王 宁

一、文献述评

（一）“城市病”内涵辨析

国内一些文献将“城市病”译为“urban diseases”或“urban dilemmas”。但根据《柯林斯英汉双解大词典》的解释，“disease”相当于“illness”指由细菌、传染源等引起的疾病，适用范围包括人、动物及植物。而“dilemma”强调的是进退两难的局面，是一种选择。本文认为正确的译法应为“urban problem”，是各种给人带来麻烦的状况，但是有解。从其译文也可以看出，“城市病”强调的是城市在发展过程中出现的一些矛盾和困难。

学界对于什么是“城市病”并没有统一的概念。一般认为是由于城市中人口快速增长所引起的一系列社会问题［1-4］。较为常见的是通过列举的方式［6-8］：有学者列举出五种问题（刘纯彬，1990），还有的提出六大病症（朱颖慧，2011）；随着时间推移，又提出七大症状（倪鹏飞，2013）。还有学者试图抓住“城市病”的本质，将“城市病”理解为发展中出现的社会问题（王大伟、文辉、林家彬，2012；闫彦明，2012；周加来，2004）。这种界定，认为“城市病”是直接与城市化进程相连，其发生、发展具有一定的规律性；且其产生的根源在于城市系统跟不上城市化进程的需要，表现为城市规划和管理的滞后发展［5，9-10］。张汉飞（2010）则认为“城市病”的本质是由于城市的资源环境承载力与城市化发展规模匹配度的失衡［11］。但由于城市的资源环境承载力会随着技术进步而发生变化，这种观点表明，“城市病”可能发生在城市化发展的各个阶段，不一定存在规律性。因而，两类观点存在着差异。

分析可知，这些概念和内涵的界定，将“城市病”的产生看作单个城市的问题，没有看到城市化过程中城市与农村及整个城市体系的关系。以要素流动为例，要素在不同空间的流动代表了资源的配置及经济发展的趋同（异）问题；另外，由于多种因素，城市间发展的协调关系可能受到影响，表现为城市空间体系布局的（不）协调。论及“城市病”发生、发展的规律时，往往暗含着整个城市体系及城乡关系的协调。而这种城市间及城乡间关系的存在，对于寻找“城市病”治理途径是至关重要的。因而，对于“城市病”的理解应突破单个城市的范畴，扩展到城乡、城市间关系。即在城市化快速推进过程中，由于空间结构不协调，导致要素在某类及某些城市过度集聚而出现的各种社会问题。

（二）“城市病”形成机理评述

国内目前对“城市病”的形成机理认识有很大差异。现将几种主要观点列举如表1所示：

表1 “城市病”形成机理的几种主要观点

从这几种对“城市病”形成机理的认识中可以看出：

首先，人口规模说比较直观。从表面来看，似乎是由于人口增加——需求增加，导致交通拥堵、住房紧张、环境恶化等，造成城市资源供需失衡。但这种认识没有看到问题的实质，并且很容易将“城市病”问题与人口规模联系起来，诸如我国历史上对于城市政策的大城市优先发展、还是小城市优先发展的争论。但“城市病”与城市规模并没有直接的因果关系，一些学者也都做了较为有力的解释（石忆邵，1998；陆铭，2013）［19-20］。

其次，城市建设滞后，包括规划及管理发展，这种原因对于大、中、小城市同样适用，并不能很好地解释特大城市“城市病”。

再次，对“城市病”的分析，人们往往从城市的角度来看城市问题，但在治理措施中又往往包括了对农村流动人口的限制，因而不可能抛开农村来看城市问题。因而城乡失衡的观点相比之下视角更为宽广，指出了城市人口规模增长的供给来源，也看到了城市运行的规律，即城市规模的增长是与乡村紧密相连的，城市化的过程本身就是乡村人口向城市迁移、就业、定居，进而行为方式、文化发生根本性改变的过程。因而，从城市化过程流动的主体角度来看，包括各种要素、人口等，城乡间的动态平衡一旦被打破，就会在城市中表现出一定的问题，但同时也会在乡村表现出来，如乡村的衰落。这种观点批评了城市偏向的发展战略导致的资源在城市的集中，但在分析中将城市看作整体，没有看到城市间的发展也不平衡的现实。

