寿东来

十八届四中全会《决定》指出：“推进基层治理法治化。全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。”上海作为特大型国际化城市，推进基层治理法治化，对巩固党的执政基础、加快法治上海建设、回应群众期待，具有重要意义。法治要真正融化于基层治理体系、内化于基层干部思维理念、转化为基层组织运作机制，需要长期艰苦努力。人大如何在其中发挥独特作用，值得研究。笔者试结合基层挂职经历，谈些粗浅想法。

一、对基层治理法治化、基层组织与基层政权关系的理解

基层的概念较宽泛，考虑到街道、居委会是现代社区的基本结构和基层治理的主要阵地，本文仅以此为视阈作一探讨。综合多方观点来看，基层治理法治化，就是以人为核心，更多运用法治思维和法治方式，通过党委领导、政府主导、社会协同、公众参与等多主体参与基层事务共治，制约公权力、保障公民权利，实现秩序、公平和正义的社会状态。

作为党委和政府的派出机关，社区（街道）党工委、街道办事处上接上级党委、政府，下连居民、社区，是基层治理的关键。作为群众性自治组织，居委会是居民自我管理、自我教育和自我服务的基础平台。我国宪法第111条第1款规定“居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”这虽是个非确定性宪法规范，却将基层自治组织与基层政权的关系纳入了宪法调整范围，意义深远。从基层组织与基层人大的关系看，主要表现为：基层组织要严格执行基层人大及其常委会的决议和决定，依法参与基层人大有关活动、反映居民意见建议等;基层人大应依法监督同级政府加强对基层组织的指导，保证宪法、法律法规在基层的实施等。

二、对法治化进程中基层治理现状的分析

当前，我国基层治理已步入法治化轨道，相关法律法规体系也已建立，为改革发展稳定发挥了积极作用。但对照新形势新要求，还存在一些不适应、不完善的方面：1、有些法律法规“不很管用”，影响法律权威的建立。基层事务多与群众生活直接相关，法能否解决实际问题，关系到群众对法治的认同。如一居民家中养了200多只猫，气味难闻，邻居举报。经研究，能适用该情形的仅有《中华人民共和国治安管理处罚法》中关于“饲养动物，干扰他人正常生活的，处警告;警告后不改正的，处二百元以上五百元以下罚款”等规定。然而，执法主体依法处理后，问题仍难以解决，最终只能协商化解。2、基层治理体系未完全理顺，制约法治功能的发挥。目前政府仍偏重向街道下放工作职责，而核心权力和人财物未同步下放，造成街道责大权小、事多人少，被动应付、超职责托底，居委行政化倾向日趋明显、自治功能弱化，无暇研究基层治理难题。此外，党委、政府、社会等治理主体间的良性互动亦未充分体现。3、传统非法治管理模式的惯性，阻碍法治化的推进。一些具体制度的价值理念尚未与法治精神衔接。如目前上级对基层仍有“进京非访量”等指标和排名，有些基层部门迫于考核压力，不得不采用非法治方式化解。对产生新的社会不稳定因素的担忧，亦成了严格执法的阻碍。部分干部的传统人治思维未完全转变，全社会的法治文化、规则意识、诚信体系等未真正建立。

三、对人大作用发挥的建议

人大应成为法治导向型基层治理的推动者和践行者。建议：1、立法应更关注回应基层治理难题。围绕街道体制改革、综合执法体制改革等，修订相关法规，如《上海市街道办事处条例》、《上海市城市管理行政执法条例》等;力求法规的精细化、可操作;加强法规与市民公约、团体章程等的有效衔接;健全向基层人大征询立法意见、基层立法联系点制度。2、保证法律实施应更关注对基层依法治理的支撑。通过加大执法检查力度，督促政府不断提高基层执法能力，理顺街道与政府执法部门派出机构的权责关系;通过更多形式的普法宣传，引导群众知法尊法、依法维权;完善基层公共法律服务体系、法律援助制度和司法救助体系。3、监督应更关注政府对基层治理的指导。督促政府进一步理顺多元共治主体间的职责、帮助基层组织建立自治机制和平台、提供人财物等资源和专业支撑、加强基层干部队伍建设，不断提高社会治理和公共服务水平。4、重大事项决定、人事任免应更关注凝聚共识。政府在事关群众切身利益、事关社区发展等重大决策出台前，应向人大报告并听取意见;人大依法行使任免权时，应更多地将领导干部的法律素养、民主意识和法治建设成效作为重要评判标准。5、代表工作应更关注代表联系基层的制度设计。结合“一办法两规定”的修改、修订，依法保障代表与基层选民的经常性联系，优化代表联系社区工作机制和方法、细化街道代表联络室功能定位、深化代表接访和走访基层群众制度，激发基层自治的内生动力。同时，各级人大代表也应带头成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者和坚定捍卫者。