梅德平　汤学兵　刘心仪

摘要：商会承接政府职能，是破解政府失灵难题和发挥商会比较优势的产物。商会承接政府职能的目标，就是使商会成为现代国家治理体系和社会主义市场体系的重要组成部分，成为和谐社会建设的重要载体。当前，必须从制定承接的基本原则、构建承接的稳定基础、形成“三元管理体制”、确立承接的方式、加强与第三方机构的合作和拓展运营资金来源渠道等方面着手，提升商会承接政府职能的能力和效率。

关键词：商会；政府职能；政府失灵；公共服务；国家治理；社会组织

中图分类号：D63

文献标识码：A

文章编号：1003-854X（2015）02-0075-04

我国的商会制度较为特殊。建国后，随着我国政治经济的发展与社会管理体制的变化，商会制度大致经历了一个从取缔、限制到渐次发育的过程，商会在我国经济社会发展中的作用也日益显著。尤其值得关注的是，在政府职能转变与商会自身实力不断提升的背景下，近年来一些地方，特别是在我国非公有制经济比较发达的东部沿海地区，商会通过承接政府下移的部分职能，为所在地的企业提供公共服务，有力地促进了当地民营经济的发展。如，2013年12月，广州番禹区南村镇商会正式承接镇政府10部门的多项政府职能；2014年8月，温州瓯海区汽摩配行业协会和建设行业协会承担了7个政府部门25项政府职能；2014年8月，宁波余姚市政府正式确定将25项政府职能转移给3家试点商会协会。

随着我国政府结构改革和职能改革的逐渐深入，加快实现政府职能向商会等社会组织转移，鼓励和引导社会组织承接政府转移职能，可以充分发挥社会组织在社会公共事务管理中的作用，促进社会组织健康发育发展，增强社会组织影响力。但是，从总体上看，当前各地商会承接政府职能尚处于探索阶段，没有形成规范、科学的目标与思路，不利于促进商会组织的发展和职能的发挥。本文试图在充分调研的基础上，提出有序规范商会承接政府职能的主要目标和实施路径，为进一步推进商会组织更高效承接政府职能提供有益借鉴。

一、背景：商会为什么承接政府职能？

中国改革开放30多年以来的一个根本性变化，是国家逐渐退出对社会和经济生活的全面管控。形成了政府、中间性组织和市场三个领域并存和发展、互动与共赢的基本格局。特别是党的十八届三中全会强调要“使市场在资源配置中起决定性作用”，并在正确处理政府和社会关系问题上强调“加快实施政社分开”，“重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织”，这为商会组织进一步规范发展，提升影响和实力，更好地承接政府职能提供了良好的机遇。

第一，政府职能向商会等中间性组织转移是解决政府失灵的关键。从理论上说，政府职能可以细分为政治、经济和社会管理三重职能。其中，政治职能体现为国家权威、各项制度与意识形态的确立、巩固与完善，经济职能体现为一定约束条件下经济制度和市场体系的建立、维护与调控，而社会管理职能则体现为政府对个体、家庭、企业与社会需要的公共事务的组织、管理和监督。在现实经济与社会实践中，政府三大职能的具体内涵还会随着经济社会的发展作出适度的调整。目前我国政府已经完成了由全能型政府向经济建设型政府的转变，但是经济建设型政府存在着诸多缺陷，当前体现得尤为明显，这就是所谓的政府失灵。

政府失灵的体现之一是政府规模的刚性扩张，导致治理成本居高不下。从财政支出规模来看，我国各级政府财政支出年均增长率在12%以上。远远高于同期GDP 9.8%上下的增长水平。与此同时，政府机构陷入精简——增加——再精简的恶性循环。我国每万人所拥有的公务员数量高达40人以上，是发达国家的10倍甚至更多。精简政府规模，将政府的部分权力下放到商会等非政府组织是制止政府规模刚性扩张、降低社会治理成本的必然趋势。

