产权市场化模式及其资源配置效率探讨

2015-07-09王向成

湖南财政经济学院学报 2015年2期

王向成

(山东财经大学期刊编辑部，山东济南 250014)

在我国经济体制改革过程中，产权模式的确定和产权体制的建立无疑都占据着重要地位，对整个经济体制的形成发挥着重要作用。纵观整个改革过程，我国传统经济体制当中的产权从行政化所有制体制当中逐渐脱离和释放出来，发展成为自主运行、自我担责和自我约束的市场经济运作主体。这当中伴随着对产权理论和规律的创造及形态的转化，也显示了产权改革的每一次进步对整个经济体制发展和完善的推动作用。随着市场化改革的不断深化，我国目前的产权体制状态仍然存在许多不适合市场体制的问题，需要在现有经验基础上加以整合。

一、产权提高了经济运行的效率

产权是一国经济体制的基础构成部分。一国经济体制模式确定产权体制所应当采取的形态和模式。当一国经济体制面临重大调整和改革的时刻，其产权体制首先面临调整的要求。我国每一步经济体制改革重要措施的出台，都推动着产权体制的变革和产权形态的革新。目前我国经济体制处在深化改革的攻坚时期，2013 年18 届3 中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》［1］对我国改革的经验和方向给予了肯定，做出了继续全面深化改革的决策。因而，产权体制改革毫无疑问应当是推动整个经济体制改革的关键环节和具体步骤。

1、产权的资源优化配置作用

可以说，产权改革伴随在我国经济体制改革的整个过程当中。一方面，产权改革促进了经济体制成为可运作的体制运行方式;另一方面，经济的不断发展也推动产权改革的进一步深化。在我国35 年经济体制改革过程中，产权体制改革承担了将高度控制在公有制所有权体制内的大批生产资源以使用权出让和承包的方式释放出来，成为在资源交换关系中可以自由流动的配置因子，按照效率优先的规则实现资源的有效组合。由于资源组合实现了优化配置规则，从而提高了整个经济体制运行的有效性和高效率。所以，经过改革我国的经济体制显示出来的高度活跃和快速增长，根本原因是实现了产权运行机制配置资源的有效性，相对于把资源完全控制在政府行政体制之内的状态，更加显示出市场配置方式具有行政化体制所不具备的资源组合优势。

2、产权运作所取得的实际效果

经过35 年的产权商品化和市场化运作，我国经济发展取得了前所未有的显著进步。不仅总量指标有了很大的提高，而且人均水平也有了明显的上升。

图1 中国人均GDP 与国际平均人均GDP 比率(单位:%)

从图1 数据可以看出，1980 ～2008 年28 年时间我国人均GDP (国内生产总值)增长了3.76 倍，平均年增长13.42%。这个速度高于世界平均经济增长的速度。尽管截止2008 年我国的人均GDP 还处于相当于世界人均GDP 的32.58%，即1/3 弱的水平，但是比起1980 年代人均GDP 只相当于世界人均水平的8.66%，即不到1/10 的水平，已经是有了很大的提高。中国已经从世界低收入国家提高到较低收入国家。如果能够维持这个高于世界平均发展速度的水平，在可预见的将来，我国将超过世界人均GDP1/2 以上的水平。由此可见，整个国民经济的提速增效，证明了产权运行机制的效率提高是国民经济增速提高的主要动力因素之一。

二、市场化程度与产权

人均GDP 只相当于世界平均水平1/3 的统计数据同时说明了另一个问题，就是我国经济在追赶世界经济水平方面，还不能满足当前的经济状况和水平，必须不断发现体制性缺陷和不足，在坚持正确经验的同时，也要对比与世界经济的差距和不断发现增速的潜力，实现整个经济的平稳较快发展。

1、产权市场化程度

市场经济是一个产权市场化的过程，产权从行政体制内的非商品状态转化为市场状态下的可交易状态。社会资产商品化、市场化程度体现了整个经济体制当中产权商品化的程度。郑春芳、龙海红(2005)［2］认为，市场化程度主要以资源的市场化和非公经济的比例为主要标准，2003 年中国的市场化程度在53%。顾海兵(2009)［3］认为，市场化程度主要是以劳动力、资金、土地等要素为标准，2009 年中国的市场化程度低于50%。尽管国内学术界对市场化指标的确定还有很多不同，有“宽派”和“窄派”之分，但是经过对统计资料的分析得出的结论基本位于60% ～40%之间，市场化仍然处于中间状态。所以，所谓市场化就是指社会资产能够成为商品的范围、程度或覆盖面。而市场经济就是社会资产市场化达到一个较高水平和程度。按照社会生产过程的实体形态来分，我国市场化过程应当经过了三个基本阶段:

