张弦

我国的公务员管理，缺少“综合管理类”以外的分类体系和发展路径，不能更有针对性地选拔人才，还导致一部分专业人才为晋升转入综合管理岗位。体制内专业人才缺口扩大后，又不得不长期设置聘任制岗位，进而导致聘任制走样。

近日，北京、贵州等多省市发布聘任制公务员招聘公告，再引关注。事实上，自2007年深圳和上海浦东获批试水公务员聘任制以来，江苏、河南、福建等省都推开试点。8年来，“30万年薪”、“全员聘任”、“零淘汰”等话题既吸引了关注，也拷问着公务员聘任制的效果与出路。笔者结合自身研究及各地做法，提出以下认识。

聘任制应是“个例”还是“泛例”？

对聘任制应成为适用于全体公务员的“泛例”，还是针对少量特殊岗位的“个例”，是当前各种争议的核心。

实践中，既有以深圳为代表，对所有2010年之后新增职位（主任科员以下）全员聘任的模式；也有以浦东为代表，将聘任制重点限定在专业性高端人才领域的模式。笔者认为，就现阶段而言，后者更有利于以更小成本满足公务员队伍的人才需要。

支持全员聘任者认为，深圳对聘任制公务员实行社保与职业年金相结合的养老保险制度，有助于打破养老双轨制，增强公务员队伍的活力和流动性。如今，体制内外的养老“双轨制”已宣告终结，此种情况正得到解决。

还有人认为，实行全员聘任能建立能进能出的淘汰退出机制。然而，聘任制的意义主要在于弹性灵活的选人用人机制，公务员进出则应建立在科学的考核评价制度基础上，与聘任、委任无必然联系。《公务员法》规定：年度考核连续两年不称职的公务员应予以辞退。现有制度如不能真正落实，无论采取何种用人方式都不会有实质性改变。实践中，不少全员聘任也逐步流于形式，在考核、待遇、晋升等方面都与委任制无异，鲜有人被辞退。

此外，从行政管理科学性与效能看，流动并不一定总是好事。政府绝大多数行政事务职位实行常任制，有助于维持公务员队伍的稳定性，确保国家机器的正常运转。对政府雇员实行全员聘任，有操之过急的倾向。

但与此相对，第三种观点认为，传统官僚制形态亟待改革，西方发达国家都已开始改革公务员体制。英国政府约有70%～80%为聘任制人员，新西兰、澳大利亚等国都对几乎全部政府雇员实行聘任制。

对这种观点，应当看到，一方面，无论聘任制公务员占比重大小，都没有改变各国公务员队伍总体稳定的态势；另一方面，中国与西方国家国情有较大差异。中国的行政层级与行政架构更为复杂，行政体系更为庞大，如短期内对各级政府公务员均改为合同管理的聘任制，或易产生较大震荡，或会流于形式化。

此外，我国《公务员法》第95条规定，可对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。这也是美国等发达国家的经验。随着公共服务需求的提高，管理复杂性日益增加，政府内部对专业人才的需求更为明显。在我国推广聘任制试点实践中，绝大多数岗位集中于金融、规划、信息管理等岗位，这应是现阶段我国推广公务员聘任制的重点范围。

“聘任”能否转“常任”？

当前，一些舆论指出，聘任制公务员对前途感到迷茫；有专家明确提出，为强化对聘任制公务员的激励，应尝试将聘任制与常任制公务员的“壁垒”打通，逐步实行常任制与聘任制的整合。笔者认为，这种做法，有违聘任制的初衷，亦难确保制度的公平性。

相对于传统的委任制、考任制，聘任制的核心优势在于其灵活弹性的选人用人机制。在实践中，聘任制公务员既可公开招聘，也可视需要直接选聘，而无需像考任制、委任制公务员那样经历严苛的考试筛选；此外，受聘人员不必拥有政府工作经历，更无需在政府系统内部逐级晋升。这种特殊性为政府机构吸引来了高端技术人才，也要求对聘任制公务员转为常任制设立严格的限制。

在我国，公务员体系内逐级晋升，是官员获取政治发展的唯一途径。因此，更需严格控制聘任制公务员转为常任，避免聘任制成为官员晋升的制度性漏洞，影响公平和公务员队伍稳定。发达国家多对临时雇员的最长服务年限有严格限制，但当前我国各地公务员聘任试点中，对续聘次数、条件等缺少明确规定，聘任制转委任制屡见不鲜，违背了改革的初衷。

原则上，由于聘任制公务员职位应是临时性专业技术岗位，因此，也应在工作完成、合同到期后取消，真正建立人才“从市场中来，回市场中去”的流动机制。如果工作有常设需要时，可采用委任制、考任制的程序进行人才选拔。

暴露出哪些管理问题？

从聘任制的实践中，也暴露出我国公务员管理制度不完善引发的一系列问题。

首先，我国公务员管理体制中缺少合理分类，不利于公务员体系自身对专业人才的培育。发达国家多对专业技术类公务员设置专门的晋升和工资序列。我国的公务员管理，缺少“综合管理类”以外的分类体系和发展路径，不能更有针对性地选拔人才，还导致一部分专业人才为了晋升转入综合管理岗位。体制内专业人才缺口扩大后，又不得不长期设置聘任制岗位，进而导致聘任制走样。

其次，公务员工资薪酬机制不合理，引发对聘任制的不当使用。由于我国现阶段公务员薪酬水平与市场相比有较大差距，对专业人才缺乏吸引力，因此不得不通过高薪设置聘任性岗位，满足对常任性专业岗位的用人需求，客观上对“聘任”转“常任”造成压力，扭曲聘任制初衷；同时也在系统内部造成员工薪酬差距过大的尴尬，一定程度上导致聘任制公务员的孤立感。

再次，公务员体系内部未建立科学有效的考核评价机制，造成只进不出、只上不下的僵化局面，导致公务员体制活力不足、效率不高。

（摘自《廉政瞭望》）