张乃仁

摘要：近年来，中央和各级地方政府陆续出台引导和鼓励发展养老服务产业的相关政策文件，并积极推进试点工作，这些政策与实践在保障民生、刺激消费和解决就业等方面效果显著。养老服务产业化已经成为我国应对人口老龄化和促进经济增长的重要举措，但在一些基本理论问题上的争议仍需探讨。我国养老服务业市场潜力巨大、政策导向明确、产业基础良好，但仍然面临着传统观念束缚、产业体系不健全、市场培育不足、行业监督缺失、人才队伍匮乏等一系列问题。推动我国养老服务产业健康持续发展，需要加大政策扶持力度，完善养老服务产业链，培育养老服务消费市场，健全养老服务标准体系，打造养老服务专业人才队伍。

关键词：养老服务;养老服务产业化;养老方式;老龄化

中图分类号：C913.6文献标识码：A文章编号：1003-0751（2015）10-0074-05

2013年颁布的《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）对我国养老服务的产业化发展作出了战略性部署，提出“充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体”。这就要求在一定条件下用市场化的方式发展养老服务业，通过“谁受益、谁承担”，推动过去福利性质的养老事业向市场化的养老产业转变。养老服务产业化是指特定养老方式下与老年生活照顾相关的营利性生产经营活动，其目的在于保障民生、刺激消费和增加就业。以市场化方向发展养老服务产业是一个必然趋势，但在实践过程中，理论界和操作层面还存在着一些对于养老服务产业化的争论和质疑，养老服务产业发展也面临着市场发育不足、标准化的养老服务体系难以建立、专业化的养老服务人才队伍匮乏等问题，需要进一步加强研究，提出有针对性的解决方案。

一、养老服务业发展存在的若干理论问题

养老服务产业化，是指在商品交换的基础上，使老年生活照顾服务成为营利性的生产经营活动的过程。养老服务产业的内涵界定在学界仍有不少争论，主要集中在以下三个方面。

1.养老服务产业化的内容

发展养老服务产业首先要明确养老服务的内容，并非所有的养老服务都可以适用产业化发展。一般来说，对“养老服务”存在着广义和狭义两种理解。广义的“养老服务”是一切为满足老年人特殊需要而提供产品和服务的行业的总称，包括老年食品业、老年用品业、老年医疗保健业、老年保险业、老年旅游业、老年文化教育业等。①狭义的“养老服务”主要侧重于为老年人提供家政服务、疾病护理、精神慰藉等生活照顾性质的服务，这类养老服务正是老龄化中国急需发展的新型服务业。②因此，养老服务产业化主要是指狭义的“养老服务”产业化。

2.养老服务产业化适用的养老方式

养老服务与养老方式密不可分，不同的养老方式适用的养老服务内容也不尽相同。学界一般将养老方式分为家庭养老、居家养老和机构养老三种类型。传统的家庭养老强调养老服务的代际间流转与家庭互助，也即主要依靠家庭成员提供养老服务;居家养老和机构养老则将养老服务供给主体转移到家庭以外，通过社会成员之间的交换、分配等手段来平衡养老服务的供需关系，用多元化的养老服务满足老年人多层次的养老需求。显然，家庭养老方式并不适用于产业化运营，而社会化养老方式下的养老服务才是养老服务产业化的主要阵地。

3.发展养老服务产业的基本要求

从产业经济学的角度来看，发展养老服务产业至少应当满足三个基本要求，才能充分调动政府、投资者、服务机构、从业人员和老年人多方参与主体的积极性，形成有利于养老服务产业健康发展的整体格局。首先，资本回报的要求。资本的趋利性决定了投资者（如政府、企业、个人、社会组织等）的基本建设投资和管理运营成本能够以某种方式（如服务收费、财政补贴、政策优惠、社会捐赠等）收回，甚至获得合理的利润。其次，人员职业化的要求。向老年人提供服务的人员（如养老机构雇员、医护人员、社会工作者等）能够因此获得与其劳动贡献相匹配的报酬，享有相应的职业地位，使从事养老服务成为一种正规、专业、体面的职业。最后，等价交换的要求。老年人是养老服务的消费者，应当按照商品或服务的等价交换原则，按供需双方协议约定的价格支付相关费用，而这种支付来源可以包含多种渠道（自费、政府补贴、养老保险等）。

