摘要 对烟水配套工程如何进行建后管护，管护制度建设如何适应当地的生产力发展状况，这一问题是摆在我们面前且必须要认真解决的重大问题。在研究借鉴我国农田水利工程管护运行机制改革成果的基础上，深入实际调查研究，利用水利工程项目管理知识，提出烟水配套工程管护运行办法以及制度建设过程中应当注意的问题，以期制定出科学合理的管护机制。

关键词 烟水配套工程;管护;农田水利

中图分类号 S-9  文献标识码 A  文章编号 0517-6611（2015）03-326-02

Analysis on Management of TobaccoWater Auxiliary Projects

FENG Guosheng

（Queshan Branch of Zhumadian Tobacco Company， Queshan， Henan 463200）

Abstract How to manage and protect tobaccowater auxiliary projects after construction and how to build a management system adapted to local productivity development condition is a significant problem in front of us which we need serious solve. Based on the mechanism reform achievement about the management and protect of irrigation and water conservancy engineering operation system， and thorough the investigation， the management and protection tobaccowater auxiliary projects methods and problems during the system construction process were put forward， thus to work out a scientific and reasonable mechanism about the management and protection of water conservancy engineering projects by using water conservancy project management knowledge.

Key words Tobaccowater supporting engineering; Management; Farmland irrigation and water conservancy

基金项目 河南省烟草公司科技计划项目（HNKJ200932 豫烟科 [2009]12号）。

作者简介 冯国胜（1978-），男，河南临潁人，农艺师，从事烟叶生产技术研究与推广。

收稿日期 20141205

2005年以来，国家局落实中央新农村建设和工业反哺农业的政策号召，本着关心、支持“三农”发展的目的，对全国烟叶产区进行了大量的烟水配套工程建设。这些措施，对加强烤烟生产基础设施建设、促进烤烟生产可持续发展、改善基本烟田灌溉条件、提高烤烟生产的抗灾能力和综合生产能力起到了十分重要的作用。然而对烟田水利工程如何进行建后管护，则对我们提出了挑战。“三分建设，七分管护”是多年来农田水利基本建设总结出的经验。水利工程建后管护不仅对于水利部门来说是一个难题，对于烟草部门而言，更是一个陌生的、特殊的领域。如果对大量的烟水配套工程没有管护好，便背离了当初的建设初衷，失去了建设意义，对烟叶生产可持续发展也有重大影响。如果管护机制制定不当，则无法保证工程发挥其应有的效用，建设投资将付诸东流，可能给烟草行业背上沉重的经济负担和责任。笔者主要从如何科学地、合理地制定烟水配套工程的管护机制进行探讨。

1 烟田生产基础设施建后管护现状及存在问题

1.1 烟田生产基础设施建设管护工作现状

国内外有关水利工程建后管护机制的学术研究并不多见，管护机制则因各国的体制不同而有所区别。就国内而言，烟水配套工程建后管护机制的专题研究更是不多见。近几年来，由于大规模烟水配套工程的建设，各级烟草部门对如此规模的烟水配套工程的建后管护问题日益忧心，并越来越引起行业各级领导的高度重视。姜成康局长2008年5月29日在全国烟叶生产基础设施建设表彰会上对今后烟叶生产基础设施建设提出的四个方面要求，其中就有：“各单位要高度重视工程项目管护工作，坚持建管结合、管用并举，突出烟农主体地位，努力提高管护水平，使这些工程项目发挥出应有的功能作用，为烟叶生产持续稳定发展和建设现代烟草农业提供基础保障。”

出台相关政策的地区多以云、贵、川、重庆、湖北的各产烟县，是以市、县政府发文的形式出现。例如：贵州毕节地区行政公署印发的《毕节地区烟水配套工程运行管护暂行规定》提出，烟水配套工程项目的运行管护应遵循“谁受益、谁管护，以水养水、节约用水，有偿使用、财政适当补助”的原则。湖北咸丰县人民政府《关于加强烟水配套工程后续管护工作的通知》：烟水配套工程产权移交地方后，各乡镇人民政府对本辖区烟水配套工程后续管护工作负领导责任，各受益村民委员会负直接责任。各乡镇要成立以分管领导为组长，以水利水产服务中心、派出所、烟草站等部门和受益村负责人为成员的后续管护工作领导小组。这些地方政策的出台，在一定程度上解决了烟水配套工程的暂时管护问题。但是否科学、合理，能否长效，并没有从工程专业角度、行业体制角度作深入研究。

