阿明布和

我国社会组织经过近三十年来的发展已经显现出其不同的社会功能，不断壮大初具规模。但是将社会组织的含义狭隘化的情况下来看待今天的民间社会组织，自我型的服务于社会并能自我管理的民间组织的比重明显很少。可见社会组织在发展的过程中受到了很多外部因素的影响和阻碍。

一、我国社会组织准入退出机制表现的问题

“宽进严出”的准入退出机制的漏洞，主要体现在以下几个方面。准入机制的漏洞有：无统一的登记法规，业务主管单位审批制度不健全，民间草根组织发展迅猛且缺乏有效管理。监管机制的漏洞有：缺乏明确的评估体系，监督体系不作为，导致社会组织疏于监管，组织内部管理混乱，财务状况不明晰，组织长期不组织活动，不能发挥组织的作用，组织的存在形同躯壳的“空壳组织”泛滥，没有严明的奖惩制度，没有权威的问责制度。退出机制的漏洞有：没有明晰的退出标准，没有定期的清理机制。可见我国社会组织从成立到发展的过程中会遭到不同的准则的约束，目前最突出的一点在于准入门槛相对过高。

如按目前实行的政策来讲，一个社会组织若想注册成立，首先要找到与其业务相对应的主管单位，若是社会组织无法找到主管单位就无法进行注册也就无法成立。但很多社会组织通常在这一步时找不到与自己相对应的主管单位，也就无法成立。如，《社会团体登记管理条例》第三条规定“成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意”。这一条反映出社会团体登记首先需要两个部门即登记机关和业务主管部门进行登记审批，才能完成登记，这就是通常所说的双重管理体制。因为双重管理体制的存在，很多的社会组织因为无法找到相对应的主管单位而无法在民政部门登记，也就在注册的第一步被挡在了门外。《社会团体登记管理条例》第十条规定“成立社会团体，应当有50个以上的个人会员活着30个以上的单位会员；个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个”。这一条的规定导致了很多规模不大的民间组织无法进行审批登记。还有一些组织不能够登记注册，不被承认，无人管理。诸如社会团体登记管理条例中很多严苛的规定，导致社会组织成立的难度提高，引得很多民间组織不被认可无法注册成立，也就无法实现社会组织自我运作无法吸纳社会人才。

二、再准入机制的构想

（一）登记改革突破先行审批登记制度，放宽社会组织的准入条件，合理划分登记机关和业务主管机关的职权，取消前置审批权。由民政部门直接划分业务主管，对于首次等级的社会组织，报审组织在民政部门审批并直接登记。审批登记成功组建合法的社会组织。为行业协会创造适度竞争的环境；民政部门发挥更大的包容性和行政作用，为找不到主管单位的公益慈善类的社会组织承担业务主管的职责。对农村互助型的专业协会或是经济类型的协会，针对农村社区的社会组织，应当简化其申请流程，降低申请审批登记的门槛，方便其成立方便发挥其社会功能，为农村农民服务。借鉴广东将异地商会的成立范围放宽到地级市，全国各地的地级市可以到广东申请成立地级市的异地商会的经验，针对异地商会也应该放宽其登记范围。同时，在登记过程中的监管环节的改进应该落实到登记工作的程序、登记服务的改善、运用电子化的手段贯穿在监管的过程中、登记机关内部的审批工作流程的改革、开启网上年检制度，社会组织自行网上申请登记，利用信息化技术手段对年检信息进行分析，为政府与有关登记注册部门提供实时信息来方便管理及为制定政策提供数据与参考。对监管执法工作进行改进，加大执法监察力度。

（二）完善备案制度对于不满足申请成为社会组织的民间组织，应建立相应的社区备案制度，实行双重备案制。我国现行的民间组织社区备案制度，社会组织需要先确定主管单位，能够确认主管单位的情况下，通过登记机关的登记完成备案，即双重备案制度，流程繁杂。改进备案制度的方案可以是：申请社区备案的社会组织，其申请人在社区填写民间组织备案表以及负责人备案表，在得到社区确认后，送审到上一级办事处由办事处核查，经确认同意后，民间组织则在办事处备案，并有办事处将备案的社会组织上报民政局，由民政局统一对经由办事处上报的各民间组织进行监管，并给予办事处工作指导与监督，在取消办事处的业务主管身份后，民政局应承担起业务主管单位的责任，对备案工作已经对申请人上交的备案材料进行核对，对提出申请并符合备案条件的社会组织，应及时办理，并向提出申请的社会组织办法备案证，以此简化备案程序，降低管理监督成本。

