论“村改居”后村委会的功能嬗变

2015-12-14陈绍军

湖北社会科学 2015年7期

田鹏，陈绍军

（河海大学公共管理学院，江苏南京 210098）

一、问题的提出

随着我国新型城镇化进程的进一步加快，农民集中居住现象在各地频生，引起了学术界的研究兴趣，学者们从不同学科和不同视角对这一问题进行了研究,既有研究主要集中在农民集中居住区功能、农民集中居住动力机制、农民集中居住区空间布局与居住模式、农民集中居住区文化适应、农民集中居住问题及对策等方面。[1](p94-97)作为新型城镇化实现路径的一种新常态，农民集中居住行为必然伴随着“农民上楼”、“撤村并居”、“村改居”、“村庄转型”及“村落终结”等现象。上述研究主要集中在农民集中居住现象的动力机制，包括宏观动力机制、微观动力机制及农民集中居住区结构功能分析、社会经济生活、身份认同、社区归属感、移民文化适应等，[2][3][4][5][6][7]鲜有关于农民集中居住区村民委员会转型，即“村改居”制度变迁的运作机制及实践逻辑研究，但作为国家—农民关系的重要载体，[8](p126-133)村民委员会如何转型是农民集中居住问题绕不开的“槛”。有学者指出农民集中居住后村庄共同体处于瓦解之中，农村失去了承担“撤村并居”任务的合法主体，绝大多数建立在土地集体所有制和集体经济基础上的村庄共同体也因集体所有制和集体经济的瓦解而名存实亡，[2](p34)笔者将其称之为“解体论”，该论从制度变迁和组织转型的角度认为随着“村落终结”和村庄解体，村民自治失去其必要的社会基础，村民委员会必然名存实亡。也有学者认为虽然“村改居”名义上实现了村庄治理模式向社区治理模式转型，但实践中的“村改居”仍然按照村庄治理的核心规则——“村民自治”规则治理，因此“村改居”后相当长一段时期内继续保持“村民自治”有其存在的必要性和合理性，[4](p110)笔者将其称之为“延续论”，该论则从村民自治的地域范围、自治主体、自治内容、自治资源和自治规则等角度认为，“村改居”后上述内容并未发生实质性变化，村民委员会依然具有存在的合理性和必要性，虽然仍面临一系列制度困境和政策障碍，但短期内村庄治理模式依然发挥功能。笔者认为，无论是“解体论”还是“延续论”，都是将农民集中居住区视作一个独立的“孤岛”，一个带有浓浓“乡愁”、“亦城亦乡”的特殊聚落空间，具有很强的过渡性、复杂性、可塑性等特征，但这种“孤岛”分析范式切断了农民集中居住区与其所处社会环境的联系，如忽略了其与原村庄共同体的互动，一方面未能很好地诠释农民集中居住区内部治理结构转型的动力机制及社区秩序生成的行动逻辑，另一方面也未能很好地阐释“村改居”的运作机制及“村落终结”的实践逻辑，因此“孤岛”分析范式带有明显的局限性。为突破该分析范式的局限性，本文以江苏省镇江新区平昌新城为个案，将农民集中居住进程中的“村改居”问题置于国家—农民关系范畴，采用治理理论视角，考察原村民委员会功能嬗变的实践逻辑及“村改居”文本制度与实践规则分离的作用机制，并回应学术界关于此问题存在的“解体论”与“延续论”之争。

二、流动式治理：国家—农民关系的延续

“有事还得回村委”是村庄搬迁后国家—农民关系延续的真实写照，也是“流动的村委会”存在的现实基础。所谓流动式治理是指这样一种状态，即村民搬迁后村委会为继续履行村治职能而暂不解体的治理模式。以平昌新城为例，辖内五个社区虽然均成立了社区居民委员会及社区服务中心，但所有村集体组织均未解体，成为平昌新城社区治理的重要主体。笔者根据原村民委员会办公地点与平昌新城之间的空间关系，将村委会流动式治理模式分为原地治理、就地治理、原地治理与就地治理相结合三种类型。

