王国俊

摘 要：财政部于2012年印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《规范》），要求各机关事业单位从2014年1月1日开始实施《规范》，这一文件颁布和实施开创了我国事业单位内部控制工作的新局面，结束了我国事业单位内部控制建设无法可依、无章可循的被动局面。文章分析了目前我国事业单位内部控制存在的问题及原因，结合《规范》的实施，对于如何完善我国事业单位内部控制工作作出有益尝试。

关键词：事业单位 内部控制 问题 对策

中图分类号：F230

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）06-067-02

一、引言

建立健全内部控制长期以来是企业完善公司治理结构的中心环节，事业单位内部控制工作也得到了全社会越来越广泛的关注和重视。因此，财政部在2012年颁布了《规范》，明确要求各机关事业单位从2014年开始实施《规范》，这对于我国内部控制工作具有里程碑式的意义，实现了内部控制工作由企业到行政事业单位的全覆盖。

内部控制指的是事业单位为了实现其既定的管理目标，积极贯彻落实国家的法律法规，保护资产的安全完整，确保会计信息的真实可靠，对事业单位各种经济活动的风险进行防范和管控。但在实际工作中，事业单位内部控制建设还比较落后，还存在诸多不足之处，因此，分析我国事业单位内部控制工作存在的问题及原因，有利于推动《规范》的实施，对于提高事业单位管理效率、完善内部控制建设以及增强防范风险的能力具有重要的现实意义。

二、目前事业单位内部控制存在的问题及原因

（一）内控意识认识不足

目前，我国很多事业单位从上到下对内部控制意识认识不足，对于内部控制的重要性认识不充分，还存在较大的误区。单位领导层大多数把内部控制建设简单地等同于建章立制，错误地认为有了规章制度，内部控制建设就到位了。中间管理层也普遍认为内部控制就是财务部门的事情，与业务部门以及其他管理部门关系不大。普通职工层一般持有这样的观点，普遍认为自身很少接触到大额的经济业务，也不管理重要的资产，内部控制与自己关系不大。

（二）预算控制不到位

事业单位预算编制比较粗糙，不够细化、不够科学合理。事业单位编制总预算一般根据各个业务部门上年度收支决算、结合当年情况作一些增减变动，没有对预算项目逐笔进行重新核定；由于预算不够科学细化，导致无论是日常运行经费，还是项目科研经费在预算执行时出现很大的偏差，比如：对于行政经费的支出，普遍缺少科学合理的控制标准，特别是办公费、会议费、招待费、车辆运行维护费等，即使制定了经费开支标准，当实际支出超过了预算时，财务部门又不得不放行，往往是先占用下一年度预算指标，等到下一年度编制预算时再增加相应的预算额度，导致预算管理流于形式。

（三）会计监督职能很难有效发挥

目前，很多事业单位采用的费用报销流程是“领导先审批，会计再审核”，在这样的业务流程下，会计人员无法参与单位重要事项的讨论和决策，对经济业务实施过程和结果都不清楚。会计人员的工作紧紧局限于业务控制末端，无法实现对经济业务的事前控制、事中监督；会计人员在确认和计量经济业务时，主要根据发票等原始凭证进行审核，如果缺少合同、明细表、进库单以及出库单等附件的印证，会计人员的监督职能受到很大的限制；即使原始凭证和印证附件都齐全的情况下，会计人员的监督一般也是形式上的监督，对经济业务的真实性和准确性确认还把握不准。所以，会计人员的监督职能还很难有效发挥。