（三）法人资质与问责制创新法人与法人团体的终身制是指，报审组织的法人与法人团体一经登记，其法人身份便在民政局记录备案，并记录法人的工作业绩。社会组织的工作评估与退出均由法人负责，社会组织的退出记录与法人的资质相联系，并作为该法人再次报审的评估依据之一。以法人团体登记的发团，若组织再次报审，新组的法人团体与旧组织的发团组成有60%相同，便视为再申报，若发团的新成员超过40%，则视为首次登记。

（四）监督与评估。网上年检是常规性的监督措施，通过对基本情况、人员情况、组织建设、活动情况、党建情况和资产及财务情况的信息输入了解来检查社会组织日常活动是否正常，社会组织运转的情况进行的一次普查，以增进社会组织与业务主管单位的联系和互动，形成监管合力，减少政府监督成本，利用电子化、信息化平台，及时更新和完善社会组织有关信息，对不配合的社会组织进行追责。

结合清华大学NGO研究所提出的针对中国国情的“APC“评估理论，对社会组织的问责、绩效和组织活动等能力及绩效进行评估，评估工作可以建立相应的评估工作机构也可以委托第三方机构进行评估。评估工作首先划分出不同的社会组织的类型与性质，社会组织开展综合的评估，基金会的特殊性需要严苛的评估标准，民办非企业的社会属性需要开展诚信评述。评估元素包括社会组织建设的硬件基础条件、社会组织组织机构建设、社会组织工作效果以及绩效、社会组织的诚信建设组织文化建设、社会与公众的评价等方面进行评估。评估机制中一项非常重要的退出预警机制，针对所有在注册在运作的社会组织，每个一定年限的全面评估，结合退出预警机制，通过评估的结果，对于不符合达标条件的社会组织，给予一年或两年的整顿期，对于整顿期过后的投入运营的社会组织，在复评阶段仍旧不合格的社会组织，停止其活动，甚至予以撤销其资格。同时，引入第三方评估，建立的评估机制应确保评估工作人员的专业性以确保评估工作中的公平公正、客观透明，借此加强社会组织及社会组织业务主管的公信力。

（五）搭建公众信息平台政府面向社会、公众的信息化平台，展示政府对社会组织全方位的工作介绍。搭建社会组织信息数据库，方便公众对社会组织相关信息有更一步了解。完善公共信息平台功能，细化负责公众信息平台工作人员的问责制，增加在线互动交流，对公众提出的疑问规定在2个工作日内进行解答，定期检查互动交流平台情况，该项检查结果纳入工作绩效评定。公众信息平台的构成有，社会组织年检平台，社会组织窗口平台，政府窗口平台，公共信息发布平台。社会组织年检平台是社会组织网上年检的通道，也是登记记录社会组织信息的服务器，通过社会组织自主更新以及主管部门登记两个渠道的更新，保证网络平台的信息完整与及时更新。社会组织窗口平台是社会组织与公众沟通平台，也是公众获取信息的重要渠道。政府窗口平台和公共信息发布平台是社会组织发展与开展活动的通知平台，能够及时为公众传递相关信息与活动。

（六）退出机制。设立退出的标准。以标准化的评比决定社会组织的撤销取缔。定期清理未达标空壳组织。结合监督于评估系统，对退出范围明确规定，对退出标准统一规范，做到及时信息公开，设立预警制度并设立救济制度，规范制度重视机制的程序，避免机制内容重实体轻程序。

（七）再准入机制。再准入是指已退出的社会组织的再次申请与准入。申请再次组建的社会组织的准入与首次登记的社会团体的准入审核标准和评估会更加严格。再准入制度配合法人终身制，将法人的资质与社会组织申请相挂钩，法人要对社会组织负责，也是对自己在民政局登记的信任额度负责，法人的工作记录直接备案并作为其代理社会组织再准入的重要标准之一。