（一）原地治理。

原地治理模式是指这样一种治理状态，即村民搬迁后，原村委会办公地点仍保留，继续履行集体资产管理、村级行政事务处理等法律规定的基本职责，而搬迁后的村民则通过集中居住区与原村庄的两地流动，保持与村集体的社会联系。以平昌新城新乐苑社区为例，因“万顷良田工程”，2012年7月镇江新区DL镇ZZ村完成整村搬迁，568户村民全部搬迁至平昌新城新乐苑社区，但ZZ村村委会办公地点仍然保留，继续承担村级行政事务管理之责，如农村计划生育、农民养老保险、农村新型合作医疗、惠农资金等。另外，2013年2月ZZ村385亩集体土地流转用于现代花卉种植，因此作为“村庄集体利益代理人”，[9](p17)村委会仍然承担着村集体资产管理和运营的职责。正如ZZ村村主任ZL所言，“村委会为什么不能解散？一方面虽然村民搬迁了，但很多基层事务仍然依靠村干部办理，另外土地虽然流转出去了，但是村委会还管理着村集体资产，村干部还是村民的大管家嘛！”

（二）就地治理。

就地治理是指“就”村民居住之“地”的一种治理模式。不同于原地治理，就地治理模式呈现另一种状态，即村民搬迁后，部分交通不便的村庄在农民集中居住区租用办公地点继续履行村委会基本职责，成为“社区里的村委会”。2013年1月镇江新区管理委员会严禁村民搬迁后村委会以任何名义新建办公用房，交通不便的偏远村庄往往选择就地治理模式。以镇江新区YQ镇CM村为例，因“万顷良田工程”的需要，2012年11月CM村完成整村搬迁，408户村民全部搬迁至平昌新城新润苑社区，但由于CM村离平昌新城约30公里，交通十分不便，因此CM村委会租用平昌新城邻里中心二楼5间商铺作为办公地点，方便本村回迁居民与村集体保持联系。正如CM村村民YT所言：“以前住在CM村时，去一趟村委会办事真不容易，还要走一段烂泥路，现在搬过来方便多了，村委会就在社区里，离村民更近了，办起事来也容易多了。”

（三）原地治理与就地治理相结合。

原地治理与就地治理相结合是指这样一种状态，即村委会在原址与农民集中居住区两地轮流办公的一种治理模式。原地治理与就地治理相结合在平昌新城也是较为常见的一种治理模式，因为村民搬迁后大部分村委会仍在原址办公，为加强与村民之间的联系，部分村委会在集中居住区临时租用办公地点，并采用村干部轮流值班的治理模式。该模式既能兼顾原村集体公共事务及未搬迁村民治理需要，又能加强与集中居住区村民之间的联系。以镇江新区DJ镇HL村为例，截至2015年1月HL村因“万顷良田工程”搬迁村民355户至平昌新城新瑞苑社区，但仍有45户村民未搬迁，同时村集体近300亩土地流转给镇江市YX有机蔬菜种植公司，因此HL村采用原地治理与就地治理相结合的模式，一方面保留原村委会办公地点，同时，2014年2月租用新瑞苑社区5幢2单元401室作为HL村委会临时办公地点，每周二、周四、周六受理本村村民社会事务，如合作医疗费、养老保险费等村级行政事务。

有学者指出，“撤村并居”不只是村庄形态的变化，而是承载传统的村落共同体的整体变革，尤其是村庄组织形式重构与治理模式变迁，加之“过疏化”村落的组织衰败，导致政府行政规划主导下的农民集中居住必然伴随“村落的终结”。[10](p155-160)不同于“解体论”，“延续论”认为从社区地域范围、社会关系、利益相关程度、社区参与意识等角度看，村民自治的实现条件并未发生实质性变化，在“路径依赖”作用下，即使“村改居”及其外部环境发生较大变化，村民自治仍具有较强的生命力，在“村改居”后的较长段时期内实行村民自治依然有其存在的必要性和合理性。[4](p109—110)从国家—农民关系视角看，“撤村并居”变化的不仅仅是农民的居住格局和村庄的空间形态，本质上体现的是国家—农民关系变迁，即从传统国家—农民关系向现代国家—市民关系变迁，[11]但实践中的村委会在“村改居”后仍然扮演着国家、农民双重代理人角色，同时由于土地集体所有制及村庄集体资产运营的需要，村民委员会及村民自治的社会基础仍然存在，并未发生实质性改变。因此笔者认为，作为一种流动治理存在，村民委员会在村庄聚落空间消失后仍然是农民集中居住社区治理的重要主体，发挥着不可替代的作用，一方面村委会继续发挥国家、农民代理人作用，保证国家—农民关系延续，[12](p639)因为农民居住空间的转换并未实现国家—市民关系的现代性转型，比如农村计划生育、农村养老保险、新型农村合作医疗、惠农资金等基层公共行政事务仍然带有浓厚的“乡土气息”，文本制度的“村改居”并未真正实现农民市民化的彻底转型，[13](p55-61)正如YQ镇CM村村主任YWY所言，“CM村村民的利益仍然留在村集体里，村民与村集体的关系没有发生变化，有事还得回村委。”另一方面农民集中居住行为本身不但没有增强社区关联度，反而加深了农民原子化程度，[9](p105-110)因为传统熟人社会的认同单位是自然村落，而农民集中居住区是由若干不同行政村村民组成的“半熟人社会”，[14](p61-69)甚至是陌生人社会，缺乏现代治理规则和社区公共精神，“有事还得回村委”就成为农民集中居住区社会治理的理性选择，因此，作为社区治理转型的过渡模式，“流动的村委会”具有一定的合理性和必要性，既能克服当前农民市民化面临的治理困境和制度障碍，也在一定程度上实现了国家—农民关系的延续，减轻被“抛入”陌生人社会后的原子化程度，使得农民集中居住区社会秩序得以可能。