政府失灵的体现之二是政府权力过大，寻租现象盛行，政府公信力急剧下降。经济建设型政府插手一切经济建设领域，制定有利于寻租的制度与规则，导致民营企业不得不向政府官员行贿，否则无法生存和发展。当前中纪委“每周一星”的现象说明我国贪污腐败已经渗入经济建设的各个领域，急需通过建立政府权力清单来约束各级政府官员，急需下放一批行政权力到商会等中间性组织，以限制政府权力的无限扩张，有效约束政府官员的行为。

与此同时，尽管政府管得很多，但实际上还是有很多领域由于经费缺乏或人手不足而难以真正触及，这些领域往往成为政府职能向商会等非政府组织转移的先导。如，宁波余姚市早在1997年就由于经验不足、经费缺乏等原因将当年的全国电动工具展览会交给行业协会承办并获得成功。商会等中间性组织承接部分政府职能。能够发挥其比较优势，大幅度减轻政府负荷，进而破解我国长期存在的政府失灵现象，逐步建立高效的现代治理体系。

第二。商会等中间性组织承接政府职能的能力与意愿的提升是政府职能转移的基础。近年来，随着民营经济的发展以及社会组织管理制度的转变。全国各地商会组织数量迅速增长。特别是在民营经济发达的地区，商会发展更为成熟和活跃。由于商会比政府更加了解企业和行业的信息，因而其在破解信息不对称、提供区域性公共物品等方面具有比较优势，能够有效降低交易成本，加上部分商会领导成员具有强烈的政治诉求，这为商会承接政府职能提供了重要保障。

一方面。商会等中间性组织至少在三大领域承接政府职能具有比较优势。一是在公共物品的资源配置领域。由于政府受到某些因素的影响而导致公共物品供给不足，需要商会等社会组织的出现，以弥补政府职能难以到位的缺陷。在当前非公经济领域。商会等中间性组织在提供局部性或区域性公共物品时所具有的专业性、灵活性和民主性的特点与中小企业所需要的公共服务的多样性与差异性需求的契合，为其更好地发挥作用提供了良好的契机。二是在社会资本主导的社会合作领域。从理论上讲，社会资本可视为是市场价格机制、政府威权机制与个体博弈机制的有益补充。在民营经济发展领域，商会等中间性组织作为社会资本不断建立和积累的载体。可以鼓励会员企业有效学习沟通与理解的技巧，培养互助与互信的意识，形成遵守约定和规范的机制，增加背叛和欺诈的预期成本。三是在以自主治理为基础的自组织体系建设领域。单纯的私有产权制度和国有产权制度都存在诸多缺陷。而商会等自组织体系在信息、监督、行政费用等方面比较优势明显，能够大量节约交易成本。这是因为，商会的会员企业数量有限，一般生活在较小的区域或同一行业内，相互之间比较熟悉，这使得信息的获得更加便利，也易于监督：同时，会员企业在长期的交易和交往中共享一套习惯和规范，易于通过民主的方式达成一致，使通过建立正式制度来约束参与者投机行为的成本降低；再者，对所有会员共同建立的制度，参与者共同遵守的意愿较高，由此降低了制度执行成本。

另一方面，随着商会管理体制的逐步完善与商会治理能力的不断提升，诸多地方商会在制定行业规划、倡导行业自律、拓展产品市场、完善社会服务等方面积累了大量成功的治理经验，加上商会会长等商会领导层往往又是所在地区的人大代表或政协委员，这使得商会具有了比较强烈的政治诉求，由此许多地方的商会开始逐步摆脱社会认同感低、运营资金匮乏等问题，承接政府转移职能的意愿和能力有了显著提升。调查显示，广东省2014年98家省级商会有80%积极申报承接政府职能，最终有13家商会被纳入政府购买服务资质的目录清单。