二、我国养老服务产业发展的有利条件

随着我国老龄化进程的加快和人民生活水平的提高，养老服务产业逐渐成为中国经济新的增长点。我国养老服务业经历三十余年的改革发展，已经具备了良好的产业基础。

1.养老服务产业市场潜力巨大

我国养老服务产业有着巨大的经济价值和市场潜力，消费群体庞大、涉及领域广泛。2014年底，我国65周岁以上人口达到1.38亿人，占总人口的10.1%，预计2020年将达到2.43亿人，2025年将突破3亿人。截至2015年3月底，全国各类注册登记的养老服务机构31833个，机构、社区等养老床位合计达到584万张，每千名老年人拥有养老床位数达27.5张。③据推算，2015年中国老年人护理服务和生活照料的潜在市场规模将超过4500亿元，养老服务就业岗位潜在需求将超过500万个。④在国外，部分发达国家养老服务产业起步早，发展快，市场已经相当成熟。1998年，日本银色产业产值已达3100多亿美元，预计到2025年将达到7000亿美元;2005年韩国银色产业产值27万亿韩元。我国老年群体不仅数量大、增长快，而且养老服务需求层次多样化、需求种类多元化。据机构预测，2020年我国老年消费及养老服务市场规模将达到3.3万亿元⑤，养老服务产业蕴藏着巨大的市场商机。

2.养老服务产业化政策导向明确

党中央、国务院对养老服务业发展高度重视，一系列文件的出台成为我国养老服务产业发展的重大政策利好。2000年，《中共中央、国务院关于加强老龄工作的决定》（中发〔2000〕13号）指出，“老年服务业的发展要走社会化、产业化的道路”，提出培育和发展老年消费市场;2011年，《中国老龄事业发展“十二五”规划》在其主要任务中明确提出发展老龄服务业;同年，《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》出台，提出要全面提升社会养老服务能力。党的十八大以来，养老服务产业化全面进入实践层面，《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）、《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》（民发〔2015〕33号）等一系列政策文件的出台，对“加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业”作出了战略部署。与此同时，以北京、上海、天津、重庆等地为代表的各级地方政府也开始不断推出各种扶持、鼓励养老服务产业发展的政策性文件，其中不乏具有很强操作性的创新型实践探索。应该说，我国养老服务产业化的政策导向已经非常清晰。

3.养老服务产业基础良好

社会化养老方式是养老服务产业化的主要阵地。居家养老依托家庭、利用社区资源提供养老服务。一般而言，社区内的基础设施能够满足老人的常规养老需求，同时，社区对老人而言也是一个情感共同体，能够给他们带来认同感和归属感，老年人甚至可以在社区参与中获得精神慰藉。机构养老为老年人提供赡养、护理、文娱等综合性服务，既包括“公办公营、公办民营和公建民营”三种模式的公办养老机构，又包括市场主体经营的民办养老机构，这些机构虽然也普遍面临着数量严重不足、质量参差不齐等问题和困境，但仍处于供不应求的状态，尤其是优质公办养老机构经常出现“一床难求”的局面。社会化养老方式逐渐被老年人及其家庭认可，为养老服务产业化发展提供了良好的基础。

4.养老服务产业链初具雏形

养老服务产业链可谓包罗万象，常见的关联方式包括业缘关系和地缘关系两种。以狭义的养老服务业为例，为老年人提供家政服务的业缘关系产业链可以包括家政服务人员培训机构、家政服务人员认证机构、家政服务中介机构、家政服务质量评估机构等，这是一种产业纵向间的关系;地缘产业链则是指在同一个社区内，为老年人提供保姆、保洁、配餐、护理、康复等服务项目时可以由多家家政服务机构联合提供，这是一种产业横向间的关系。同样以家政服务为例，2010至2013年间，我国家政企业数量从52.9万家增长至65.2万家，从业人员数量也从1470万人增加至2162万人。⑥由此可见，我国养老服务产业涉及行业广，拓展能力强，参与主体逐渐增多，养老服务产业链初具规模。

三、养老服务产业发展过程中存在的问题

尽管我国的养老服务产业具有良好的产业基础和强劲的发展势头，但在实际运行和产业培育过程中仍然面临着包括传统观念、产业体系、市场培育、行业监管、人才队伍等诸多方面的问题，这些问题极大地制约着我国养老服务产业的健康、规范、可持续发展。