（四）对内部控制的监督力度不够

当前，我国许多事业单位缺乏监管到位的外部监督机制。最近几年，国家加强了对事业单位的监管力度，但是，各个部门只是自己部门的视角对事业单位进行监管。例如：财政部门对事业单位部门决算核查仅仅局限于事业费账表一致性核查监督；主管部门对事业单位检查往往也就某一个或者几个项目经费使用情况进行检查，并且在事业单位的外部监管过程中，为了扩大本部门的利益，对所属单位往往采取保护态度，大大降低了监管力度，使得内部控制的作用没有得到应有的发挥。另外，这些监督部门往往只进行单方面检查，没有建立起信息沟通、资源共享的机制，也一定程度上弱化了监督的效果。外部监督尚且如此，更不用说单位自身的内部监督了。目前，事业单位的内部审计机构一般设立在财务部门；即使事业单位设立了内部审计机构，这些内部审计机构也与其他业务部门处于平行的地位，这就严重削弱了内部审计的权威性和独立性，内部监督的效果大打折扣。

（五）内部控制人员的综合素质整体不高

事业单位内部控制的执行效果与内部控制人员的综合素质密切相关。在现实中，很多事业单位对内部控制人员的综合素质不够重视，没有严格执行国家有关规定，要求内部控制人员必须取得会计从业资格证书、持证上岗，控制人员无证上岗的现象也很普遍，并且有一部分人员都没有接受过业务知识的培训。因此，这样的情况必然导致事业单位内部控制执行效率低下。据一份调查报告显示，目前，事业单位内部控制人员只有1/4接受过高等教育，在这1/4的人员中还有很大比例的人员是刚从学校毕业、缺乏实际工作经验的年轻人。

（六）内部控制岗位设置混乱

目前，很多事业单位都存在岗位设置混乱的现象。事业单位由于受编制的局限，许多岗位普遍采用兼职的方式进行工作，不能做到不相容职务相分离，这样一来就导致事业单位内控情况不透明，内部控制执行效果自然就受到限制。例如：一些事业单位的财务人员既是内部审计人员，也是资产管理人员，还是纪检工作人员。这样的岗位设置违背了不相容职务相分离的原则，内部控制工作效率自然不会高。

三、完善事业单位内部控制的对策

（一）树立正确的内控意识

针对很多事业单位对内部控制不够重视，《规范》虽然明确规定：“单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。”但是，单靠通过单位领导层，或者管理层，或者职工层面提高内控意识来解决问题是远远不够的。根据内部控制的全面性、重要性等原则，事业单位想要实施好内部控制工作，不仅仅领导层要高度重视内部控制工作，而且管理层和职工层面也要高度重视内部控制工作，只有做到从上而下、全员重视、全员参与、全面覆盖的内部控制建设，才能推动内部控制工作的有效实施。

（二）确保预算执行到位

预算管理涉及到事业单位的全部业务活动，是事业单位管理的中心环节。因此，科学编制预算、严格执行预算、完善预决算绩效评价体系对于落实内部控制工作具有重要的意义。

1.科学合理编制预算。预算执行是否顺畅很大程度上取决于编制的预算是否科学、准确、合理。这就要求在编制预算时，财务部门要与业务部门充分有效沟通，具体项目的预算一定科学细化，要充分考虑本单位的实际情况、业务特点以及尽可能存在的不确定因素，提高预算编制的科学化、准确化以及合理化。一些诸如办公费、会议费、招待费、车辆运行维护费等费用既要严格控制，又要能够满足单位基本业务的需要。

2.严格执行预算。事业单位应根据批复的预算合理安排各项收支，保障预算执行到位。事业单位可以采用多种形式，利用网络信息平台或者召开会议，定期或者不定期通报预算执行情况，及时发现预算执行中存在的问题，并提出相应的整改措施。预算一般不得变更，即使要调整预算，也要严格履行预算追加程序，确保预算调整合法有根据，增强预算执行的刚性。

3.完善预决算绩效评价体系。决算是预算执行的最终结果，绩效评价体系是否建立健全主要取决于决算是否真实、完整及准确。决算编制完成以后，事业单位应及时进行决算分析，密切关注不合理超预算支出等异常情况。事业单位应建立预算绩效评价机制，对预算执行好、绩效考评优异的部门给与表扬，对预算执行较差或者绩效考评不合格的部门进行通报批评。

