完善我国公共危机事件应急管理对策的思考

陈虹宇

(中国人民大学 公共管理学院，北京 100872)

摘要：近年来，我国公共危机事件频发。针对我国公共危机应急管理中存在的问题，应借鉴国外危机管理成功经验，从转变观念、综合施策、畅通信息以及多元化治理等方面完善应急管理对策。

关键词：公共危机；应急管理；政府；对策

中图分类号：D630

文献标识码：A

文章编号：1671-9247(2015)03-0027-02

Abstract:In recent years, public crisis is prone to happen. Regarding problems existing in the public crisis management in China, we should learn from successful experience of crisis management overseas, to improve emergency management through concept change, comprehensive strategy use, information clarity and diversified governance.

收稿日期：2015-01-04

作者简介：陈虹宇(1993-)，女，安徽淮南人，中国人民大学公共管理学院硕士研究生。

Thoughts on Perfection of Public Crises Emergency Management Strategies

CHEN Hong-yu

(School of Public Administration, Renmin University, Beijing 100872, China)

Key words:public crises; emergency management; government; countermeasures

公共危机包括自然灾害和社会危机，是一种突发状态，具有不可预见性、威胁性和复杂性等特征，对社会安全和经济发展影响巨大，一旦发生，就有可能造成人员伤亡、财产损失、经济运行中断、社会恐慌等严重后果。如近年来发生的H7N9禽流感事件、昆明“3·01”暴恐事件、湖北省汉江武汉段氨氮超标事件、上海外滩踩踏事件和哈尔滨大市场仓库火灾等，这些都成为严重威胁国家、人民生命和财产安全的公共危机事件。为此，政府应当将公共危机应急管理上升到战略高度，进行制度完善和管理创新，不断提高应急管理能力，力求把公共危机的危害程度控制到最小范围，为经济社会发展创造稳定环境，保障国家安全和社会秩序的安定，更好地构建和谐社会。

一、我国公共危机应急管理的基本情况

应急管理体系是一个国家应对公共危机的保障，包括组织机构的设置、各类资源的配置以及相关的制度安排等。

(一)体系建设

我国公共危机应急管理体系建设的核心内容是“一案三制”。“一案”是指制订修订应急预案；“三制”是指建立健全应急的体制、机制和法制。我国的预案体系主要包括应急预案、国家专项应急预案、国务院部门应急预案和地方应急预案，在纵向和横向上涵盖了各级政府和各个部门[1]；应急管理体制以统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主；应急管理机制建设于2006年启动，其所采取的方法与措施也在不断完善；2007年11月1日《中华人民共和国突发事件应对法》正式施行，标志着我国的应急管理有了一部综合性的、指导性的法律，为今后实施应急管理提供了坚实的法律基础。目前，中国政府网上公布的应急管理法律法规包含自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四类共47部，[2]可以说基本建立了以《突发事件应对法》为核心、以相关单项法律法规为配套的应急管理法律体系，保障应急管理机制的有效运行。2008年《政府工作报告》宣布“全国应急管理体系基本建立”，标志着我国应急管理能力和水平有了显著提高。

(二)存在问题

“一案三制”体系随着行政管理体制改革和市场经济的纵深发展，面对越来越复杂的社会形势，公共危机应急管理体系建设也暴露出一些问题，主要表现为：领导干部和公众普遍缺乏公共危机忧患意识，应急管理水平不高和防范知识缺乏；公共危机应急管理法制建设不完善；应急管理体制不健全，各级政府没有建立常态化的统一指挥、专门管理的组织机构；公共危机信息管理存在缺陷，不能充分发布权威信息；社会参与不广泛，政府和社会组织合作存在间隙，学校忽略危机管理知识的教育，相关部门和社会组织对自救知识宣传不到位，如遇危机来临，公众极易产生恐慌而不知所措，甚至影响危机的救援工作。

(三)产生原因

公共危机应急管理体系中存在上述问题的原因是多方面的，既有来自公共危机本身特殊性质的因素，也有来自政治、经济、文化等方面的影响，可大体概括为经济发展与社会发展不同步，在发展经济的同时，政府也在力求转变职能，虽然采取了一些措施，但职能转换仍不到位；具有突发性和复杂性的公共危机事件难以预料，涉及社会生活领域越来越多；公共危机宣传教育重视不够，长期以来忽视了对社会公众危机防范意识的培养,学校没有开设相应课程，更没有纳入到政府机关和社会组织日常宣传活动之中；政府虽设立了防灾减灾日，但宣传频率不高，公众应有的防灾减灾意识缺乏，化解公共危机理念没有形成。

二、国外公共危机应急管理的经验启示

国外对于公共危机应急管理的研究起步早，在培育危机意识、建立快速指挥系统和发挥社会组织作用等方面积累了成功经验，这对于我国的公共危机应急管理有着重要的启示。如，日本是一个地震多发的国家，自从1923年9月1日发生关东大地震之后，便将每年9月1日设立为“防灾日”，并建立了“小灾靠自救、中灾靠互救、大灾靠公救”的模式。[3]66美国学校均开设公共危机相关教育课程，还在大学开设了反恐、国土安全等专业课程。俄罗斯在全国推广“生命安全基础”课程。英国为了让每位市民都了解自救知识，向每个家庭发放了一本用16种语言出版的反恐手册。[3]67为有效快速解决公共危机事件，许多国家都建立了权威性的指挥系统和专门的公共危机管理机构，实行首长负责制，如美国、俄罗斯均以总统为核心，日本则是以内阁总理大臣为最高指挥；[4]土耳其设立了一个协调性的中央机构——危机管理总局以及应急管理委员会，协调政府间的关系。同时，一些外国政府还重视社会组织的作用，积极构建公共危机合作网络，协调非政府组织、企业、志愿者、社区等力量。