(1)1978 －1990 年

用于衣食住行消费的产品转化为商品，1990 年取消粮食等生活消费品票证供应，实行自由买卖，是这个时期经济体制商品化阶段性成果的一个标志。在基本实行自由价格和市场化销售的同时，政府对销售渠道和价格的干预仍然存在，特别是主要农产品的统购统销渠道仍然在管控农业生产。

(2)1990 －1998 年

资金、设备和基本原材料等企业主要生产资料成为商品，可以自由买卖。1991 年国有企业股份制改革和股市开放是一个标志。虽然经过现代企业制度的施行，一大批亏损的国有企业进行了破产处理，但是，这方面距离市场化差距还很大。由于国有企业属于政府产业，变卖起来有很多困难，有的宁可闲置也不能变卖，还有的则急于变卖资产，违反市场规律，造成贱卖。

(3)1998 －2014 年

土地、矿产等主要自然资源成为商品，可以自由买卖。1998 年的住房改革和房地产市场的开放是一个标志。但是，依据《宪法》和《物权法》规定，目前我国全部自然资源均属于国家所有。同时，国家法律没有允许国有自然资源可以变卖给其他组织或个人的正当程序和渠道。资源与市场的衔接是通过国家有偿转让资源有限许可使用权来实现的。国家法律不存在允许任何个人或集体买卖自然资源所有权的授权许可。

可见我国消费品的商品化和市场化程度已经很高，与国际上的市场经济国家没有多少不同，处于市场化中等程度的是企业资产，而市场化程度最低的是自然资源。

2、资本市场化程度与产权结构

资本市场化实际上还处于起步阶段，目前我国国有企业资本仍然占据总体企业资本较高的比例，在一些行业形成垄断。由于国有资本产权并没有完全市场化，国有资本运营仍然控制在政府手中，与已经市场化的民营资本形成不公平竞争。上市公司是代表性优质企业，然而，2013 年1593 家已披露年报的上市公司中，有1500 家上市公司不同程度地接受了政府补贴，补贴比例高达94%;2012 年2537 家上市公司中，有2387 家获得政府补贴，占比高达94%。央企、大型国企上市公司得到政府补贴的数量和金额一直居高不下，如自2004 年以来，“两桶油”(中国石化、中国石油)10 年获政府补贴累计超过1250 亿［4］。显然，民营资本是不可能得到政府资金补贴的，民营资本只能在市场规则面前自负盈亏、自生自灭。而国有资本却在政府产权的操控之下，享受市场管理者给予的扶持从而不受市场规则的约束，用国有资本压制市场空间，致使在同一个市场里面同时存在两种不同的资本运作体制，阻碍了资本优化规则的实现和市场效率发挥作用。

三、两权分离模式产权的争议

虽然我国经济总量中民营经济已占超过50%的比重，但是这个比例一直表现在GDP 总量当中，并不能反映资源和资产的民营化状况。国有制企业和公司仍然处在政府所有和主导的体制之内运作。自改革以来，政府主导企业的主要模式就是所有权和经营权“两权分离”的制度形式。这个模式在实现国有产权与市场体制相互衔接方面确实起到了积极作用，但经过30 多年的改革实践也暴露出许多弊端。国内学者在肯定其起到有益作用的同时，直言不讳指出这个模式的设计存在产权原理方面的缺陷，在当前深化市场体制改革的时候，应当非常重视对“两权分离”产权模式的分析。

1、错误照搬论

丁栋虹(2000)［5］认为，我国两权分离理论，直接脱胎于现代股份制企业，但是西方大部分股份制企业都由股东直接参与经营，两权分离并不是西方企业产权制度的主体，世界上绝大多数企业都不实行两权分离。西方股份制模式中董事会行使所有权与职业经理经营权两权分离及派生出来的委托－代理关系，属于私人公司内部就可以决策和解决的问题，与公有制下解决政府与企业之间的关系，性质完全不同，显然属于套用错误。因为前者属于经营管理方法范畴，不涉及基本所有制形式，而后者则涉及公有制实现形式的改革，显然不能运用同样的理论和模式。

2、界定模糊论

曹水苗 (1997)［6］、林金钟 (2000)［7］认为，所有权与经营权的分离很难从具体权来做出明确定义，而实际上大部分承包人均系政府委派，没有经过法律形式的权能约定和指标约束，政府所有者经常失去对经营权的监督，致使国有企业承包人做出对所有者不利的经营决策，造成国有企业资产的流失和经营业绩的下滑，将亏损和债务推给所有者而自己仍然从企业当中抽取利益。因而，从两权分离的实践来看，并没有到达预期要求的改善国有企业状况目标，有的国有企业干脆直接破产卖掉，所有经济责任一笔勾销。

