■陈奕敏

温岭民主恳谈和参与式预算

■陈奕敏

中共十八大、十八届三中全会和《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》强调推进协商民主广泛多层制度化发展，我认为是对温岭15年民主探索的一种肯定。所以，我想围绕温岭的民主恳谈是不是协商民主，协商民主是不是符合中国国情，来谈谈我的感受。

第一，温岭的民主恳谈就是协商民主。温岭民主恳谈经历了三个阶段。从1999年到2001年是一种思想政治工作创新，但是这种思想政治工作是由公众参与和对话组成的，所以它有一种民主的内涵。出发点是为了解决发展市场经济以后，农村思想政治工作怎么做得更有效，干部和群众如何对话，这是第一个阶段。第二个阶段是2001年至2005年，开始把思想政治工作的创新载体转向基层民主，就是现在讲的以对话和参与为特征的协商民主，进入把民主决策作为民主恳谈重点内容的阶段。第三个阶段从2005年到今天，温岭做参与式预算，这也是决策民主的一个延伸。参与式预算其实就是把政府预算的编制和审查作为民主恳谈的内容和决策对象，从一个大的概念讲，它也是一种民主行为。

温岭的民主恳谈有很多特点，归纳起来主要有五个特点。

1.参与性。民主恳谈最基本特征就是公众参与，现在温岭形成了三种参与方式。第一种叫做自愿参与。民主恳谈会召开前5天要发公告，告知讨论内容，有什么特点，大家只要有兴趣，都可以自愿参加。第二种方式是邀请。政府邀请利益相关者，与民主恳谈讨论议题有关的一些人。同时也邀请当地一些有名望、比较能客观做出评判的人，比如政协委员、人大代表等。第三种方式是随机抽样。这主要是在泽国镇采用斯坦福大学James Fishkin的方式，从全镇12万人里随机抽选，乒乓球摇号。这三种方式结合起来用，不同议题采用不同方式。每一次民主恳谈会既有自愿参加的，也有政府邀请的，这样的特点符合协商民主的要求。

2.平等性。所有人都是自愿参加的，没有任何歧视和限制，都可以平等参与。参与过程也是平等的，参加民主恳谈会的人都有同等发言权，甚至

在人代会讨论预算的时候，专门设计了一种程序，让一些不是人大代表的人也有可以表达意见的途径。人代会讨论的时候，是人大代表发言，非代表和列席代表不能发言，但是在人大分组讨论的时候，非人大代表就可以参加发言。我们按选区划分小组讨论人，按照代表团进行。选区里面这些非人大代表，在小组里面发言，可以让人大代表听到他们的意见，然后把意见带到大会讨论中。

3.公开性。公众参与公开，公开参与的结果也是公开的。

4.多元性。参与民主恳谈会的人来自各个群体。温岭市场经济比较发达，私营经济在经济总量中占90%以上，导致温岭社会分为不同利益群体。民主恳谈是各个不同利益群体之间的博弈，他们的意见都能够得到表达，达成的结果也是各个不同利益群体之间经过博弈达成的共识，这就能够体现多元性。最后按照共识决策，同时充分尊重少数。

5.协商性。这是协商民主的精髓，没有协商性就没有协商民主。在民主恳谈过程中，一是通过对话，参与者可以发言，政府要回应，要解释有没有道理，通过对话来达成协议；这个对话不仅仅是参与者和政府之间对话，还有参与者之间的对话，如果一个人提出一个看法，大家觉得不恰当，互相间会进行对话；政府内部也要协商，民主恳谈会场和一般会场不一样，在类似于主席台位置，有一个正方形的圈，叫做决策圈，政府领导班子和党委坐在一块，面对着参与者。大家在讨论过程中，坐在决策圈里的党政领导互相之间也可以对参与者提出的各种意见进行讨论分析，最终达成共识。

这5个特点是协商民主的核心要素。

民主恳谈能够达成很多作用，最重要的一点是协商民主可以培养公民精神，培养公民的民主意识、公共理性和社会责任感。这一点是协商民主价值和意义所在，其他都是次要的。在西方协商民主产生的出发点就是在代议制民主高度发育、非常发达的情况下，发现代议制民主有问题，所以想出协商民主来弥补它。而在中国，在选举民主还不完善的情况下，推进协商民主，可以培养公民精神和公民意识，反过来可以助推选举民主和代议制民主，从而把人大制度落到实处。也就是说，从协商民主切入，逐步推动完善选举民主。