1.2 管护工作面临的问题

经过对河南省驻马店市部分乡镇烟叶生产基础设施建设建后管护情况的深入调查，我们发现，目前工程的建后管护工作存在许多问题：一是地方政府缺乏管护工作经验和专业理论水平;二是农民群众集体意识淡薄，缺乏对集体管理的认识;三是管护资金管理不到位;四是工程移交后的运行管理制度不完善。

2 几种管护模式的探索

目前关于小型水利工程建后管护制度建设，都处在探索和尝试的阶段，并不存在某一种管理方法或者制度是通用的，这就要求我们在总结其他地区管护模式的基础上，分析各地的实际情况，采用类比移植的思想，建立适合所在地区发展的管护模式。

2.1 农民用水户协会机制模式

参与式灌溉管理是20世纪80年代以来国际上灌溉管理体制和经营机制的一项重大变革，其强调将原属于政府的部分职能移交给非政府组织或以农民为主体的社团组织，建立以用水户自主管理的互助合作性质的用水户组织。

水利部、国家发改委、民政部《关于加强农民用水户协会建设的意见》认为：“试点并推广农民用水户参与灌溉管理，在增强农民民主管理意识、密切供用水双方的关系、改善田间工程管理和维护状况、改进田间灌排服务水平、促进节约用水、提高水费收取率、减轻农民不合理负担、降低农业生产成本、保证农民增收等方面取得了明显成效，也探索出了很多好的经验。实践证明，推进农民用水户协会的发展和改革，深受地方政府、灌区管理单位和农民的欢迎。田间灌排工程由农民用水户协会管理，是灌区管理体制改革的方向。”;“农民用水户协会要坚持‘民办、民管、民受益的原则，要加强组织机构和内部制度建设，使协会运作民主、公开、有效、规范。”

2.2 以村委为管理主体的模式

2.2.1 烟水配套工程的产权问题。

根据对驻马店市确山县烟水配套工程产权移交调研，通过组织乡、村召开座谈会的形式，一致认为产权归乡政府所有，由乡政府发包给村委管理。这样做便于乡政府宏观指导、协调和财政补助，灵活的改变不合理的管理模式。

2.2.2 村委管理责任。

乡政府授权村委对烟水配套工程进行具体的管理，这中间包括跨行政村的工程，由乡政府与行政村签订烟水配套工程的管护责任书，明确以下几点：

（1）工程产权归乡政府所有，乡政府授权村委进行管理，保证工程正常运行，满足烟田灌溉需要。

（2）如村委对工程管理不善，乡政府有权收回管理权，或另行委托他人采取其他方式进行管理。

（3）村级在管理过程中可采取有偿灌溉，但不得超过乡政府制定的收费标准。收费标准如需浮动须经乡政府批准。

（4）村级所收费用除去劳务、日常维护开支外，必须保留不少于全年收费50%的工程维护基金（对自流灌溉来说），对于提灌站，必须保留岁末大修费、水泵折旧费。

（5）每年乡政府组织烟草局对村级管理情况和收费情况进行联合检查，包括群众对村级管理的意见、收费情况、工程维护情况、维护基金的积累情况等涉及管理的所有情况做出总体评价，以确定下一年度的管理授权。

2.2.3 管护人的权利、义务及职责。

管护人是由村委指派（或通过其他方式选定）的对烟水配套工程进行管理的具体实施人。

村委要与管护人签订烟水配套工程管理责任书，明确管护人的基础上，具体规定管护人的权利、管护人对所辖工程的义务以及其职责。由群众监督管护人，村委有权撤换不合格的管护人，造成损失的可追究管护人的责任。

3.3 个人承包模式

与村委管理的模式一样，产权也是由烟草公司移交给乡政府，乡政府授权村委采取招标的形式将烟水配套工程的管护权发包给个人，承包人可以是个人，也可以是两个人以上组成的联合体，但联合体之间必须签订联合体协议，明确每个人在联合体中的责任义务，并选定牵头人，以牵头人的名义参加投标。