三、完善我国公共危机应急管理的对策

针对我国公共危机应急管理中存在的问题，应借鉴国外危机管理成功经验，从转变观念、综合施策、畅通信息以及多元治理等方面来完善应急管理对策。

(一)转变观念：培养应急管理者的公共危机意识

随着越来越频繁、复杂多样的危机事件发生，必须要清楚认识到“应花少量钱预防而非花大量钱治疗”，[5]要发挥应急管理者作为公共危机处理过程中决定性力量的作用，尤其是基层领导干部，他们作为面对危机事件的一线决策者，也最熟悉当地社会形势，应深刻贯彻中央提出的“提高各级领导干部处置公共突发事件能力”要求，结合当地实际发展情况，通过制度、政策和管理的创新来预防和回应危机。[6]各级政府还应加强对应急管理知识和能力的培训和考核，对于曾发生过危机事件的地方政府，必须要“吃一堑长一智”，更要有强烈的危机忧患意识和责任意识。

(二)综合施策：加强公共危机应急管理体系建设

依法行政是我国行政机关行使职权的基本原则，应急管理工作必须依法进行，要明确官员处理危机事件的职责范围和边界。加强应急管理体制顶层设计，建立一个权威性的应急管理领导机构，同时，中央政府应充分调动地方政府积极性，地方危机管理机构对危机处理负有主要责任，必要时可以接管中央单位的应急管理权。[7]要强化公共危机预警机制，做实应急管理过程中的前期工作，宣传最基本的预警信号和防范知识，主动预防和避免公共危机的发生。完善公共危机决策和响应机制，坚持“属地为主”的原则，各级政府都要建立迅速启动的应急预案，有秩序、有重点地采取措施。要做好公共危机善后处理和恢复工作，集中力量帮助灾区重建家园。为适应建立公共危机管理长效机制需要，我国还应加强以政府为主导、媒体推动、民众参与的应急文化建设，营造防范公共危机的良好环境。

(三)畅通信息：健全公共危机应急管理信息网络体系

让公众有权了解危机事件的来龙去脉和处理进展情况，建设信息网络平台显得尤为重要。政府和公众应保持畅通的信息交流，利用政府网站和微博第一时间向公众发布官方权威信息，公众可以通过留言表达诉求，让政府及时了解民意，做出回应，并对可能出现的危机做好防范准备，为治理公共危机赢得机遇。完善政府信息沟通机制，打破信息传递的“行政堤坝”，建立上下沟通的“绿色通道”，[8]如南宁市建成了我国第一套城市应急联动体系，破解部门“信息孤岛”的制约。[9]同时，还需要有专门机构对信息网络平台监管，确保政府和有关部门公开信息的真实、完整，让公众知晓、信任和参与。

(四)多元治理：加强政府与非政府组织的合作

实践证明，参与公共危机治理的成员是多元化的，既包括作为核心主体的政府，还包括企事业单位、社会团体、公众等。政府应加强与非政府组织的合作，充分利用其资源优势，有效发挥桥梁作用。志愿者组织可以经常走进社区，向居民宣传危机防范、自救等方面的知识，做到防患于未然。如遇危机发生，可以充分发挥非政府组织的积极作用，如中国红十字基金会、中国扶贫基金会等公益慈善组织，向社会公众进行募捐，为救援和灾后重建筹集资金；专业医生、护士为受伤人员进行治疗；有关专家、智囊团为解决危机提供决策依据；新闻媒体还可以收集公众的祝愿和鼓励话语，稳定受害者及家属的情绪。同时，以相关法律法规为依据，不断完善多元参与的公共危机治理体系，以利于提升统筹能力，健全和加强应对公共危机应急机制体系的管理。

参考文献：

[1]国务院. 国家突发公共事件总体应急预案[Z]. 北京,2006.

[2]国务院法制办公室. 应急管理法律法规[EB/OL].(2007-08-30)http://www.gov.cn/yjgl/flfg.htm.

[3]王宏伟. 公共危机管理[M]. 北京:中国人民大学出版社,2012:66-67.

[4]汪菁. 我国公共危机管理存在的问题、原因及解决对策[J]. 科学决策,2013(1):78-93.

[5]奥斯本,盖布勒. 改革政府：企业家精神如何改革着公共部门[M]. 上海:上海译文出社,2006:164.

[6]张成福. 公共危机管理:全面整合的模式与中国的战略选择[J]. 中国行政管理,2003(7):6-11.

[7]薛澜,刘冰. 应急管理体系新挑战及其顶层设计[J]. 国家行政学院学报,2013(1):10-14.

[8]杨静慧. 公共危机治理中的政府角色定位与重塑[J]. 实事求是,2013(1):67-69.

[9]南宁市委政策研究室,南宁市应急联动中心课题组,黄宗成,黄展邦,王威. 完善应急管理体制机制提高城市公共危机管理水平[J]. 中共南宁市委党校学报,2011(1):30-34.

(责任编辑汪继友)