最后，不可否认，城市中产业类型及产业结构会影响到城市集聚效应的发挥及发挥的程度；对于大城市而言，促进产业的升级优化也是缓解“大城市病”的重要手段。但在目前国内特大城市纷纷提出严格控制人口规模的政策目标下，产业转型并不一定能够实现人口规模的稳定。因为学者所建议的第三产业发展，其促进就业的弹性往往大于第二产业，因而，最终会加剧集聚的力量还是抑制，其结果并不确定。

（三）小结

“城市病”是在城市化与工业化的过程中产生的，最早源于工业革命时期的英国。中国作为后起国家，并且作为人口大国，在城市化的过程中，各种问题一旦出现会以集中的方式表现得更为突出。尤其在特大城市表现更为明显，表现为：人口密度较高、交通通勤半径不断延长、空气质量下降等症状。不能否认以上这些方面促成或加剧了特大城市“城市病”的形成，但这些对“城市病”形成机理的分析有其片面性，不利于找到特大城市“城市病”的治理的有效途径。

“城市病”一般涉及人口的大量转移迁入；而我国由于资源的集中，人们流入的目的地往往是一些省会、直辖市等大或特大城市。为此，我国“十二五”规划明确提出要预防和治理“城市病”，特别强调了“特大城市病”、“大城市病”。2014年7月30日国务院在《关于进一步推进户籍制度改革的意见》中，又对特大城市（500万人以上人口规模）因城施策。但学者们所列举的“城市病”的表现，如交通拥挤、环境污染、垃圾围城等，在中小城市都可见。因而，需要从更广的视角来分析特大城市的“城市病”问题。

“城市病”伴随快速城市化进程出现，在这一过程中，各种要素从农村向城市、小城市向中等、大城市的空间流动，即集聚经济的实现。这种要素的有序流动会在空间上形成一定的空间结构与布局，表现为大中小城市及乡村的空间结构体系，以及城市内部居住、就业与娱乐等不同功能的布局。但当这种空间结构存在缺陷时，就会抑制要素的有序流动，导致集聚的不合理发展。一些学者也指出：我国的城市体系存在一定问题，但少有从空间结构缺陷角度做深入研究。本文将在辨析“城市病”概念的基础上，运用集聚经济理论，分析空间缺陷对特大城市“城市病”形成的影响机理，并构造相应的指标来量化这种空间缺陷。最后，在前述基础上探讨特大城市的“城市病”治理途径。

二、特大城市的“城市病”形成机理

（一）理论分析

按照经济学的理论，城市的空间秩序是各种经济力量相互作用的结果。因而，在经济学看来是没有“城市病”问题的。对于所谓的城市蔓延、“大城市病”问题，被一些学者认为是对城市经济秩序的扭曲（Brueckner and Fansler，1983）［21］。

从集聚经济理论的观点来看，集聚经济的存在是城市发展的重要动力。集聚经济效应为城市带来集聚和规模收益的同时，也会存在着一些不经济的问题。如图1所示，当人口规模进入到MB〈AB时，会带来整个城市平均收益的减速增加，一些城市问题开始积累；当人口规模超过MB=MC即理论上的最优城市规模时，城市问题逐步显现，其中有些问题可能会在累积中日益严重。对于城市本身，往往表现为正经历快速的城市化过程，并出现了集聚不经济。从城市间的要素集聚效应来看也同样如此：要素在不同规模大小的城市间双向流动，直至各处居民效用均等时达到均衡，形成一定的城市空间结构（见图2）。当要素的双向流动出现异常，导致某些城市出现MB〈MC，集聚不经济问题出现；那些要素不断流动的城市最初会经历MB〉AB，但最终会出现衰落。