（三）强化会计监督职能

会计监督对于完善内部控制建设发挥着越来越重要的作用。针对很多事业采用“领导先审批，会计再审核”的报销流程，要让会计人员积极参与单位重要事项的讨论和决策，对经济业务实施过程和结果都要及时掌握。这样，会计人员对经济业务的监督从末端控制变为事前控制、事中监督，并且对经济业务的确认和计量也更加熟悉，通过审核发票及相关附件做到形式上的监督，也能对经济业务的真实性、合理性做到更有效的监督。因此，强化会计监督职能有利于完善内部控制工作。

（四）加强对内部控制的监督力度

要完善事业单位内部控制建设就要建立健全相应的监督机制，要有相关的监督机构实施行之有效的监督手段，并且加大监督力度。这就要求相关部门对下属单位实施监督时，要依法执行监督，不包庇、不保护。相关部门还要建立起有效的信息沟通机制，实现资源共享，增强内部控制的执行效果。事业单位在重视外部监督促进内部控制建设的同时，也应该积极重视内部监督对于内部控制建设所发挥的作用。事业单位可以成立一个由主要领导挂帅的内部审计委员会，内部审计委员会下设办公室，审计部门领导任办公室主任，这样一定程度上树立内部审计部门的权威性和独立性，内部监督的效果也会大大增强。

（五）提高内部控制人员的综合素质

内部控制人员综合素质高低直接影响内部控制工作质量。因此，加强内部控制人员的管理，提高内部控制人员的综合素质，是完善内部控制工作的必然要求。事业单位应聘请具有从业资格证书的技术人员持证上岗，重视对这些人员的继续教育；内部控制人员自身也要加强业务知识学习，不断提高自身的业务水平。事业单位可以邀请相关专家对内部控制人员进行新政策、新知识的宣讲，促进内部控制人员适时更新最新的内部控制政策和知识，严格按照相关的规定执行。事业单位还要注重职业道德建设和单位文化建设，营造一个良好的内部控制环境。同时，对内部控制人员进行定期考核，便于考评其业务水平，促使内部控制人员的综合素质得到全面提升。

（六）合理设置内部控制岗位

目前，事业单位岗位设置混乱已经制约了内部控制工作的顺利开展。对此，事业单位应合理设置内部控制岗位，将一些不相容岗位坚决相分离，安排专职人员担任相关工作，实行定岗定人，明确相关岗位职责权限，将内控责任一定要落实到个人，确保内部控制工作的透明性。例如，会计人员不得兼任纪检的工作，会计人员也不得兼任资产管理工作，只有合理设置内部控制岗位，将那些不适宜兼职的岗位坚决分离开来，才能合理保证内控工作的顺利开展。

四、结论

随着时代的发展，事业单位发挥着越来越重要的作用，社会对事业单位内部控制工作也越来越重视。事业单位内部控制工作涉及内部的各个部门和外部的相关单位，需要单位全体员工积极参与、主动配合，更要考验单位管理层高超的管理能力。因此，事业单位必须紧跟时代的步伐，与时俱进，开拓创新，结合自己单位的特点，借鉴相关的成功经验，加大内部控制建设力度，促进内部控制工作顺利开展并且取得成效，从而推动事业单位健康发展。

参考文献：

[1] 财政部.行政事业单位内部控制规范（试行）.财会[2012]21号

[2] 王海红.关于实施《行政事业单位内部控制规范（试行）》的思考.会计之友，2014（2）

[3] 汤键宇.关于强化我国事业单位内部控制的思考[J].现代经济信息，2014（6）

[4] 张先治.中国企业内部控制评价系统研究[J].审计研究，2011（1）

[5] 王欣.事业单位会计内部控制问题初探[J].新财经，2014（1）

（作者单位：江苏省家禽科学研究所 江苏扬州 225125）（责编：贾伟）