三、“合署办公”：一种“嵌入”式治理

如果说作为一种流动式治理存在的村民委员会是其治理功能延续的话，那么“嵌入”农民集中居住区后的“合署办公”则是村民委员会治理功能的衍生。“合署办公”是一种多主体协同治理模式，即在“中心社区+基层社区”的社区治理体制下，各村民委员会积极协助中心社区、物业公司实现社区秩序再造的一种特殊治理模式，一方面，改制后的社区居民委员会充分利用传统村庄本土治理资源和内生治理规则，在“空壳化”运作的情况下实现社区秩序重建；另一方面，在缺乏现代物业意识和社区公共治理规则的农民集中居住区，社区物业公司的成功“嵌入”也离不开必要的“地方性知识”[15]及作为“小传统”的村落习俗和农民文化。[16](p95-96)作为一种“嵌入”式治理，在平昌新城，“合署办公”主要体现为治理主体“嵌入”与治理规则“嵌入”，即村干部与物业公司职员交叉任职的“一肩挑”治理模式，利用熟人社会的“人情法则”实现制度权威支配与日常权威支配的有效转换。[17](p232-234)

（一）“三位一体+X”：治理主体“嵌入”。

2010年10月平昌新城管委会成立，建立了“中心社区+基层社区”社区治理体系，按照“楼栋相邻、人员相熟、文化相近”的原则，每100户左右设置一名网格长，每500户左右设置1名片长，形成“三位一体+X”的区域化立体治理体系，包括“社区党组织+社区居委会+社区物业+社区各类社会组织、驻区单位”的横向治理机制和“社区党组织+片区+网格+社区党员”的纵向治理机制。平昌新城社区治理结构与村庄治理结构高度耦合，在管理幅度和岗位职责上，网格长类似于村民小组组长，片长则类似于行政村村主任，同时“楼栋相邻、人员相熟、文化相近”的治理理念也是基于血缘、地缘等先赋性因素的村庄治理文化的延续。因此在社区治理结构和治理规则上，农民集中居住区与村庄表现出高度重合性，这就为“嵌入”社区治理的村委会提供了必要的社会基础。2012年9月平昌新城新乐社区居民委员会成立，并按照现代社区治理规则制定了《新乐社区居民委员会工作职责》和《新乐社区居民委员会规章制度》，其中《工作职责》第四条规定：保障集体经济组织和居民合法财产权和其他合法权利和权益；第七条规定：依法调解民间纠纷，协助维护本社区社会治安，向中心社区反映居民的意见、要求和建议。新乐苑居民TX告诉笔者：“我知道成立了新乐苑社区居委会，但是搬来两年多了，连居委会干部都不认识，也没去居委会办过事，有事情还是回XM村委会，比如养老保险费和合作医疗费，还是要回村委会去缴纳，实际上居委会就是个空架子。”（PC-XLY-XM-TX-20150106）“延续论”认为，“村改居”后村民自治的社会条件和自治主体均未发生实质性变化，因此作为“亦城亦乡”的特殊场域，[18](p17)“村改居”社区具有一定的能动性，凭借自身的特殊结构重塑该场域中各利益主体间的关系，从而在相当长的时期内保持其场域个性——“村民自治”。[4](p109—110)平昌新城新乐苑社区居民委员会成立后，并未履行其文本制度中所规定的工作职责，回迁户虽然名义上是新乐苑社区居民，但国家—农民关系仍以村集体为纽带，“有事还得回村委”，社区治理缺乏必要的社会基础，因此新乐苑社区居民委员会充分利用传统村庄治理资源和治理结构，创造出“社区党组织+片区+网格+社区党员”的治理体系，以村委会的“嵌入”实现社区秩序再造。