图1“城市病”累积示意图

图2 不同规模城市空间结构示意图

但对这种超过一定“度”的集聚，可以有不同的理解。一方面，表现为要素在某一城市的绝对量的集中，当超出当时经济技术条件下城市的资源环境承载能力，就会导致一系列问题；另一方面，从要素向该城市某些区位的集中，进一步扩展至城市外部空间来看，在该城市的集中代表了从其他地区的流出。由于向该城市的某些区位集中过多，以及相比周边城市则表现为向该城市的过多集中，导致周边地区及城市集聚能力不足，对人口、要素吸引力不断下降，从而循环往复。因而，要素的集聚存在着一定空间结构、布局的问题，不一定是要素的绝对数量过多，还有可能是集聚的结构不合理。而集聚的结构不合理，相比绝对量的集聚可能更容易引发各种问题，导致特大城市出现各种“城市病”病症。这也是本文下面要关注的重点。

（二）空间结构缺陷：概念界定及指标构建

1.对空间结构缺陷的界定

所谓空间结构，是指在城市化的进程中，因要素的空间流动，而形成的一定的城市内部空间结构布局，以及与周边不同规模城市、乡村的空间结构表现。理论上，受市场力量的引导，要素会自发流向收益高的区域，最终在各区位实现效用均等时就会形成一定的空间结构体系。理想的状态是在城市内部会形成一定的就业、生活、娱乐等功能合理分布的空间结构，以保证人们一定的生活质量；同时会形成一种大城市数量少而规模大、小城市数量多而规模小的金字塔形结构。

但当要素正常的双向流动受阻，或因某种因素而导致要素的单向流动时（如政府行政力量支配公共资源，影响各城市的公共服务供给水平），就会出现影响城市内部及城市与周边城市的空间结构的协调，导致城市内部某一类功能过度发展、某个或某一类城市过度增长，各种集聚不经济现象出现。这时，可认为存在着空间结构缺陷。

2.衡量指标

为方便对空间结构缺陷的理解，这里依据城市经济学理论构造相关指标，以量化空间结构的合理程度。但这种量化不是绝对的，也不能做到十分精确，只能是一种相对意义上的概念。主要构造两类指标：通勤指标和效用指标，各包括两个子指标。

从理性个体角度出发，大量个体对于就业与居住之间的权衡、不同用地类型对于城市空间区位的竞价，最终形成了城市内部的空间结构布局。对于城市的规划也需要以人们的需求规律为基础，否则会给人们的生活、居住带来不必要的麻烦。据此，对于城市内部空间而言，主要是城市的功能结构分布，即职业、居住、娱乐的空间分布状态。这时可选用两个指标：一是每日通勤时间占每人有效时间的比例（除去8小时工作时间及8小时睡眠时间）。如果每天通勤时间过长，则会占用除正常工作以外的休息、学习、娱乐时间；二是房租与通勤时间成反比（这里以月计）。如果通勤时间过长，表明职业与居住分离；另外，通勤时间衡量了人们为取得廉价的房租愿意承担的通勤成本，也是房租的影子价格，如果影子价格高于现实价格，则代表其理想的居住区位应在目前的基础上离市中心更近一些。

对于城市体系而言，可以比较不同城市间的居民效用水平。这里选取实际购买力及公共服务供给状况。实际购买力，指货币收入扣除价格变动，衡量居民生活水平的一个重要指标。而公共服务供给状况，反映居民在城市生活、工作及学习的便宜程度。当差异较大时，表明城市体系空间结构存在不协调。可以具体选用人均教育资源、医疗、城市绿地来反映人们的学习、生活、娱乐。这里为方便分析，全部使用均等权重。

表2 城市空间结构指标构建

3.空间结构缺陷对特大城市“城市病”影响机理

首先，通勤指标反映城市居住与就业的空间结构关系。通勤半径的长短，可以粗略反映居住地与就业所在地距离是否在一个合理区间。该指标表现越差，表现为职住分离较为严重，通勤半径较长，导致人们的通勤时间较大，城市内部空间结构存在缺陷。因为，城市空间扩张过大，加诸内部功能规划不合理，导致大量人口错时高度聚集于某一区位，人口密集度较高；进而，容易衍生出一些次生问题，包括空气质量较差、交通拥挤、人们的生活质量下降等问题。具体来说：

通勤时间占个人有效劳动时间越长，表明通勤距离越长，因而人们不得不放弃一些生活娱乐的时间用于通勤，影响人们的生活质量。而通勤时间成本与房租之比，反映了目前居住房租影子价格与现实价格之比，影子价格较高，表明目前为居住支付的隐性房租较高，居住与就业距离偏远，需要调整其居住区位选择，选择距离其就业所在地更近一点的区位比较合理。

