权力，但国会对总统的动员决定具有批准权及否决权。因此，国会的动员权限高于总统。美国《国家紧急状态法》明确规定：总统宣布国家进入紧急状态时，必须同时或在此后颁布的行政命令中说明其法律依据，如果采取的行动超出法律允许的范围，总统必须颁布新的行政命令，并且进一步说明行政命令的法律依据。国会必须在宣布进入紧急状态后的6个月内（如果紧急状态持续下去，国会必须在每6个月内）对总统命令和有关情况进行审查，并且有权在必要时就是否终止当前紧急状态作出两院联合决议。在宣布进入紧急状态后，总统还必须以6个月为一个阶段，在每一个阶段结束后的90天内，向国会报告美国政府在此阶段内的总开支。在紧急状态结束后的90天内，总统应向国会提交一份关于所有这些开支的最终报告。这样，通过国会和总统在法律方面的相互制约，确保总统依法行使动员权力。俄罗斯宪法第87条规定：“俄罗斯联邦总统在俄罗斯联邦遭受侵略或侵略的直接威胁时，有权宣布俄罗斯联邦全国或个别地区实行战争状态，但应当立即通知联邦委员会和国家杜马。”我国《国防动员法》第九条规定：“国家的主权、统一、领土完整和安全遭受直接威胁必须立即采取应对措施时，国务院、中央军事委员会可以根据应急处置的需要，采取本法规定的必要的国防动员措施，同时向全国人民代表大会常务委员会报告。”综上可见，政府不能随意行使动员权力，在程序上有告知国家权力机关的义务，在权限上受到最高权力机关的制约。

（二）时限规定

政府行使动员权力，还经常受到时限的制约。美国的《战争授权法》规定：（1）在未宣战的情况下，美国总统如将携作战武器的武装部队派往其他国家的领土、领海和领空，以及增加此种驻外武装部队的数量，总统应在48小时内向国会众议院议长和参议院主席提交一份报告；（2）总统应向国会提供相关信息和情报，以便国会适时地履行宪法赋予的宣战权；（3）在（1）中所述的情况下，如需延长武装部队的使用，总统应定期（不得长于6个月）向国会报告武装部队的使用情况。尤为值得关注的是，《战争授权法》规定，在未宣战的情况下，从上述的48小时内提交报告之刻算起，总统必须在60天内终止使用任何武装部队，除非出现如下三种情况：（1）国会宣战或颁布使用武装部队的特殊授权；（2）国会下令宣布或批准延长60天的期限；（3）由于美国本土遭受袭击导致国会无法召开会议并作出决定。在这三种情况下，延长期仍然不能超过30天。我国《国防动员法》第六十六条规定：“采取特别措施不再必要时，应当及时终止。”

（三）等级规定

实行动员等级制，是防止动员泛化、无序扩大等过度动员行为的好办法，可以避免因动员程度远超过实际需要而对经济、社会造成负面影响。美国实行的是六级动员等级制度，包括“选择性动员”“征召志愿预备役”“征召精选预备役人员服现役”“局部动员”“全面动员”和“总动员”。其“局部动员”的程度为：国会或总统可以下令征召最多100万待命预备役部队和人员服现役，时间最长不超过2年，同时扩大军工生产以支持部队的作战行动。“全面动员”的程度是：国会或总统可下令动用业已批准的、总体部队结构中的全部待命预备役和待编预备役部队和人员来扩充现役部队，现役部队全部转入战时状态，军人的服役期延长至战争结束后半年，工业部门转入战时生产，各类战争资源均由国家指挥当局根据需要统一调配。“总动员”的程度为：国会和（或）总统下令启用选征兵役系统，实行征兵，在现有部队结构之外大批组建新部队，扩充现役部队；动员国家的全部资源来支援战争或应付紧急事件。

［1］中共中央文献研究室编撰.逄先知主编.毛泽东年谱（1949-1976）第二卷［M］.北京：中央文献出版社，2013.

［2］［美］施莱辛格.国家安全的政治经济学［M］.北京：北京理工大学出版社，2007.

［3］张羽.战争动员史［M］.北京：解放军出版社，2004.

［4］列宁.列宁全集（第33卷）［M］.北京：人民出版社，1957.

［5］《世界各国宪法》编辑委员会.世界各国宪法（欧洲卷）［M］.北京：中国检查出版社，2012.

［6］王美权主编.美国战争动员与危机管理［M］.北京：国防动员出版社，2007.

（责任编辑：何 荷）

简 讯

山东省高唐县“六个精准”征精兵

在今年征兵工作中，山东省高唐县不做无用功、提高针对性，围绕“六个精准”征精兵，兵员质量明显提高。一是政策激励精准。优待金除按照标准发放外，对服役期间立功受奖、高学历入伍和在新疆、青海、西藏等艰苦地区服役的士兵增发20%～100%。对优秀的退伍士兵定向招聘到事业单位，并做到全员安置；义务兵服役期间，政府帮助其家庭成员缴纳医保；将年度征兵工作纳入全县目标责任考核。二是宣传发动精准。充分利用高校生和高考生放假返乡有利时机，通过各种新媒体和传统媒体开展征兵宣传活动，引导广大青年传承红色基因，激发保家卫国正能量。三是征集对象精准。把辖区内所有符合应征条件的青年列出清单、划分辖区，采取集中宣传和一对一宣传等形式进行发动。四是工作方法精准。建立督查制度，列入县政府督察范围，加强对征兵工作全过程的监控和管理，征兵期间，每周通报一次征兵工作进度，每半月召开一次调度会，注重制度责任“双驱动”，根据工作进度奖优罚劣。五是初审初检精准。由县人武部政工科、县教育局、县公安局、县医院组成初审组，认真对上站体检青年进行初审体检。通过系列有效措施，正式上站体检合格率达到70.5%。六是择优定兵精准。摸清应征青年的文化状况，多选拔高学历青年入伍；公开择优定兵，及时向社会公示预定人员名单；严密组织役前教育训练，进行队列、体能、整理内务等科目培训，确保新兵“人人合格、个个优秀”。

（李泽新 陈传成 张名坤）

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ISSN1002-4484（2016）10-0034-05