二、目标：商会承接政府职能想获得什么？

从总体上看，商会承接政府职能至少应有政治目标、经济目标和社会目标。

其一，商会承接政府职能的政治目标是通过完善商会治理结构，提高商会服务能力，使之成为国家治理体系的重要组成部分。2012年3月全国人大通过的《国务院机构改革和职能转变方案》从构建现代组织、探索一业多会、改革双重管理体制等方面对商会等中间性组织的发展与完善提出了一揽子设想；2013年党的十八届三中全会决定更是提出，“要激发社会组织活力，……适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”：2014年党的十八届四中全会提出：“支持各类社会主体自我约束、自我管理，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用”。由此可见，党和政府已经认识到，公共服务的关键不是谁提供了服务，而是谁以何种方式及方式组合能够更加高效地确保服务供给的质量。而商会等中间性组织的社会性及天然的社会功能，决定了任何一个公共服务型政府都必须有效吸纳和整合其力量。同时，商会要承接政府职能，必须进一步完善管理制度。通过各种方式提高服务水平和承接能力，从而成为国家现代治理结构中不可忽视的重要组成部分。

其二，商会承接政府职能的经济目标是发挥商会比较优势，提高公共服务效率，使之成为社会主义市场体系的重要组成部分。作为政府和企业之外的第三部门，商会既是沟通政府、企业和市场的桥梁与纽带，又是推进行业自律、行业规范、行业服务、多元协调的社会组织。商会要通过发挥信息优势和交易成本优势，在提供区域性或多样性公共服务领域发挥更大作用。政府职能转移必须注重实效。即政府职能是否转移要以转移后能否以更低的社会成本、使公民和企业享受到更优质高效的公共服务，能否促进政府服务更加科学、合理、高效作为评价标准。商会承接政府职能不是成为“二政府”，而是要成为高效服务的市场体系的一个重要组成部分。

其三，商会承接政府职能的社会目标是促进社会公平公正，协调多方利益，使商会成为和谐社会建设的重要载体。政府职能逐步向商会等中间性组织转移，具有双重示范效应：一是促进政府各部门职能运行方式的转变，改变政府供给公共物品的垄断地位，使政府的社会管理职能更加注重吸纳社会各类主体的意见，以促进社会公平公正；二是为商会等中间性组织的发育和功能发挥提供体制和制度空间，使更多商会通过争取社会治理权，以及不同类型商会之间的相互竞争，有效回应社会各类主体的各类公共诉求，从而为构建和谐社会打下基础。政府职能转移必须制定绩效考核方式与标准，建立惩处机制和退出机制。商会承接政府职能后必须充分考虑服务对象的要求，更好地协调多方利益，从而成为我国和谐社会构建的重要载体。

三、路径：如何有效推进商会承接政府职能？

当前，必须按照建设“小政府、大社会、好市场”的总体目标，采取有效措施推进商会承接政府职能的展开。

首先，制定商会承接政府职能的基本原则。鉴于我国各地区各层级政府职能以及商会管理水平的差异，商会承接政府职能必须根据以下原则：一是依法依规转移，规范运作。政府有关职能的转移要以宪法、法律、法规为依据，通过法定程序和方式，把部分政府职能按不同性质，采取委托、授权或者购买服务的方式转移给符合条件的商会承担。商会承接职能后要按照相关职能部门的业务指导要求规范开展工作，确保职能既能“转得出”。又能“接得住”。二是能放则放，降低成本，提高效率。相关政府职能部门要充分认识到，凡是适宜由商会承担的职责要尽可能转移给符合条件、愿意承接的商会。同时，各地区工商联也要指导商会加强自身建设，完善管理水平，提高服务效率。不得以各种名义增加服务对象的负担，以确保商会承接政府职能后企业的实际负担水平下降。三是重点突破，阶段性推进。要以当前商会和企业关注的重点问题为抓手，结合民意，抓好重点领域和重点环节的改革试点，及时总结提升试点地区的经验教训，按照市场发育程度、商会发展水平和管理能力，采取分步实施和有序推进的思路，保障相关职能转移事项能被商会“接得稳”。