3、一物二主论

张亚(2007)［8］认为，实行现代企业制度是在两权分离基础上国有企业进一步改革。现代企业制度理论认为，如果没有自有资产则企业不可能成为实际的企业。所以，企业当前拥有的资产明确为“企业法人产权”，等于承认企业自己拥有产权，这就造成了与国家所有产权的“终极所有权”之间的模糊概念。或者说，“企业法人产权”与公有制下的“终极产权”形成一物二主的矛盾，违背了产权排他性的规律，致使产权关系更加混乱。

4、资本障碍论

在两权分离前提下，资产资本化、价值化均是以虚拟的方式进行的，其实现有效流动和重组的功能并不理想。杨亦民等(2006)［9］认为，我国证券市场当中的上市公司，有90%是国有企业。这种以国有制为主体的资本市场，其资源配置和资产优化的功能并没有得到很好的体现，因为国有资产的所有权最终控制在政府手里，股东大会和董事会也不像国外公司那样是上市公司的最终所有者，所谓资产转让都是需要经过行政审批的，并不是市场价值交换的结果。证券市场交易的只是有价票证本身，而并非企业实际资产。

由于两权分离产权范式存在诸多问题，致使国有企业产权模糊问题仍然没有得到解决。虽然国有资产能够参与市场，但是由于产权模糊而存在许多障碍，行政干预和审批仍然在制约企业资产的更新、置换和重组，通过市场机制和价值形式来运行和调节资本流动的市场机制仍然没有建立起来，需要通过资本市场机制的完善来加以解决。

四、土地资源的产权与使用

土地资源是全部自然资源当中最主要和最基本的资源，土地资源与市场的关系是当前我国实现市场经济体制转换的关键所在。同时，作为各类经济活动不可缺少的条件要素，土地资源的配置方式在很大程度上影响和制约了整个经济的发展方式和运转效率。在土地国家和集体所有权不变的法律前提下，我国建立了以土地使用权出让为流动方式的一级土地市场和以土地使用权转让为流动方式的二级土地市场［10］。但是从目前情况来看，土地的供应与需求矛盾仍然很突出，使用效率水平仍然不能满足市场运作的要求。

1、土地供求矛盾状况改善不明显

当前我国土地使用的矛盾突出表现为需求紧张和沉淀闲置的状况。投资和治理缺乏造成土地资源的浪费与城市土地开发建设投资旺盛的状况形成鲜明的反差。1998 年国家林业局防治荒漠化办公室等政府部门发布的数据指出，中国荒漠化土地面积为262.2 万平方公里，占国土面积的27.4%。据统计，20 世纪70 年代以来土地沙化面积扩大速度，每年就有2460 平方公里［11］。截止2008 年底中国有18.26 亿亩耕地［12］，但是却有0.3 亿亩耕地被撂荒［13］，占耕地总面积的1.6%。与此同时，城市建设用地供应紧张、价格快速攀升。

图2 2000 －2014 年我国各类城市用地价格指数

图2 显示，2000 －2014 年我国城市各类用途土地价格指数快速上升。其中，居民住宅用地指数上升最快，14 年间上涨1.75 倍，平均每年上涨12.5%，反映了土地供应明显不足而形成的需求急速上升的状况。这些状况说明我国当前土地市场形成的城乡分割和两张皮的结构并没有因为土地市场的建立而有所改变，土地使用权市场对全国土地资源的调节和配置作用始终受到土地国家终极所有权的限制。