其次，效用指标衡量特大城市与周边区域的空间结构均衡状况。当特大城市的实际收入水平更高，进而效用水平更高时，会吸引周边城市人口向特大城市流动。同时，公共服务供给水平反映人们在日常的学习、生活、娱乐方面的便宜程度，该项综合指标如果差异较大，也将会引起人们的选择性流动。最终，特大城市人口增长较多，给该城市的自然资源环境带来较大压力。由于个人对自身预期成本并未考虑给社会带来的成本增加，因而，在不加任何干预的情况下，会突破最优人口规模，直到效用水平降到与周边城市一致为止。在这个过程中，特大城市往往面临着较大的人口承载压力，出现房价高企、环境污染严重、交通压力加大等一系列问题。

三、实证分析

以下将分两部分来运用空间结构指标做简单的实证分析。由于数据所限，这里仅做有限实证分析：一是以北京市数据为例做内部空间结构协调状况分析；二是以京津冀地区为例分析区域城市体系空间结构均衡状况。

（一）城市内部空间结构状况分析

1.数据介绍

有学者做过2010年、2011年北京的通勤时间调查，得出的数据分别为78分、87.2分（往返）且方差较大（孟斌等，2011；王琪延、刘志勇，2012）［22-23］。这两个数值是整个北京的平均通勤时间，这里选取以居住功能为主的北京远郊县的数据③。以居住集中地昌平区的往返于天通苑——国贸的个体为例，不考虑从住所步行至地铁站、从地铁站行至就业所在地时间，单次全程地铁为36分。因而，这里作折中，取90分钟进行测算。

另外，从“58同城”网选取了2014年8月5日的部分房租信息。筛选标准为：一居室，包括1室1/0厅1卫、简单或中等装修④。共选取了包括房山、大兴、顺义、昌平四个区的106个样本信息。这些房源信息主要集中于房山的长阳、良乡，大兴的亦庄、黄村、西红门、旧宫，顺义的城区、天竺、后沙峪，昌平的回龙观、沙河及天通苑。得到平均房租为1822.33元/月。从国家统计局网得到的北京2012年在岗职工月平均工资为7108.83元，按每月160个有效劳动小时算，则小时工资约为44.43元。另外，2009-2012年小时工资年平均增长为0.11个百分点。依此，简单测算今年的小时工资约为54.74元。因而，时间成本可记为54.74元/小时。

2.指标测算

由于没有人们所能承受的通勤时间范围的相关数据，这里无法对第一个指标进行测算。但确有研究表明，通勤时间过长，对人们的身心健康、员工的忠诚度都有影响（Coleman、陈烨，2010；韩蓝霆，2009）［24-25］。以每人24小时计（这里不考虑休息日，而且休息日也有外出活动），假定在8小时工作制前提下，人们对自己的闲暇时间和工作时间同等重视，即再增加工作时间，人们将更愿意享受闲暇。因而，这里可以用工作的时间成本替代最低的闲暇成本。以下取完全没有加班、休息日全部加班两种极端情形：

由指标测算可得，该指标值取值范围为（0.99，1.35）。在这种情景下，只要稍微增加一点工作时间，或通勤时间再延长一些，个人所支付的房租影子价格平均就要高于目前房租现价，影响到个人的效用水平。因而，对于居住在远郊县的个体而言，目前的居住状况不利于个人效用的提升，需要缩短通勤时间（当然，也可以在当前区位寻找更好的住所）。这里可以结合北京目前的就业密度来看一下现实情况，可以认为指标测算与现实的直观感受是一致的：

北京在“十一五”规划时将城区划分为四大功能区，每个城市分担不同城市功能。之后又在卫星城基础上建设新城，以疏散中心城区人口与功能（孟斌等，2011）［22］。但由于后期产业分散并不十分理想，新城成为实际意义上的“睡城”，职住分离现象较为严重。相反，城区由于人口分流，加上大力发展交通建设，通勤状况有所改善。但这里主要以新城居住人群为研究对象。