（二）“一肩挑”：治理规则“嵌入”。

2013年4月，平昌新城通过资源优化整合成立了镇江新区RD物业管理有限公司，对辖区内五个社区物业公司实行统一管理。作为平昌新城“三位一体+X”社区治理体系的重要主体，物业公司在实现社区秩序再造中扮演着不可替代的角色，作为现代社区治理主体之一，物业公司是接受业主或业主委员会的委托，根据物业管理服务合同进行专业管理服务的企业。[19](p144-163)但不同于现代城市社区，缺乏现代物业意识的农民集中居住区中，业主委员会处于“缺位”状态，一方面无法保障业主合法权益，如新茂苑社区居民YMZ所说：“0.32元/m2的物业费都花哪里去了？小区楼道经常有烟头，保洁工作做得不好，而且一个大门有五六个保安，物业公司一把扫帚都一百多块钱，物业公司人员严重超编，物业费浪费现象太严重，账目也不对外公开，这些问题我们都没有地方说理。”另一方面也使得物业公司无法正常运营，如物业费无法正常收缴或收缴比例较低。RD物业公司总经理CZQ告诉笔者：“社区里都是来自农村的农民，在农村时从没有缴过物业费，也缺乏现代物业意识，所以我们公司经常收不到物业费，公司运营困难较大。”业主委员会的“缺位”使得居民与物业公司无法形成良性互动，无法构建现代社区治理模式，因此物业公司的日常运营就离不开社区内生治理资源和村庄治理规则。笔者以物业公司“借权”村干部为例，考察村委会“嵌入”社区治理的作用机制和实践逻辑。面对“社区里的村民”，如何收取物业费是RD物业公司总经理CZQ首先面临的难题，因为在缺乏现代物业理念的农民集中居住区，物业公司是“外来者”和“陌生人”。CZQ告诉笔者：“面对村民还得用土政策，我们将各村干部招聘进公司，负责本村物业费及其他社区事务，还是用村委会那套办法管理村民，我本人也是DL镇ZL村的村支书，负责新乐苑社区里ZL村村民的物业费收缴，这种身兼两职的做法最大的优势就是能帮助物业公司接近居民，提高物业费缴纳比例。”（PC-RD-CZQ-20150110）村干部在物业公司兼职，这种“一肩挑”式治理模式背后的行动逻辑是将制度权威的支配转变为日常权威的支配，即在本无日常权威关系的居民和物业公司之间建立起虚拟的权威关系，实现治理权力的再生产，即“正式权力的非正式运作”。[20]正如ZL村村民WM所言，“都是乡里乡亲的，村主任来收物业费了，你能不给个面子吗？再说以后还有很多事情要找村委会，你现在不缴物业费就等于为难自己，所以我家每年都主动缴纳物业费，虽然我从来不认识物业公司的人。”村干部利用自己的个人地位成功实现了制度权威支配向日常权威支配的转型。笔者将“一肩挑”治理模式下社区物业“借权”村干部作用机制模型化为图1。

图1 社区物业“借权”村干部

笔者认为，村委会在“村改居”过程中并未发生组织解体，村庄共同体也并未终结，一方面，由于国家—农民关系并未因农民生活空间转换而彻底转型为国家—市民关系，作为“城乡连续统一体”（urban-rural continuum）格局下的城市新移民群体聚落空间，[21](p144-154)农民集中居住区具有明显“亦城亦乡”的过渡特征，带有浓厚的“乡土气息”，甚至有学者将这种“新村社共同体”戏称为“都市里的村庄”,[22]因此，国家—农民关系的延续及农民集中居住区的“乡土气息”为传统村庄治理模式奠定了现实基础。另一方面，农民集中居住区内居民面临移民文化适应困境，如社区归属感不强、社区参与不足及身份认同冲突、社区文化重构困境等，短期内无法顺利实现治理结构的彻底转型，即从传统村庄治理结构转型为现代社区治理结构，[23]这就为物业公司“借权”村干部日常权威，实现正式权力的非正式运作提供了空间。因此，无论是“嵌入”社区治理的“合署办公”模式还是“借权”村干部的“一肩挑”模式，都体现了村委会在农民集中居住区的功能衍生，也正是合理利用村庄本土治理规则和内生治理资源，农民集中居住区社会秩序才得以可能。