1.传统养老观念制约养老服务产业发展

从政策制定者的角度来看，在养老领域依赖财政支出和强调政府责任的思维定式已经固化。政府在养老问题上的主要职责应当在于充分发挥其制度设计、政策扶持和资源整合的功能，然而，大多数行政主管部门仍然停留在政府包办养老的惯性思维中，并没有把养老服务产业作为应对多元化养老需求的主要途径。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》对养老服务业的发展作出了原则性的规定，各级地方政府仍需通过科学的顶层设计使这些指导意见能够尽快“落地”。养老服务产业关联行业多、涉及部门广，但国家层面的统筹协调机构功能作用有限。此外，税收、土地等优惠扶持政策落实不到位、产业投资限制过多、审批流程复杂繁琐等原因，也在一定程度上挫伤了民间资本进入养老服务行业的积极性。

从养老服务需求者角度来看，“养儿防老”的观念依然根深蒂固。尽管传统的家庭养老已经无法完全满足老年人的需求，但是一些老年人依然对这种养老方式抱有心理期待，对机构养老和居家养老持有抵触情绪。同时，老年人长期生活节俭的习惯，使他们不愿意、不舍得购买多层次的养老服务和用品。从子女角度来看，尽管他们面临着激烈的社会竞争和紧张的工作压力，但囿于传统观念的束缚，担心社会舆论的指责，仍坚持自己承担照顾老人的责任。

从养老服务供给者的角度来看，传统产业定位导致了当前养老服务产业发展缓慢。首先，养老机构普遍面临规模小、数量少、硬件设施老化、专业人员不足等困境，使得这些养老机构难以适应当前社会养老服务发展的需求。其次，居家养老服务中心过分依赖街道办和社区居委会的财力支持，大多充当着老年人文体娱乐活动组织者的角色，面对老年人最现实的日常照料、保健护理、应急救助等需求，相应的养老服务供给能力极其有限，对于失能、半失能老人的养老需求，更是无能为力。最后，养老服务产业属于微利行业，投资回报周期长，民间资本进入养老服务行业的积极性不高。

2.市场化的养老服务体系尚未建立

当前我国整个养老服务产业仍处于碎片化状态，市场化的养老服务体系尚未建立。一方面，长期依托于街道社区的居家养老服务普遍缺乏专业性和系统性。绝大多数居家养老服务中心的建设和运营成本都由当地财政负担，其功能定位多集中于组织老年人文体娱乐活动，为老年人提供专业化上门服务的能力有限。另一方面，养老机构普遍面临营利困境，产业化水平不高。非营利性养老机构长期依赖财政拨款，改革创新动力不足;营利性养老机构面临社会舆论压力，财务报表与利润分配半遮半掩;高端养老服务项目不仅受制于老年人的消费能力，其产权、物业等问题也面临种种质疑。养老服务业之所以会形成这种“遇到问题解决问题”的被动经营方式，既有政府长期包办形成路径依赖的原因，也有缺乏市场调研、不清楚老年人实际需求等原因。这种产业链纵向衔接能力和养老资源横向调配能力之间的局限性，导致养老服务产业的规模经济效益难以实现，养老服务体系的市场化水平较低。

3.养老服务消费市场有效需求不足

繁荣的养老服务消费市场是养老服务产业蓬勃发展的基础。虽然我国的养老服务消费市场潜力巨大，但消费水平较低、消费规模较小。从需求方来看，我国老年人整体收入水平不高，社会保障待遇水平有限，养老服务消费市场地区间、城乡间的悬殊较大，加之老年人储蓄欲望强烈、消费观念落后，养老服务消费市场尚未成型。从供给方来看，养老服务供给主体的需求整合能力有限，市场开发意识不足，服务内容主要集中在餐饮、护理、保健等基础养老服务方面，难以满足不同层次的养老服务需求。需求和供给的不均衡最终导致养老服务消费市场的潜在需求难以转化为有效的市场需求。