三、健全社会组织退出机制的几点建议

（一）社会组织的退出应当同社会组织的准入一样，首先遵循的是自愿性的原则，这也是社会组织自愿性公益的特征的表现，以自愿性为出发点，社会组织首先遵循的应该是自行解散或注销的退出形式。再准入机制的构想也只是为了应对空客组织、恶意注册、恶意退出的个别社会组织而言的。除非出现社会组织不能够自主运作，或是出现有损成员利益或有损公共利益的事故，则由行政或司法干预。社会组织组成的最大动因正如同吉登斯所说的“自我实现”，虽然社会组织是生存在国家与市场相作用的对抗中这样的一种复杂的环境中，使得社会组织受到了很多原因的外部性约束，但是社会组织的成因却是个人的自我实现抑或是自我利益的维护而形成的结社行为。自愿性公益和自愿性结社的原则即是自主性为主导，自主性贯穿整个社会组织的成长与发展甚至是解散。只有将自愿性发挥贯穿在社会组织的始终，遵循自愿性公益的原则，社会组织的退出也应该是在政府提供的自愿性退出为主的环境中，强制性推出作为辅助退出措施的退出机制。

（二）社会组织的准入条件应当放松，严进宽出甚至严进后忽略退出的机制应当转变为宽进宽出。双重管理体制使得社会组织进退两难，改革双重管理体制是重建社会组织宽进宽出机制的前提。取消一个行业只允许一个行业协会的制度，这样的制度导致社会组织的无竞争，导致社会组织的依赖性和不作为，一业一会的规定，既妨碍有效竞争，也造成退出時空位的顾虑，久而久之，社会组织演变成了具有行政色彩的机构。因此，取消双重管理制度，创造一业多会的环境，允许行业协会之间的适度竞争，做好民政部门或主管单位的归口管理工作，应成为改革工作的重点。同时，法人在社会组织及主管单位中都有至关重要的作用，但是有很多的社会组织不存在法人资格，应允许这种社会组织的存在，但是在制度的改革中，可以限制此类社会组织的责任能力，并在税收优惠和财政资助中不享有优惠。“宽进”的改革也应该涉及到注册制度，注册与备案合二为一，在将社会组织进行分类后统一指导与管理。只有敞开登记注册的大门，放宽登记注册的条件，才能将大批游离于体制之外的社会组织纳入体制内，与此同时还能将大批不需要存在的组织清理，而非积攒下大量的“非法”的社会组织的存在并投入大量的成本将其清理整顿，继而又产生出大批同样的社会组织，使管理部门陷入周而复始的循环中，而应该进出有序，遵循法制，将游离于体制之外的社会组织纳入常态化、规范化的治理之中。

（三）在社会组织的评估工作中，应当引入特别针对中国国情的“APC”评估理论，针对中国社会组织发展中存在的公信力不高、绩效不理想、组织能力不强等问题进行解决，值得推广。一直以来，我国社会组织的评估机制都是民政部门以及相关主管单位通过年检对社会组织进行评价。形式老套、评估体系落后、缺乏指标衡定标准、只重视结果，不能够全面的体现社会组织的绩效。通过“APC”评估在不同情形下的应用，对社会组织进行全面、具有针对性的测评，来全面考察社会组织，是对社会组织、主管部门以及广大人民群众的负责。

（四）正视不具法人资格的社会组织，对不具备法人资格的社会组织的备案并不会增加现行的管理成本，对其的备案制度的设定也是可行的。原来对待不具法人资格的社会组织，对其合法化的限制，改革后应当变为对其行为的约束。而对非法人社团投入运营后的可能出现的后果，则应按照相关的法律法规来规范。应该正视的是政府部门对非营利部门的身份对待。陈旧的观念需要改变，不应该把非盈利社团当作对立来看待，应该采取积极的手段将游离在体制外的不具法人资格的社会团体纳入正规的体制的轨道上来，对其进行针对培养，保护其自主性的同时引导和鼓励，让其发挥它的社会功能，这样才能补充对非法人社团管理的空白，并能通过实践来补充相应法律对民事主体的规范，其理论与实践意义巨大。（作者单位：湖北大学政法与公共管理学院）

参考文献：

[1] 易继明.社会组织退出机制研究[J].法律科学（西北政法大学学报），2012，（第6期）.

[2] 王守文.“SCC”理论：中国社会组织评估机制研究[D].华中科技大学，2013.

[3] 邵兴平.社会组织撤销登记相关法律问题浅析[J].社团管理研究，2008，（第8期）.

[4] 徐晓明.社会组织监管信息公开中的政府供给机制问题研究[J].法治研究，2013，（第8期）.

[5] 《社会团体登记管理条例》（1998修订）第三条

[6] 《社会团体登记管理条例》（1998修订）第十三条