四、结论与讨论

本文将农民集中居住问题置于国家—农民关系范畴内，考察“村改居”文本制度与实践规则相分离的作用机制及村民委员会功能嬗变的实践逻辑，回答农民集中居住区村民委员会何为及何以可能，并回应学术界关于“村改居”后村庄共同体“解体论”和“延续论”之争。笔者认为，一方面不同于“解体论”，在国家—农民关系范畴内，农民集中居住行为本身虽然改变了传统村庄聚落格局，物理空间意义的村庄消失了，但并未导致“村落的终结”和村庄共同体的解体，农民利益仍然“留”在村集体，与村集体的社会互动仍然是“村改居”后居民“生活世界”的重要内容，作为国家—农民关系的“桥梁”，村民委员会则以流动治理的形式保持国家—农民关系的延续；另一方面也不同于“延续论”，从社区治理视角看，“村改居”表现为治理模式的变迁，而作为一种“亦城亦乡”的特殊场域，农民集中居住区在短期内无法完成传统村庄治理模式向现代社区治理模式的彻底转型，这就为村庄本土治理资源和内生治理规则提供了非正式运作空间，即“村改居”文本制度与实践规则发生分离，村委会并非简单延续村庄治理模式下的基本职能，而是以“嵌入”式治理实现其功能衍生，使农民集中居住区社会秩序得以可能。但应该指出的是，“村改居”文本制度与实践规则相分离也会面临一系列规则冲突和制度困境，如从“国家政权建设”（state building）角度而言，“正式权力的非正式运作”必然面临国家权力边界的困境；[24](p38-42)同时由于城乡二元体制的运作惯性，“村改居”后的社区居委会组织建设面临着一系列制度困境，包括居委会职能转换及原村集体资产分配、产权改制等问题；[25](p255-267)又如“一肩挑”式的“借权”治理模式虽能在短期内解决物业公司运营困境，即凭借村干部日常权威及熟人社会的“人情困境”，提高物业费收缴比例，但并不能从根本上解决问题，也不利于培养居民作为业主的责任心和社区公共精神，从而导致社区公共事务治理“真空”，因此“借权”治理只能是传统村庄治理向现代社区治理转型的过渡治理模式，而不能成为农民集中居住区社会治理的最终形态。笔者认为，学术界关于“村改居”后村民委员会问题的“解体论”和“延续论”之争是伪命题，与其纠缠于“延续”抑或“解体”，不如将研究重心转移至如何透过“地方性知识”视角，合理利用村庄本土治理资源和内生治理规则，实现农民集中居住区社会治理模式的现代转型。

[1]叶继红，庄晓丹.城乡一体化进程中农民集中居住问题研究述评[J].贵州社会科学，2011，（1）.

[2]李昌平，马士娟，等.对“撤村并居”、“农民上楼”的系统思考[J].中国党政干部论坛，2011，（3）.

[3]郑风田，傅晋华.农民集中居住:现状、问题与对策[J].农业经济问题，2007，（9）.

[4]高灵芝，胡旭昌.城市边缘地带“村改居”后的“村民自治”研究——基于济南市的调查[J].重庆社会科学，2005，（9）.

[5]任中秀.质疑“撤村并居”[J].云南农业大学学报，2012，6（1）.

[6]林聚任.村庄合并与农村社区化发展[J].人文杂志，2012，（1）.

[7]陆保良.村落共同体的边界变迁与村落转型——基于一个城郊村的观察与思考[D].浙江大学博士学位论文，2011.

[8]程为敏.关于村民自治主体性的若干思考[J].中国社会科学，2005，（3）.

[9]贺雪峰.乡村治理的社会基础——转型乡村社会性质研究[M].北京：中国社会科学出版社，2003.

[10]田毅鹏.“村落终结”与农民的再组织化[J].人文杂志，2012，（1）.

[11]王道勇.国家与农民关系的现代性变迁——以失地农民为例[M].北京：中国人民大学出版社，2008.

[12]吴毅.小镇喧嚣：一个乡镇政治运作的演绎与阐释[M].北京：读书·生活·新知三联书店，2007．