对于北京的职住分离情况，从就业密度可以有一个粗略印象。依据北京市政府网站公布的数据：东城、西城、朝阳、海淀区四个主要的就业集中地区，2014年1—6月，期末法人单位就业人员总数为604.1261万人，另外2013年北京全年城镇就业总数为1017.3万人。考虑到北京近几年每年新增就业较为稳定（在42万人左右），这里以2013年全年就业量为分母，近似替代北京2014年上半年城镇单位就业总量。计算就业密度约为60%，表明北京的就业集中于二、三环内。由于没有相关各新城中的居住人口，这里只能大致反映北京的职住分离的空间结构缺陷。

（二）城市体系空间结构状况分析

1.数据说明

本文使用《2013年中国城市统计年鉴》，主要利用市辖区数据。其中人口数据为市辖区户籍人口。主要选取了京津冀地区京、津两个直辖市，以及河北省的11个地级市。为方便比较，这里对选取的各项指标内容分别以北京为1，标准化处理；每个指标值被赋予均等权重，以便于求和（见表3）。由于我国1994年才开始市场化改革，这里以1995年价格为基期，并假定在1995年时价格一致，对人均地区生产总值数据进行调整；利用各年《中国统计年鉴》分地区计算居民消费价格指数。限于数据，河北省各地级市数据调整使用统一的价格指数。效用水平根据各指标值汇总计算⑤。

表3 效用指标内容及权重赋予情况一览表

2.测算结果

图3 各市效用综合指数示意图

从指标测算结果来看，沧州、唐山、天津三地实际购买力水平分别为1.147、1.137、1.103，均要高于北京。但从最终的效用指标来看，北京以1.5排在首位，其次为石家庄、沧州、保定、邢台、天津、秦皇岛（见图3）。因而，仅看实际购买力，还不能完全反映居民在城市生活的效用水平。这种差距在公共事业及公共服务领域表现得极为明显：城市市政建设、居民生活用水、公共交通发展方面，北京表现最好；另外，医疗和教育资源方面，北京也较为集中，综合情况较好（由于这里只选取高等教育，没有综合考虑中小学、高中及职业教育情况，这里对教育反映不是很准确）。

可见，北京居民⑥相比而言，在学习、就医、日常生活等方面相对较为方便，其综合效用水平要高于周边城市。北京周边城市中，虽然唐山、天津、沧州等地经济发展水平较高，但其公共服务及公共事业发展水平有待提升；而石家庄、保定、秦皇岛等地经济发展水平方面则有较大差距，集聚能力有待提升。

并且，直观来看，北京所在的京津冀地区，以非农业人口计⑦，除天津与北京同属400万人以上规模城市外，石家庄不到250万人口。北京周边仅唐山、保定两个达到100万—200万人口的地级城市；在北京周围还有一圈贫困带存在。这种城市体系空间结构不尽合理、存在缺陷。

（三）小结

根据以上对北京市空间结构指标的测算，可以看出：北京市城市内部空间结构存在缺陷，城市功能布局不合理导致职住分离。城市不断扩张的同时，导致人们的通勤半径延长、通勤时间增加，影响了人们的生活质量。尤其是对中低收入者，职住分离的城市空间结构限制了他们对合适住所的选择，同时也带来了交通拥堵、空间质量下降等一系列“城市病”问题。

即便如此，北京与周边城市相比，其效用综合水平排名首位：经济发展水平较高，有较多的就业机会；公共服务及城市公共事业发展较为完善，人们的生活、学习较为方便。而且，这种状况与城市的行政等级相一致，反映了行政力量对公共资源的支配力量。北京的集聚能力相比其周边城市要高，吸引大量的人口流向北京。这种不断扩大的人口规模，给北京的自然资源环境带来较大压力，表现在环境质量下降、水资源短缺加剧、交通压力、房价压力不断增大等各方面。

当然，由于本文中使用数据有限、方法简单，这种分析只能反映大致情况。未来需要在更大样本数据以及更为严谨的方法基础上进一步完善指标体系。

四、结论与政策建议

当前中国一些特大城市也都提出了严格控制人口规模的政策目标，但从实际执行效果来看，并不理想，如北京。本文认为，由于城市内部及城市间空间结构体系的缺陷，导致特大城市出现“城市病”，并从理论上做了解释。对特大城市的“城市病”治理，只有同时考虑城市内外空间结构缺陷才可能有的放矢。任何只针对单个城市的治理思路都不可能根治；在市场经济条件下，想要人为地控制人口流动更不可能。