2、农业土地使用权的不稳定

土地的使用效率当然是以农用耕地为主要问题，因为耕地面积占我国全部平原地区地表易于使用土地的绝大部分。自1958 年农村合作化以来，农业生产和农村土地的使用一直以资金投入少、人力投入多为基本特点。由于土地属于集体所有，并不存在土地人均投入的限制标准，农村劳动力大部分都投入到土地农业生产上。1978 年土地家庭承包制的实行，虽然存在地块“细碎化”的缺点［14］，但是在形式上和概念上形成了劳动者与土地在一定时期内的相对稳定关系，易于农民对土地的治理和投入，承包以来确实实现了一定程度上土地产出效率的提高。但是，实际上土地承包关系并不十分稳定，由于土地所有权属于集体，承包地经常发生调整。2002 年颁布的《农村土地承包法》第27、28 条［15］允许村集体组织根据人口增加对土地进行调整。所以，土地承包30 年不变，是指承包关系不变，并不是指承包土地面积不变。许庆、张元(2005)［16］认为，由于土地承包面积大小就是按照农村家庭人头平均分配的，所以，随着农村劳动力的增加土地的调整不可避免，从而造成地权不稳，导致农民对土地投入积极性的减低。陈铁、孟令杰(2007)［17］认为，大部分地区在1988 －2005 年期间土地政策都进行了调整，有“三年一小调，五年一大调”的说法，即所谓“增人增地、减人减地”的现象。如若不然，则会造成农户间形成土地规模差距。丰雷、叶建平等(2011)［18］认为，通过对17 省1999 －2010 年土地状况的调查发现，不同程度的土地调整确实存在，二轮承包以前土地调整较大，二轮承包后调整减小。贺铁英(2004)［19］认为，调整出土地给增加人口的农户，助长了农民的生育意愿，促进了农村人口的增长。可见，承包关系并没有阻挡住农村耕地劳动力密度的增加和人均耕地的减少。

图3 2011 年底各地区农村居民家庭土地经营情况(单位:人/公顷)

图3 表明，按照当前的土地承包状况，耕地上劳动力密度最高的是上海地区，为57.69人/公顷，密度最低的是黑龙江地区，为1.16人/公顷。比较而言，2000 年，美国平均每个农场的土地面积为175.6 公顷，平均每个农场的劳动力为1.4 人［20］，为0.0079 人/公顷，还不到黑龙江地区劳动力密度的1%。因而，中国农业生产的劳动力已经严重过剩，行政调控下的土地资源使用权承包，并没有改变按照人头配置土地的基本模式，且不能有效阻止人均耕地面积缩小的趋势。

五、市场经济与土地用途管理制度

土地市场的状况说明，目前我国各类生产要素市场当中自然资源的市场化程度是最低的。当前看来，对于土地资源的行政化控制是最为严厉的。要改变自然资源的使用效率低下的问题，就有必要从全局出发制定合乎市场规律的土地资源政策。

1、土地用途管理

我国的土地政策是以保证粮食自给率为主要目的的。要保证粮食产量的稳定增长，就首先要保证种粮土地面积，这就是我国土地用途管理体制的由来，也是以《土地管理法》为主的一系列土地法律和行政命令的立法根据，以及控制18 亿亩耕地红线不能突破的原因。但是，影响粮食产出的因素有两个:一个是耕地面积总量的减少，另一个是人均耕地面积的缩小。土地用途管理制只注意到了第一个因素，而没有注意到第二个因素的不断加重。根据图3 数据折算，全国承包户人均耕地2.3 亩，广东、浙江、北京、上海4 个地区承包户人均耕地只有0.5 亩左右。2011 年全国平均谷物单位面积产量是5707 公斤/公顷［21］，折算成0.5 亩的产量为380 斤，与1 人1 年的口粮差不多，再减去至少20%的农业生产资料的前期投入，勉强能够维持最低生活需要。可见人均耕地面积的缩小，才造成了一些地区农民种粮食亏本赔钱。而进城务工的月收入至少也在1000 －2000 元左右。这就是在力保耕地总面积的同时，却有0.3 亿亩耕地被撂荒的原因。因而，农业边际效益的降低根源于农民无权制止不断地向土地上增加劳动力，无权阻止土地的不断调整和重新分配，哪怕是人均土地小到不足以维持最低生活需要，更谈不上实现农业产业化了。

2、土地市场化程度

因而，作为农业用地要解决的是如何防止人均土地的继续缩小，而作为土地市场要解决的是城乡不同土地用途如何有效率地根据供求关系和利益递增的要求进行调整。但是，这两个问题其实都是一个问题，就是土地的产权和市场交换问题。

(1)集体土地所有权的实现

当前我国土地所有权只有两种形式，而且按照城乡类别划分为国家所有和农村集体所有这两种类型。在这种所有制体制下不能说不存在土地市场，但是也不是一种全面完整的土地市场。吴玉娟(2013)［22］认为，集体土地所有权实际上无法依法实现和行使，因为土地用途管理体制限制和取消了土地所有者根据市场需要来决定和改变土地用途的权利。目前一部分耕地的撂荒和全国50 亿平米［23］的“小产权房”处于合法与不合法之间的尴尬处境，都涉及集体土地使用权是否应当和在多大程度上能够根据市场原则给予合理合法的实现形式问题。