4.养老服务行业监管不够完善

健全的行业监管体系是养老服务产业健康有序发展的有力保障。我国的养老服务产业处于起步阶段，缺乏统一的监管机构和行业标准。在养老服务的行业准入与退出、养老服务的质量与评估、养老服务项目的收费标准、养老服务人员的从业资格、养老机构的运营管理、财务报表的公示公开等方面，都存在着不同程度的监管不足问题。同时，各级地方政府在落实养老服务产业优惠政策、政府购买居家养老服务、养老服务产业融资与土地划拨等方面，也存在着不同程度的监管缺位问题。这些问题使得养老服务产业发展处于无序、盲目的状态，不仅损害了老年人的切身利益、阻碍了社会资本的投入，还会导致很多养老服务参与主体为了追求自身利益出现违规操作等行为，从而扰乱了养老服务的市场秩序。

5.养老服务行业专业人才匮乏

高水平、高素质的养老服务专业人才是养老服务质量的重要保障。然而，传统的就业观念和社会偏见导致年轻人从事养老服务的积极性不高;加之收入水平不高、工作强度较大、社会地位较低等现实因素，更难以吸引受过高等教育和职业教育的专业人才。目前，从事养老服务的人员主要包括专业社工和志愿者，但是前者的专业素养普遍不高，后者又没有接受过系统训练。养老服务专业人才的匮乏导致养老服务质量难以提升，极大地制约着养老服务产业的健康发展。

四、发展养老服务产业的对策建议

养老问题事关国计民生，发展养老服务产业是完善养老服务体系的重要环节，是积极应对人口老龄化挑战、有效满足未来老年人服务需求的重要途径，对解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题具有重要意义。同时，发展养老服务产业还是促进经济增长的重要手段，尤其在刺激消费、保障就业等方面效果显著。因此，养老服务产业的健康可持续发展是符合我国客观国情和现实需要的，面对现阶段存在的问题与挑战，可以从以下五个方面入手予以应对。

1.发挥政府引导作用，进行科学顶层设计

首先，各级政府及其业务主管部门应当做好养老服务产业的中长期发展规划，进行科学的顶层设计，定期分析所在地区养老服务产业发展的最新情况及存在问题，及时制定有利于养老服务产业可持续发展的法律法规和产业政策。同时，为了保证老年人的有效支付能力，应当进一步统筹完善养老保险政策，推进养老保险“并轨”，提升“新农保”的待遇水平。可以尝试建立老年护理保险，初期以商业保险为主，国家和用人单位给予适当缴费补助。其次，应当在政策层面明确养老服务产业的“营利性生产经营活动”属性，综合运用财政、税收、金融、土地等多种手段，不断加大对养老服务产业的政策扶持力度，积极引导民间和社会资本进入养老服务产业。一方面，应当尊重市场规律，整合养老资源，允许养老服务市场主体追求自身利益的最大化;另一方面，要积极发展多元化、多层次的投资主体，推动社会各界力量参与其中。⑦最后，发挥政府行业监督和资源整合的作用，相关部门要加大监管力度，摒弃部门利益，各司其职，分工协作，形成合力，确保养老服务产业规范发展。

2.引入信息科技手段，完善养老服务产业链

信息技术的发展为养老服务产业资源整合提供了良好的解决方案。一方面，可以依托已建成的家政服务网络中心，建立统一的服务信息平台，对接老年人服务需求和各类社会主体。将居家养老、社区养老以及机构养老集中融合，实现三者服务对象、服务信息、服务标准以及服务管理等方面的共享，加强养老服务与医疗保健和其他关联行业的融合，鼓励住宿、餐饮、批发、零售等行业针对老年人的特殊需求及时提供有效的服务，支持生产企业针对老年人的需求研发、生产老年人适用和需要的产品。另一方面，“互联网+”背景下的O2O产业运营模式，已经成为大多数商品、服务类行业发展的主流趋势。依托PC客户端和手机APP开发新的养老服务运营平台和模式，可以使养老需求与养老供给迅速找到契合点，更可以使养老服务产业上下游之间实现低成本的信息共享和市场双赢，在供需信息无障碍流动的基础上，带动更多养老业态的出现，如产融结合模式、养老地产模式、保险运营模式等。这些探索将会有利于打破过去养老服务业纯福利性事业的固有格局，促进我国养老服务的市场化和产业化发展，使整个养老产业以养老服务业为中心，向纵向的上下游产业链和横向的周边配套产业链延伸。如养老地产，在建造老年公寓的同时，可以向老年人住宿、餐饮、医疗、保健以及养老用品开发等产业延伸，带动相关产业的发展，形成具有细分市场和功能区分的完备的养老产业。