对于特大城市“城市病”的治理，本文认为总体思路应是：着力优化城市空间结构，包括城市内部空间结构及城市体系空间结构，使之更为协调与均衡。具体来说，要从以下几个方面加以治理：

首先，城市规划应倡导混合用地模式，建设复合型城市。对于多中心空间布局，应在各自主体功能的基础上，引导多样化的非主体功能，避免过于单一的功能结构布局；引导产业合理布局，缓解职住分离的状况。特大城市应划定城市发展边界，坚守生态底线，防止无序扩张。

其次，通过疏散特大城市非核心功能，带动要素、资源、产业及人口的空间分散，实现大范围集中、小范围分散。既可以向城市郊县疏散，也可以向周边城市和地区疏散。在充分考虑特大城市自身功能定位，以及周边地区比较优势的基础上，做出合理的疏散布局；逐步引导各种要素的合理流动、配置，从而在降低“城市病”发生概率的同时，实现特大城市对周边地区的辐射带动，提升整体竞争力。

再次，完善基本公共服务及交通建设。特大城市中心区与周边地区往往在公共服务方面存在一定落差，需要在存量调整、增量倾斜的基础上逐步缩小其与周边地区的差距。对于新增公共服务，可考虑向周边郊县及城市倾斜，以减小差距。另外，无论是人口、产业还是各种公共服务的外迁，都需要发达便利的交通体系作支撑。对于特大城市“城市病”的治理，必须要推进交通一体化，大力发展路上公共交通、城际地铁、轻轨和高铁；完善自行车及电动自行车专用力道，倡导绿色出行，减轻城市的交通压力。

最后，政府宏观引导和市场基础作用发挥要密切配合。对于特大城市的科学规划、功能疏散等方面，需要政府宏观层面的引导，并做好各级政府间的沟通协商工作。另外，逐步转变政府职能，破除GDP思维，逐步提升城市管理理念，变管理为服务。这就需要厘清政府与市场边界，以服务城市发展、提升城市居民生活质量为目标。但具体到哪些要素需要转、转到哪里则是市场作用的范畴。需减少政府行政力量对于资源要素的干预，畅通要素流动通道，不断提升特大城市周边城市及地区发展的机会、能力，提高地区间的协调发展水平。

总之，特大城市“城市病”形成的一个重要机理是：城市内部空间结构及城市间空间结构体系缺陷、发展不协调，而深层原因则是行政等级制度干预资源配置。因而，特大城市发展，控制人口不能作为长期目标，更不能将人口与城市发展对立起来。未来，需要适时推进改革，以改革促进城市的健康、协调发展。

注释

①按照1980年国家建委修订的《城市规划定额指标暂行规定》，100万人以上为特大城市。根据2014年7月30日国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》表述，本文更针对的是500万人以上的城市。②当然，这种分析假设了城市间的流动成本较低，且人们拥有充分信息。不过，在抽象的情况下，更有利于看清这种空间结构缺陷对特大城市“城市病”的影响机理。③对于选择居住在离工作地点不远的部分群体来说，不存在长途通勤的必要。这里仅考虑需要长途通勤的部分群体。因为城市内部居住、就业和娱乐功能布局合理与否，对中下等收入、选择居住在远郊县的群体影响最大。④这里以未结婚的单身青年为主要研究对象。从人们的心理角度出发，为避免邻里纠纷，在相互不了解生活习惯的前提下，人们更愿意选择单独居住，而不是与人合租。并且，这种简单的居住标准可以大概反映出人们所能接受的最远区位。⑤限于篇幅，这里没有给出测算的各指标值。⑥这里以户籍人口计算。由于目前城市公共服务仍不是以常住人口为基础进行供给，因而即使在北京工作但没有北京户口，仍不可能与当地居民享受同等的公共服务。⑦根据《2013年中国人口与就业统计年鉴》相关数据整理。

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