(2)土地使用权市场的法律含义

在所有权和使用权分离状态下形成的土地使用权市场，与西方国家对商品交换和市场经济的法律概念是有很大差距的。商品交换的法律含义是商品的所有权进行交换。如果商品的所有权没有发生交换，而只是商品的使用权进行了有时间限制的让度使用，则不存在原本意义上的商品交换。李永军(2005)［24］认为，中外合同法关于商品交换契约关系的一般原则是，物体的交易过程就是物体所有权的转移过程，买卖是物体所有权在不同主体之间移转的最古老和最现代的方式。西方国家的民事法律均把所有权的移转作为物体交易过程的立法依据。樊刚(1993)［25］认为，在只有一个所有者主体的体制下不可能有真正的商品交换，也不可能有真正的市场经济。而且他还认为，那些出于好心论证用使用权交换来代替所有权交换，从而认为在一个国有制下可以有市场经济的论点在逻辑上是有缺陷的。所以，当前我国的土地使用权的可转让，并不能说明土地作为最重要的生产要素已经成为商品。土地所有权者权能的非市场化状态说明土地市场化程度仍处于非常低的水平。

六、政策建议

我国当前的市场化程度和产权形式的结构状况，都说明要深化市场经济体制改革，建设社会主义法制市场经济，就要不断推动产权体制向全面化、系统化、规范化和统一化的方向发展，使其在市场经济体制的构造和运行当中起到基础作用。18 届3 中全会作出的《改革决定》［1］提出了建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”的目标，这就为今后我国的产权制度建设指明了方向和确定了任务。对此提出政策建议如下:

1、建设规范产权样本

我国目前市场化程度还处在40% ～60%的状况，仍然处在计划经济向市场经济的过度时期。要推动我国经济体制向市场经济发展，就要采取措施提高整个经济体制的市场化程度，从制度上建立市场化产权关系和以产权为运作方式的经济运行体制。因而，要推出标准产权样本，尤其是要稳定以《物权法》为依据的个人财产权利的合法性和制度性。

2、确定产权主体边界

目前我国产权主体存在的最大问题不是是否有主体的存在，而是主体边界的重叠和模糊，不能体现产权的排他原则。尤其是国家和集体财产的所有权定义，更加容易出现主体重叠、一物二主甚至多个主体的复杂状况。 “两权分离”模式虽然作为改革的过渡方式起到了积极作用，但是从实行30 多年的经验来看，确实存在主体复杂化和公有财产流失的消极后果。所以，要理清公有财产所有权的主体定位，避免因政企不分、政商不分而出现的推诿扯皮现象。为此要逐步取消既是国家的又是集体的甚至个人的复杂多重的产权概念，该是国家的产权同时要明确不是集体的或者个人的，该是个人或集体的就应当同时明确不属于国家的产权。只有产权划分清楚才能实现政企分开的目标。

3、探索集体产权的实现形式

我国土地使用效率不高和浪费现象，与土地集体产权受到用途管理限制的矛盾是有一定关系的。为了提高土地的周转和使用效率，就要根据市场需求状况适当放松对土地的用途管理，探索土地集体所有权的实现形式，允许一部分土地可以更加灵活地改变用途，使得市场机制发挥对土地资源的调节作用［26］。同时，也要看到集体土地产权的非限制作用的弊端，制定必要的措施制止更多的劳动力投放到农业土地上面，阻止人均耕地面积日益缩小的趋势，可以适当地允许一部分耕地归农民私人所有，达到遏制继续投放劳动力的目的，从而提高农民的边际劳动生产率，使得种粮有利可图。

4、建立土地资源产权市场

根据我国市场经济发展目标和市场化程度，应当把建立完善的土地产权体制作为推动资源市场建设的重要措施和手段。目前我国土地市场距离国际大环境的土地市场体制还有很大差距，需要借鉴国际土地市场的规范做法来健全我国的土地产权体制。

表1 中美房地产总体对比

通过中美房地产业的产权体制对比可以看出，在房地产价格已经接近相同水平的情况下，中国市场上的产权是有限产权，而美国市场上的产权是永久产权，相对而言，中国居民承担的住宅成本更高，这种状况与当前我国仍然属于中低收入国家的国情不相适应。同时，美国市场为消费者制定了一系列的产权交易风险保护措施，而中国缺乏类似的保障机制。因而，我国的土地资源市场的建立要把推出永久产权作为重要基础性前提，逐渐减少政府对土地的行政性划拨和转让，实现土地资源市场的法制化和产权化运行。

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［4］赵海均. 补贴盛行是经济转型期的慢性毒药［EB/OL］ http://blog. ifeng. com/2938900. html，2014 －09 －24.

［5］丁栋虹. 对两权分离改革范式的十大实证性批判［J］. 学习与探索，2000，(6):17 －23.

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