民主恳谈这么多年发展有什么特点？有一些学者和记者来温岭采访都提到一个问题，就是为什么民主恳谈在温岭能够持续15年？这是两个问题，又是一个问题。温岭民主恳谈是渐进的发展。参与式预算从2005年开始一直做到现在，2005年设计的方案相对比较简单，像预算修正预案的辩论、分组讨论从原来3组到现在6组，好多程序都是逐步发展出来的，在做的过程中发现问题，产生了条件，再推出来。同时考虑到改革的难度。假设2005年把现在做的预算修正预案和辩论一下子都推上去的话，新河镇肯定不会做。预算细化程度也是逐年提高的。这对其他地方可能是一个经验上的借鉴。改革要由浅入深，由易到难，循序渐进。

参与式预算从2005年做到现在，每年都有深化。迈小步，不停步，年年有进步，最后

积累成一大步，7年能够积累出一个大的成果。

此外，市场经济和社会多元化发展是温岭民主恳谈发展天然的土壤，社会发展到这一步，必然要产生民主政治的回应。但是这种现象不能推而广之，不能反过来说明一切问题。像温岭的经济方式和温州是一样的，而且温州市场化和私营经济发达程度比温岭还要厉害，但为什么温州没有类似于温岭民主恳谈的创新呢？所以，温岭民主恳谈的产生和发展，必然性里面有很大的偶然性，这是值得思考的。

参与式预算和民主恳谈在其他地方的推广并不理想。浙江省在2006年就提出推广温岭民主恳谈，但能够做到像温岭这样到位的几乎没有。这说明推广是有难度的。如果把温岭的经验上升到国家层面，进行制度化，那不仅对民主恳谈的推广，对整个协商民主的推广都很有利，但是推广肯定不是很通畅，很可能形式化。民主恳谈如果为了应付上级，自身没有真正积极性，推广完全有可能变成形式化和空心化的东西。所以，民主恳谈一定要解决问题，推动工作。地方和基层政府做民主恳谈的落脚点是为了解决问题推动工作，这样才能做到真正的民主恳谈。

温岭民主恳谈自身仍然存在一些问题，我想主要有两个问题。一是公众参与不足。公众参与的面还不够广，这是制约民主恳谈发展、提高民主恳谈效果的一个很大问题。二是议题的选择是一个大问题。议题确定有几个方面：一是党委政府可以确定议题；二是人大代表人代会、乡镇人民代表大会可以确定议题；三是人大代表联名可以提出议题；四是普通群众也可以提出议题，但是普通群众是通过把他的想法和议题告诉他所信任的人大代表，由人大代表联名提出。我们有四种途径可以提出议题，但是从运行情况看，这么多年其实绝大部分都是政府提出议题。人大代表联名提出尝试过一次，这对民主恳谈来讲是一个非常大的局限。怎样让普通百姓、社会团体等也能提议题，这对民主恳谈的深化会起到很重要影响。

第二，我认为协商民主适合中国国情，有很大的发展空间。为什么我们现在能够搞协商民主，而很难推动选举？我想有这么几个问题。一是相对选举民主而言，中国有协商民主的土壤和传统，而没有竞争性选举传统。我所说的协商民主并不完全等同于西方协商民主，是相对于竞争性选举来讲。二是直接选举现在还不具备政策性环境和社会空间。《宪法》规定乡镇政府由人民代表大会间接选举产生，在《宪法》没有改变之前很难有探索空间，这就是四川省遂宁市步云乡直接选举改革昙花一现的原因。当然之后也有一些地方在探索，比如2007年、2008年开始，在云南红河自治州的10多个乡镇同时开始乡政府和党委书记的直接选举，但是现在也消失了。所以，在中国现有的情况下，我觉得推动协商民主可能是更加明智的选择。政治体制改革肯定比经济体制改革面临的问题更多，困难更多，前进道路上的障碍可能更多。从容易的做起，这是目前推动协商民主最大意义所在。

（作者为浙江温岭市委民主恳谈工作办公室主任）