其次，构建商会承接政府职能的稳固基础。一是要求政府部门要有放权意识，制定权力清单。如果政府没有放权意识，商会承接政府职能就会走过场，从而严重挫伤商会的积极性。从广东和浙江等地政府转移事项的分布来看，目前主要是边缘性权力或者说政府可有可无的权力在下放，实质性权力下放不多，主要原因在于我国各级政府官员的放权意识比较淡薄。因此，要在明确政府部门权力、制定权力清单的基础上，确实将一些商会能更好发挥功能、能有效节约交易成本的权力予以下放，实现政府的“瘦身”和“健身”，将政府的主要力量用在发挥政府比较优势的职能上。二是加快推进商会评级工作，将具有承接意愿、符合承接条件的商会纳入政府购买服务资质目录。目前的状况是。广东要求承接政府职能的商会必须具有7项基本条件和5项优先条件，其他地区除了要求商会是3A级以上之外，基本没有形成规范性文本，这就容易导致政府部门主管的商会或行业性协会成为第二政府部门，使其处于垄断地位，这反而会降低公共服务的效率。因此，各地区要在充分调研本地区商会发展程度的基础上，尽快制定商会评级标准，科学规范地对商会进行评级，加大商会承接政府职能的竞争力度。在商会组织发育不完全的地区，应加快培育一批公信力强、功能完备、运作规范、作用显著、影响力大的商会组织，形成商会竞相承接政府职能的态势。

第三，形成工商联、行业经济主管部门和民政部门主导的“三元管理体制”。政府职能转移不等于政府放手不管，政府职能部门应充分发挥好制定转移职能清单、对承接商会进行业务指导和监督的作用。建立“三元管理体制”，就是要求各相关部门既要各负其责，又要协调配合，以此共同促进商会承接政府职能的顺利进行。在分工上可考虑，民政部门负责商会设立登记、年度检查以及日常活动的监督管理；工商联负责商会的发展规划、布局调整、政策拟定、会务建设和协调沟通管理；行业经济主管部门则履行行业发展的指导职能，协同保证商会的培育和承接工作效率水平的提高。

第四，确定商会承接政府职能的方式和程序。一般来说，政府转移职能主要有四种方式：（1）职权清退。各级政府要本着“小政府、大社会”的要求进行职权清理，将目前正在履行但是没有法律法规依据的职能事项，以及属于市场范畴而且可以通过市场运作完成更好的服务事项予以清理退出，转移到符合条件的商会履行。（2）授权转移。相关部门依据相应的法律法规及行政许可。将可以交给商会的政府职能以授权方式移交其履行职责和组织实施，并由商会独立承担相应的行政法律责任。（3）委托转移。相关部门在其职责范围内，依据法律、法规和规章，在一定期限内，将有关可以由商会履行的行政性事务以及相关职责托交商会，商会以委托部门的名义履行职责。（4）购买服务。适合市场化运作、适合商会承担的基本和非基本公共服务，可由政府部门按照竞争、择优的原则，通过承包、采购等方式向商会购买。

第五，加强商会与第三方服务机构的合作。目前，绝大部分地区转移给商会的政府职能包括拟定行业政策、制定行业标准、开展行业统计和行业调查、行业发展前景分析、行业上岗培训等诸多具有专业性要求的事宜。当前存在的问题主要在两个方面：一是商会工作人员数量少，承接的政府职能却很多，导致工作人员负荷增加；二是工作人员不具备专业素质。导致承接工作难以深入开展。可以通过商会与高校、科研院所、会计师事务所、法律事务所等专业的第三方机构的合作来提高承接效率。

第六，拓展商会运营资金来源渠道，提高资金使用效率。商会承接政府职能必须以一定的资金支持为前提，做到事权与财权相一致。当前商会运营资金的主要来源为会费、捐款、企业赞助、政府资金及商会自身经营所得。随着我国经济社会宏观管理体制的改革，商会面临的资金困难问题将会更加突出。这是因为，来自于企业的各种资金被主要限定在商会为会员企业提供服务的使用范围内，而过去来自于财政补助或奖励的政府资金部分将会随着政会分开体制的推行而逐渐减少。在商会承接政府职能的过程中，资金困难将是一个直接影响承接效果和承接意愿的重要因素。为解决这一难题，在保证政府一定的财政补助资金外，应加大政府向商会购买服务的力度，拓展商会运营资金来源渠道，并强化专款专用原则，以提高资金的使用效率。

（责任编辑 刘龙伏）