3 管护制度建设应注意的问题

生产力决定生产关系，生产关系对生产力有反作用。是否能够推动生产力发展，是评判生产关系先进或落后的根本標准。管护机制实际上也是一种生产关系，对管护机制的探讨首先从研究当地的生产力出发。生产力的三要素是劳动者（主导）、劳动工具（生产力水平的重要标志）和劳动对象。生产关系的三大要素是生产资料的所有制、人们在生产过程中形成的地位及相互关系以及由以上两个关系形成的分配、交换、消费关系。因此，制订管护机制首先从研究当地的生产力出发：①研究人，当地人们的风俗习惯、生活水平、对烟水配套工程的认识、政策水平、执行力度等等;②工具，自流灌溉还是提灌、机井、管网还是人工提水、工程好用不好用等等;③劳动对象，是烟田还是非烟田，灌溉定额、年灌次数、旱涝情况等等。这些研究必须深入乡镇、村庄细致调查、召开座谈会、多方听取意见和建议，写出调查报告，同时根据工程的设计文件写出灌溉制度，对三要素进行归类总结，做出判断。其次，制订管护机制的三要素：①生产资料的所有制，工程的产权问题;②人们的地位及相互关系，管护人的权利、义务问题;③分配、交换、消费关系，管护人的报酬、利益问题。

从当地实际情况出发，研究好两个三要素，就能抓住管护机制中的实质，制定出的管护办法就能顺利实行下去，烟水配套工程的管护工作才能做好。

4 管护制度建设中的案例分析

确山县竹沟镇肖庄烟水配套工程于2008年兴建，属于自流灌区，涉及肖庄、徐庄两个行政村。该工程于2009年8月6日由确山县烟草局将产权移交给竹沟镇政府，同时明确以下管护办法。增加肖庄烟水配套工程概况！

工程产权归竹沟镇政府所有，镇政府授权肖庄村委对库区和大坝以及肖庄村境内的烟水工程进行管理;授权徐庄村委对徐庄境内的烟水工程进行管理。

4.1 竹沟镇政府与肖庄村签订的管护责任书

（1）肖庄村委负责烟水配套工程的库区（含大坝）的日常维护管理，保证库区的正常蓄水库容、保证库区水质不被污染、保证塌岸渗水及其附属建筑物的维修、保证灌溉区域内的灌溉用水，按照烟田蓄水要求及时开闸放水，在灌溉用水和经营性用水产生矛盾时优先安排灌溉用水。

（2）由肖庄村委指派（或通过其他方式选定）所辖区内的田间管网管护人，明确管护人的权利和义务。

（3）如村委对工程管理不善，镇政府有权收回管理权，或另行委托他人采取其他方式进行管理。

（4）村委在管理过程中可采取有偿灌溉，烟田灌溉每亩每次收费8元，非烟田每亩每次收费15元，由村委会负责征收，不得超过以上标准。收费标准如需浮动须经镇政府批准。

（5）以上灌溉收费标准包括工程的日常检修费、大修费、劳务费、管理费等，村委会应列项开支和积累，以保证工程正

常维护和运行。

（6）村级所收费用除去劳务、日常维护开支外，必须保留不少于全年收费50%的工程维护基金。

（7）每年镇政府组织烟草局对村级管理情况和收费情况进行联合检查，包括群众对村级管理的意见、收费情況、工程维护情况、维护基金的积累情况等涉及管理的所有情况做出总体评价，以确定下一年度的管理授权。

（8）今后出现的一切安全事故均由村委会解决。

4.2 竹沟镇政府与徐庄村签订的管护责任书

（1）由徐庄村委指派（或通过其他方式选定）所辖区内的田间管网管护人，明确管护人的权利和义务。

（2）如村委对工程管理不善，镇政府有权收回管理权，或另行委托他人采取其他方式进行管理。

（3）村委在管理过程中可采取有偿灌溉，烟田灌溉每亩每次收费8元，非烟田每亩每次收费15元，由村委会负责征收，不得超过以上标准。收费标准如需浮动须经镇政府批准。

（4）以上灌溉收费标准包括工程的日常检修费、大修费、劳务费、管理费等，村委会应列项开支和积累，以保证工程正常维护和运行。

（5）村级所收费用除去劳务、日常维护开支外，必须保留不少于全年收费50%的工程维护基金。

（6）每年镇政府组织烟草局对村级管理情况和收费情况进行联合检查，包括群众对村级管理的意见、收费情况、工程维护情况、维护基金的积累情况等涉及管理的所有情况做出总体评价，以确定下一年度的管理授权。

（7）今后出现的一切安全事故均由村委会解决。

5 结语

烟水配套工程建后管护问题是一个管理难题，管护制度的建设需要结合当地的具体情况，没有一个统一的样板，只有符合当地生产力发展状况的管护机制才是合理的有效的。对于如何管护，我们仍然处于探索阶段，相信通过不断的研究实践定能找出一套合理的管护制度。

参考文献

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