3.进一步解放思想，培育养老服务消费市场

养老服务产业的参与主体应当打破传统观念的束缚，构建健康的养老服务消费市场。一方面，从养老服务需求方的角度来看，要尊重老年人多样化的消费需求，倡导积极乐观的养老观念，通过政府购买养老服务的方式让老年人真正享受到养老服务产业化的便利与实惠;同时，大力弘扬孝道文化，鼓励子女为老人消费，扩大养老服务消费市场的有效需求。另一方面，从养老服务供给方角度入手，引导和鼓励社会力量进入养老服务产业链的各个环节，精简流程，拓宽入口，鼓励规模经营，增加市场竞争。除了继续在照料、护理等传统养老服务领域提高服务质量，还应大力拓展关于老年文体娱乐、精神慰藉、老年房产、保险理财等方面的新型养老服务。

4.规范涉老行业协会，建立养老服务标准体系

发展养老服务产业应当重视涉老行业协会的作用，发挥其组织、协调、服务、监管的四大职能，尽快建立养老服务行业标准体系。首先，各地涉老行业协会应当充分发挥自身作用，增强行业自律，加大统筹力度，整合养老资源，实行优势互补，在规范会员单位市场行为的同时增强其市场竞争力。其次，民政部门作为行业协会的业务主管单位，应当创新工作机制，定期汇总整理当地养老服务行业协会、老龄产业协会、老年协会等涉老行业协会的需求和优势，定期形成统计公报，为养老服务产业指明发展方向，为养老服务标准化建设提供数据支撑。最后，国家层面应当尽快调研各地养老服务行业标准，包括建立养老服务行业的准入与退出机制、养老服务质量的评估分级机制、养老服务企业的考核与监管机制等。同时，尽快形成国家层面的行业自律规章制度，规范养老服务产业的发展。

5.加强人才队伍建设，夯实产业运营发展基础

养老服务人才队伍是养老服务产业化发展的基石，应当尽快提高养老服务从业人员的相关待遇和职业化水平。首先，提高养老服务从业人员的工作待遇和社会地位。确保养老服务从业人员的收入水平和社会保障待遇水平与其他行业从业人员大体持平，建立基于工龄、岗位和职称的工资增长机制。其次，完善养老服务从业人员教育培训和资格认证体系。设立不同层次的养老服务职业教育机构，设立“医养结合”等复合型养老服务专业，培养满足不同领域养老服务的专门人才，鼓励职业院校与养老服务机构合作办学，构建“产学研一体”的开放式养老人才教育体系。加强对养老服务从业人员的资格认定、评级，鼓励从业人员持证上岗并定期开展继续教育。最后，加强志愿者队伍建设，使志愿者队伍成为较低层次养老服务的人力资本保障，成为专业化养老服务的有益补充。

注释

①吴玉韶：《中国老龄事业发展报告》，社会科学文献出版社，2013年，第22页。②陈颐：《关于养老服务产业化的几个问题》，《现代经济探讨》2010年第11期。③《民政部：每千名老年人拥有养老床位数达27.5张》，中新网，http：//www.chinanews.com/gn/2015/04-29/7242582.shtml，2015年4月29日。④《我国是世界上唯一一个老年人口超过1亿的国家》，新华网，http：//news.xinhuanet.com/health/2011-12/28/c_122494659.htm，2011年12月28日。⑤《机构预测2020年我国老年消费市场规模将达3.3万亿元》，中国广播网，http：//china.cnr.cn/ygxw/201407/t20140718_515966766.shtml，2014年7月18日。⑥《中国家政服务行业发展分析+重点城市市场分析》，中国产业洞察网，http：//www.51report.com/article/3051737.html，2014年10月2日。⑦参见刘静暖、杨扬、孙媛媛：《我国养老服务产业：本质内涵与发展战略》，《工业技术经济》2014年第9期。

参考文献

[1]国家发展改革委产业司.养老服务——大市场、大产业、大契机[J].中国经贸导刊，2007，（10）.

[2]潘海生，何一枫，曹小锋.积极发展养老服务产业[J].政策瞭望，2009，（11）.

[3]《山东经济战略研究》编辑部.人口老龄化背景下的养老问题综述[J].山东经济战略研究，2014，（5）.

[4]程亮.医养融合：养老机构发展新路径探究[J].中州学刊，2015，（4）.

责任编辑：闻道